低碳經(jīng)濟發(fā)展過程中公共政策的理論向度與現(xiàn)實路徑

■李 剛（鄭州成功財經(jīng)學(xué)院 河南鞏義 451200）

低碳經(jīng)濟發(fā)展過程中公共政策的理論向度與現(xiàn)實路徑

■李 剛（鄭州成功財經(jīng)學(xué)院 河南鞏義 451200）

當前，我國資源環(huán)境問題日漸凸顯，資源短缺、環(huán)境污染、能源安全無保障等成為制約我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的瓶頸問題。為此，我國做出了建設(shè)生態(tài)文明、實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的戰(zhàn)略決策。低碳經(jīng)濟是一種以低污染、低排放、低能耗為主要特征的經(jīng)濟形態(tài)，對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、生活與生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變、生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。發(fā)展低碳經(jīng)濟需要發(fā)揮市場機制的作用，但也離不開強有力的公共政策支持，本文從公共政策理論出發(fā)對我國低碳經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀、制約因素等進行了分析，并提出了我國低碳經(jīng)濟發(fā)展的政策選擇。

低碳經(jīng)濟 公共政策 理論向度 現(xiàn)實路徑

問題綜述：我國低碳經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀分析

（一）我國低碳經(jīng)濟的發(fā)展現(xiàn)狀

隨著我國工業(yè)化、城市化進程的加快，資源短缺、環(huán)境污染、生態(tài)破壞等問題日漸凸顯，氣候災(zāi)害、極端天氣明顯增多，北方地區(qū)的水資源短缺、土地荒漠化現(xiàn)象加劇，沿海地區(qū)受到海平面上升的威脅。2006年的《氣候變化國家評估報告》預(yù)測，我國的氣候變化將會加劇，沿海地區(qū)的海平面將會繼續(xù)上升，并將嚴重影響水稻、小麥、玉米等農(nóng)作物的生產(chǎn)。如今，我國已成為碳排放大國，2007年我國碳排放為約61億噸，占全球碳排放總量的21%左右，成為全球碳排放量最多的國家；但我國的人均碳排放遠遠低于發(fā)達國家，如2006年美國人均碳排放為20噸，而我國僅為4.6噸。隨著我國能源需求的增長，我國的碳排放日益成為國際關(guān)注的焦點。根據(jù)《京都議定書》的有關(guān)原則與規(guī)定，我國并沒有減排義務(wù)與具體的減排指標，但作為一個負責任的大國，我國仍將發(fā)展低碳經(jīng)濟作為自己的重要使命，并實施了積極的節(jié)能減排政策（金樂琴，2009）。2004年，我國政府出臺的《節(jié)能中長期專項規(guī)劃》明確了節(jié)能減排的目標；2005年我國制定的《可再生能源法》將生物質(zhì)能、地熱能、太陽能等可再生能源作為能源發(fā)展的新方向；2007年我國的《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》提出優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、減少單位能源碳排放、建設(shè)低排放型社會的目標。

（二）制約我國低碳經(jīng)濟發(fā)展的因素

1.經(jīng)濟發(fā)展階段與低碳經(jīng)濟發(fā)展存在矛盾。我國正處于工業(yè)化中期與重工業(yè)快速發(fā)展期，根據(jù)國際經(jīng)驗，這個時期的溫室氣體排放量將會急劇增加。我國人口眾多，經(jīng)濟規(guī)模之大、發(fā)展速度之快前所未有，這必將增加溫室氣體排放。當前，我國正處于大規(guī)模建設(shè)時期，交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)多，建設(shè)中的大工程、大項目的數(shù)量多，但這種經(jīng)濟擴張只是常規(guī)技術(shù)的簡單復(fù)制，會消耗大量的資源和能源，排放較多的溫室氣體。可以預(yù)測，在今后一段時期內(nèi)，我國的溫室氣體排放與能源需求將呈現(xiàn)出快速增長的趨勢，使得低碳經(jīng)濟發(fā)展受到嚴峻挑戰(zhàn)。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題制約了我國低碳經(jīng)濟發(fā)展。雖然我國已進入工業(yè)化中期，但科技創(chuàng)新能力仍然較差，缺少核心技術(shù)、關(guān)鍵技術(shù)、自主知識產(chǎn)權(quán)，在新能源開發(fā)利用、節(jié)能減排、先進裝備制造等方面與發(fā)達國家還有較大的差距。此外，我國采用的是資源密集型、“三高一低”的粗放型發(fā)展模式，工業(yè)生產(chǎn)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的落后工藝多，有著明顯的高排放特征，并形成了很強的發(fā)展慣性，使經(jīng)濟發(fā)展陷入“碳鎖定”的困境，這無疑會增加我國發(fā)展低碳經(jīng)濟的成本。我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，第二產(chǎn)業(yè)比重過高，服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，在第二產(chǎn)業(yè)中重工業(yè)又占據(jù)主導(dǎo)地位，特別是水泥、鋼鐵、火電等高能耗產(chǎn)業(yè)迅速擴張，使能源消耗與碳排放急劇增加（杜飛輪，2009）。

3.以煤為主的能源結(jié)構(gòu)制約了我國低碳經(jīng)濟的發(fā)展。我國資源儲存有著煤多油少的特點，煤炭資源豐富，約占全球儲量的13%，而石油儲量卻遠遠不能滿足國內(nèi)能源需求，這種資源稟賦使我國形成了以煤為主的能源結(jié)構(gòu)。當前，煤炭、石油等化石能源在我國能源體系中占據(jù)主導(dǎo)地位，太陽能、風能、水能等新能源的比重尚不足10%。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，2009年我國一次能源消費中煤炭占據(jù)70%，而世界平均水平為29%。煤炭燃燒后會排放大量的二氧化碳、粉塵，帶來嚴重的環(huán)境污染問題。因而，我國的能源結(jié)構(gòu)問題嚴重制約了我國低碳經(jīng)濟的發(fā)展。

4.法律制度不完善制約了我國低碳經(jīng)濟發(fā)展。當前，我國應(yīng)對氣候變化的宏觀管理機制不完善，低碳市場不健全，應(yīng)對氣候變化的技術(shù)標準、戰(zhàn)略規(guī)劃、政策體系等存在很多缺陷，關(guān)于碳排放的市場準入機制、低碳消費理念、低碳采購標準等尚不能滿足低碳經(jīng)濟發(fā)展的需要，許多企業(yè)與行業(yè)仍是高碳運行。

理論向度：低碳經(jīng)濟發(fā)展的公共政策理論

（一）公共產(chǎn)品理論

公共產(chǎn)品理論認為公共產(chǎn)品具有正外部性，在公共產(chǎn)品消費過程中會出現(xiàn)“搭便車”的行為，消費者可以不付費而享用產(chǎn)品，私人缺乏提供公共產(chǎn)品的動力，因此，通過市場機制不能實現(xiàn)公共產(chǎn)品供需平衡。由此可見，公共產(chǎn)品應(yīng)由政府提供，而稅收就是公共產(chǎn)品的價格（付允等，2008）。發(fā)展低碳經(jīng)濟，使用新能源、環(huán)保技術(shù)等可以減少碳排放，增加社會福利，但這樣會增加企業(yè)的生產(chǎn)成本，因而企業(yè)缺少發(fā)展低碳經(jīng)濟的內(nèi)在動力，這時政府要對能產(chǎn)生正外部性的企業(yè)給予財政補貼、稅收減免等優(yōu)惠政策，以補償企業(yè)損失的利潤。同樣，對碳排放過高、產(chǎn)生負外部性的企業(yè)，政府應(yīng)向其征收碳排放稅，以彌補污染環(huán)境而帶來的損失。

（二）技術(shù)創(chuàng)新理論

技術(shù)創(chuàng)新理論是通過技術(shù)理念或技術(shù)手段來研究技術(shù)對經(jīng)濟增長、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的支撐性與貢獻度的理論體系。學(xué)者熊彼特認為，創(chuàng)新就是改變生產(chǎn)要素與生產(chǎn)條件的組合方式，能夠促進企業(yè)生產(chǎn)效率的提升；索洛、蘭斯·戴維斯等學(xué)者認為，技術(shù)創(chuàng)新是促進經(jīng)濟增長的基本因素與內(nèi)生變量，創(chuàng)新環(huán)境、政策因素、產(chǎn)權(quán)因素等直接影響著技術(shù)創(chuàng)新。技術(shù)創(chuàng)新、理念創(chuàng)新等對低碳經(jīng)濟發(fā)展有著重要意義，如新能源技術(shù)、節(jié)能減排技術(shù)、低碳發(fā)展制度等直接影響著低碳經(jīng)濟的發(fā)展。

（三）環(huán)境庫茲涅茨曲線

環(huán)境庫茲涅茨曲線是用來描述經(jīng)濟增長與環(huán)境變化之間關(guān)系的。具體而言：隨著經(jīng)濟的發(fā)展，生態(tài)環(huán)境會逐漸惡化，當經(jīng)濟發(fā)展到臨界點時，生態(tài)環(huán)境就會隨著經(jīng)濟發(fā)展而逐步好轉(zhuǎn)；但并非所有的國家都會呈現(xiàn)出這樣的發(fā)展態(tài)勢，因為生態(tài)環(huán)境的承受能力是有限的，如果環(huán)境惡化超過臨界點，環(huán)境惡化就會呈現(xiàn)出不可逆轉(zhuǎn)的態(tài)勢，需要付出高昂的代價來恢復(fù)生態(tài)環(huán)境。環(huán)境庫茲涅茨曲線啟示人們，工業(yè)化初期產(chǎn)生環(huán)境問題是不可避免的，但政府應(yīng)采取措施將環(huán)境污染、生態(tài)破壞控制在一定的范圍內(nèi)。發(fā)展低碳經(jīng)濟可以減少環(huán)境污染，減少經(jīng)濟增長帶來的環(huán)境問題，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的良性循環(huán)。

現(xiàn)實路徑：我國低碳經(jīng)濟發(fā)展的公共政策選擇

（一）建立有利于低碳經(jīng)濟發(fā)展的法律政策體系

2005年我國出臺了《可再生能源法》，這標志著新能源產(chǎn)業(yè)開始進入國家基本法的層面；2008年制定了《循環(huán)經(jīng)濟促進法》，新法律要求發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，實現(xiàn)低碳發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展。雖然發(fā)展低碳經(jīng)濟的法律已經(jīng)出臺，但配套法規(guī)還不完善，缺乏實施細則與可操作性（朱四海，2009）。同時，由于我國的低碳市場尚不成熟，法制環(huán)境較差，導(dǎo)致相關(guān)法律的實施效果并不理想。為此，應(yīng)加強立法建設(shè)，制定與基本法相配套的法規(guī)政策，完善低碳經(jīng)濟發(fā)展法律體系。

另外，應(yīng)為低碳經(jīng)濟發(fā)展提供良好的政策環(huán)境。應(yīng)建立能源效率標準體系，完善能源標識制度，建立適合低碳經(jīng)濟發(fā)展的財稅、金融、科技等政策體系，為低碳經(jīng)濟的發(fā)展提供持久動力；應(yīng)充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的作用，為低碳經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。財稅政策是國家進行宏觀調(diào)控的重要手段，合理的財稅政策有利于低碳產(chǎn)業(yè)模式的建立。

例如可以通過稅收獎懲機制解決低碳發(fā)展帶來的市場外部性問題，通過對使用低碳技術(shù)、環(huán)保設(shè)備的企業(yè)給予稅收減免，對高污染、高消耗企業(yè)和資源出口型企業(yè)施以重稅，從而實現(xiàn)低碳發(fā)展；還可以借鑒其他國家的經(jīng)驗，通過稅收體制改革、征收碳排放稅等方式發(fā)展低碳經(jīng)濟。同時，政府應(yīng)完善財政補貼制度，加大對新能源產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)等低碳產(chǎn)業(yè)的財政支持力度，加大對節(jié)能技術(shù)、環(huán)保技術(shù)研發(fā)的扶持力度，促進低碳經(jīng)濟發(fā)展。金融業(yè)是現(xiàn)代經(jīng)濟體系的重要組成部分，低碳經(jīng)濟的迅速發(fā)展離不開金融業(yè)的支撐。為此，應(yīng)將碳金融作為低碳經(jīng)濟發(fā)展的助推劑，鼓勵金融機構(gòu)開發(fā)金融與環(huán)境互動的金融工具，引導(dǎo)社會資本投資低碳領(lǐng)域，通過金融市場培育低碳產(chǎn)業(yè)龍頭。

（二）調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與能源結(jié)構(gòu)

發(fā)展低碳經(jīng)濟是維護我國能源安全的必然選擇。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，能源需求快速增加，對國際能源的依賴度也在不斷增加，為此，應(yīng)積極開發(fā)新能源，發(fā)展低碳經(jīng)濟來降低能耗。出于能源安全的考慮、資源稟賦的制約，我國建立了以煤為主的能源結(jié)構(gòu)體系，這種能源結(jié)構(gòu)成為我國發(fā)展低碳經(jīng)濟的重大障礙（陳振明，2001）。因此優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，減少煤炭、石油等化石能源的消耗，開發(fā)利用清潔能源，成為我國發(fā)展低碳經(jīng)濟的重要舉措。為了開發(fā)利用可再生能源，推進能源供應(yīng)多元化，我國先后出臺了《可再生能源法》、《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》等法律規(guī)范。

同時，還應(yīng)加大對可再生能源、新能源的開發(fā)利用，開發(fā)清潔煤電技術(shù)和煤層氣資源，通過優(yōu)化能源供給結(jié)構(gòu)帶動能源消費結(jié)構(gòu)調(diào)整，逐步提高我國的能源利用效率。應(yīng)根據(jù)低碳發(fā)展的理念調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進低碳生產(chǎn)與低碳消費，抑制高能耗產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、政策引導(dǎo)等多種方式發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)，限制高能耗產(chǎn)品的出口。此外，服務(wù)業(yè)有著低消耗、低污染、低排放的特點，完全符合低碳經(jīng)濟的發(fā)展要求，因而應(yīng)將現(xiàn)代服務(wù)業(yè)作為發(fā)展的重點，加大生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、高端服務(wù)業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；應(yīng)通過發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的優(yōu)化升級，用先進技術(shù)改造傳統(tǒng)制造業(yè)、淘汰落后產(chǎn)能等方式，優(yōu)化工業(yè)生產(chǎn)，提高工業(yè)產(chǎn)品的技術(shù)含量與附加值。

（三）強化低碳技術(shù)的研發(fā)

低碳技術(shù)關(guān)系到國家的核心競爭力，決定著低碳經(jīng)濟的發(fā)展。中央政策明確指出，應(yīng)對低碳技術(shù)開發(fā)進行超前部署，建立低碳經(jīng)濟發(fā)展的技術(shù)支持體系。因此，建立人才培養(yǎng)基地，加強專業(yè)科技人才的培養(yǎng)，創(chuàng)造有利于科技人才發(fā)展的環(huán)境，建立能體現(xiàn)人才價值的薪酬激勵機制，為低碳經(jīng)濟發(fā)展提供堅實的人才支撐。新能源技術(shù)、節(jié)能減排技術(shù)、低碳產(chǎn)業(yè)等關(guān)系到國家的能源安全與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，需要國家通過宏觀政策進行扶持，需要政府積極參與能耗技術(shù)標準的制定、節(jié)能減排指標的實現(xiàn)、低碳技術(shù)交流等。

為此，政府應(yīng)加強低碳技術(shù)研發(fā)資金投入，應(yīng)對先進技術(shù)、新能源開發(fā)等給予政策優(yōu)惠和財稅支持，支持企業(yè)進行技術(shù)改造，提高裝備制造的國產(chǎn)化水平（莊貴陽，2008）；完善低碳市場服務(wù)機制，扶持中介機構(gòu)的發(fā)展，開展低碳行業(yè)的技術(shù)服務(wù)與認證活動，增強民眾對低碳產(chǎn)品的市場認同度。此外，應(yīng)制定合理的技術(shù)引進政策，通過引進外資提高我國新能源產(chǎn)業(yè)、低碳產(chǎn)業(yè)的競爭度，提高先進技術(shù)的擴散程度。還要引進市場營銷、生產(chǎn)制造、組織管理等技術(shù)體系，在工程招標中可以附加技術(shù)含量的要求，迫使跨國公司提供先進技術(shù)、管理經(jīng)驗，破除新能源開發(fā)、節(jié)能減排等方面的技術(shù)壟斷。

綜上所述，發(fā)展低碳經(jīng)濟是解決我國能源安全問題與環(huán)境危機的有效途徑，是建設(shè)“兩型”社會、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。為此，應(yīng)充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控職能，制定各種有助于低碳經(jīng)濟發(fā)展的公共政策，建立以政策法律為基本保障、以市場機制為資源配置手段的低碳經(jīng)濟支持體系，促進低碳經(jīng)濟的健康發(fā)展。

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