法律監(jiān)督調(diào)查與職務(wù)犯罪初查的區(qū)別與銜接

姜漢奎，呂 昊，譚春霖

（1.襄陽市人民檢察院，湖北 襄陽441021；2.荊州市沙市區(qū)人民檢察院，湖北 荊州434000）

法律監(jiān)督調(diào)查是湖北省檢察機(jī)關(guān)針對檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督范圍模糊、監(jiān)督方式單一、監(jiān)督程序和手段缺失的現(xiàn)狀，根據(jù)中央和高檢院司法體制改革精神，從拓展監(jiān)督范圍著眼，從構(gòu)建工作機(jī)制入手，開展的一項(xiàng)重大工作機(jī)制創(chuàng)新，它為檢察機(jī)關(guān)開展訴訟監(jiān)督工作提供了一個(gè)具有可操作性的辦法。法律監(jiān)督調(diào)查與職務(wù)犯罪初查存在著緊密的聯(lián)系與細(xì)微的區(qū)別，本文擬就二者的區(qū)別與銜接展開探討。

一、法律監(jiān)督調(diào)查的功能在于發(fā)現(xiàn)一般違法行為，而非發(fā)現(xiàn)案件事實(shí)或者犯罪行為

法律監(jiān)督職能是我國檢察機(jī)關(guān)在人民代表大會制度下，為實(shí)現(xiàn)對行政權(quán)和審判權(quán)的有效制約而設(shè)立的一項(xiàng)專門職能，這是我國憲政權(quán)力配置的邏輯必然。而法律監(jiān)督調(diào)查是應(yīng)法律監(jiān)督工作深層發(fā)展而產(chǎn)生的。我們認(rèn)為，廣義的調(diào)查存在于偵查、審查批捕、審查起訴、審判、抗訴和執(zhí)行等訴訟的各個(gè)階段，可以分為三類：第一類是針對案件事實(shí)的調(diào)查，依附于對實(shí)體法律關(guān)系和訴訟程序有實(shí)際影響的逮捕權(quán)、公訴權(quán)、抗訴權(quán)、立案監(jiān)督權(quán)的行使。實(shí)踐中具體表現(xiàn)有三：一是民事檢察中的調(diào)查取證，即人民檢察院根據(jù)民事案件當(dāng)事人及其訴訟代理人的申請或者根據(jù)案件需要依職權(quán)作出的據(jù)以審查判斷當(dāng)事人的申訴是否符合抗訴條件的一項(xiàng)調(diào)查活動。[1]二是審查批捕中的調(diào)查權(quán)，主要的調(diào)查活動有以下幾個(gè)方面：向犯罪嫌疑人發(fā)送辯解告知、提審犯罪嫌疑人、核實(shí)相關(guān)證據(jù)、在無逮捕必要案件中，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行的必要調(diào)查。[2]三是立案監(jiān)督中具有調(diào)查權(quán)，人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案偵查不是隨意“認(rèn)為”，而應(yīng)當(dāng)是人民檢察院根據(jù)有關(guān)證據(jù)得出的結(jié)論和意見。如果沒有這種調(diào)查權(quán)，檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督就很難操作，光靠公安機(jī)關(guān)提交的材料和書面的審查，或者靠被害人的說明，很難對是否應(yīng)當(dāng)立案作出正確的判斷，這樣既不能保證立案監(jiān)督的有效性，也會使通知立案書缺乏說服力。[3]第二類是針對被監(jiān)督對象一般違法情形的調(diào)查，對被監(jiān)督對象產(chǎn)生非訴訟程序或者僅抗訴程序上的影響。比如，審判執(zhí)行人員違法行為調(diào)查機(jī)制，這是指人民檢察院民事行政檢察部門針對人民法院及其民事、行政訴訟審判及執(zhí)行人員在審理、裁判執(zhí)行活動中，涉嫌違反國家法律、法規(guī)、司法解釋的行為，進(jìn)行調(diào)查核實(shí)并提出處置建議的監(jiān)督機(jī)制，簡稱為違法行為調(diào)查機(jī)制。[4]第三類是針對被監(jiān)督對象嚴(yán)重違法情形（職務(wù)犯罪）的調(diào)查，對被監(jiān)督對象產(chǎn)生刑事追訴。比如，民事訴訟職務(wù)違法行為調(diào)查權(quán)，這是指人民檢察院對于民事訴訟中司法人員職務(wù)違法或者犯罪行為進(jìn)行初查、偵查的權(quán)力。[5]

我們認(rèn)為，法律監(jiān)督調(diào)查應(yīng)當(dāng)屬于上述第二類情形，是針對被監(jiān)督對象一般違法情形的調(diào)查，其功能在于發(fā)現(xiàn)一般違法行為。上述第一類情形針對案件事實(shí)的調(diào)查，其實(shí)是審查案件證據(jù)和訴訟程序；上述第二類情形針對被監(jiān)督對象嚴(yán)重違法情形的調(diào)查，其實(shí)是行使職務(wù)犯罪初查權(quán)或者偵查權(quán)。這二者的功能都在于發(fā)現(xiàn)法律真實(shí)和推動訴訟程序。區(qū)分這三種調(diào)查，將法律監(jiān)督調(diào)查限定于針對被監(jiān)督對象一般違法情形的調(diào)查，具有重大意義。開展法律監(jiān)督調(diào)查不能違背訴訟規(guī)律，因此，不能將法律監(jiān)督調(diào)查等同于針對案件事實(shí)的調(diào)查。比如，在民事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)不能片面追求客觀真實(shí)，以法律監(jiān)督調(diào)查形式幫助一方當(dāng)事人獲取證據(jù)。檢察機(jī)關(guān)針對案件事實(shí)的調(diào)查，主要是審查證據(jù)和訴訟程序，一般只需通過書面形式審查即可，檢察機(jī)關(guān)一般并不主動調(diào)取證明案件事實(shí)的證據(jù)。然而，開展法律監(jiān)督調(diào)查意味著檢察機(jī)關(guān)主動調(diào)查取證，如果允許檢察機(jī)關(guān)基于發(fā)現(xiàn)案件事實(shí)或者犯罪行為而開展法律監(jiān)督調(diào)查，檢察機(jī)關(guān)就可能違背舉證責(zé)任分配規(guī)則。因此，不能將法律監(jiān)督調(diào)查等同于針對嚴(yán)重違法情形的調(diào)查。檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督部門不得行使職務(wù)犯罪初查權(quán)和偵查權(quán)，如果將法律監(jiān)督調(diào)查等同于針對嚴(yán)重違法情形的調(diào)查，將有違于這一訴訟監(jiān)督工作規(guī)律。綜上，將法律監(jiān)督調(diào)查限定于針對被監(jiān)督對象一般違法情形的調(diào)查，有利于檢察機(jī)關(guān)尊重訴訟規(guī)律，有利于防止抗訴部門行使初查權(quán)和偵查權(quán)。

二、法律監(jiān)督調(diào)查與職務(wù)犯罪初查的區(qū)別與聯(lián)系

（一）法律監(jiān)督調(diào)查和職務(wù)犯罪初查是兩項(xiàng)獨(dú)立的檢察工作程序

法律監(jiān)督調(diào)查和職務(wù)犯罪初查都是一種廣義的調(diào)查。然而,這兩種調(diào)查在調(diào)查目的、調(diào)查權(quán)行使主體、調(diào)查對象、調(diào)查程序終結(jié)后的處置上均有不同。初查和監(jiān)督調(diào)查的目的不一樣，決定其權(quán)力行使主體、調(diào)查對象范圍不一樣。職務(wù)犯罪初查立足于發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪，服務(wù)于立案和后續(xù)的偵查工作；而法律監(jiān)督調(diào)查立足于發(fā)現(xiàn)一般違法情形，服務(wù)于監(jiān)督糾正訴訟中公權(quán)力的違法情形。職務(wù)犯罪初查除了調(diào)查嚴(yán)重違法事實(shí)之外，還要圍繞立案以及后續(xù)可能開展的偵查工作調(diào)查符合違法犯罪事實(shí)之外的其他事實(shí)，比如：被查對象是否利用職務(wù)之便、被查對象的個(gè)人財(cái)產(chǎn)信息、房產(chǎn)信息、出人境信息、社會交往信息，被查對象的一些自我防范、自我保護(hù)和反調(diào)查的情況，如串供、毀證、變證、轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)、訂立攻守同盟及與此相關(guān)的共同作案人、關(guān)聯(lián)人、知情人的情況?？梢?，職務(wù)犯罪初查內(nèi)容十分豐富，相比較而言，法律監(jiān)督調(diào)查內(nèi)容十分有限，主要是針對訴訟活動中的一般違法行為，不僅包括個(gè)人也包括單位的一般違法行為，一些情形認(rèn)定個(gè)人構(gòu)成犯罪很難，確系集體行為，但又無法認(rèn)定為單位犯罪，這時(shí)只能通過監(jiān)督調(diào)查認(rèn)定單位違法，調(diào)查單位在管理上存在的問題和漏洞。以上足見監(jiān)督調(diào)查的一些內(nèi)容也是初查所不包含的，這兩種調(diào)查性質(zhì)的權(quán)力在調(diào)查對象上具有交叉重合性，而不具有包含性。從這兩種調(diào)查權(quán)行使主體上看，由于職務(wù)犯罪初查內(nèi)容具有豐富性，并且其是為立案和后續(xù)偵查服務(wù)的，因此職務(wù)犯罪初查適合由職務(wù)犯罪偵查部門開展；法律監(jiān)督調(diào)查立足于發(fā)現(xiàn)監(jiān)督糾正訴訟中公權(quán)力違法，適合由訴訟監(jiān)督部門即偵監(jiān)、公訴、民行和監(jiān)所檢察部門開展。據(jù)此，可以認(rèn)為，法律監(jiān)督調(diào)查和職務(wù)犯罪初查是兩項(xiàng)獨(dú)立的檢察工作程序，二者各具不同功能和價(jià)值，由不同部門行使，調(diào)查和初查范圍也各有不同。

（二）法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)是一項(xiàng)結(jié)構(gòu)性檢察職權(quán)，職務(wù)犯罪初查權(quán)是一項(xiàng)功能性檢察職權(quán)

借助生物學(xué)“結(jié)構(gòu)與功能”理論①生物體內(nèi)的一切生理現(xiàn)象一切生化反應(yīng)都有其物質(zhì)基礎(chǔ)和結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。相反，一定的物質(zhì)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)為一定的生理生化現(xiàn)象提供了條件，預(yù)示著功能的必然。二者是相互依存，對立統(tǒng)一的。，可以將檢察職權(quán)作出結(jié)構(gòu)性檢察職權(quán)和功能性檢察職權(quán)的區(qū)分。功能性職權(quán)是根據(jù)檢察機(jī)關(guān)的基本職能所反映的檢察機(jī)關(guān)在社會生活中的整體作用以及法律監(jiān)督的內(nèi)容和范圍而設(shè)定的，它反映的是檢察職能的外延和內(nèi)容；結(jié)構(gòu)性職權(quán)是履行檢察職能必備的基本法律要素,實(shí)際上是檢察機(jī)關(guān)行使功能性職權(quán)的手段和方法。[6]這一區(qū)分的意義在于：一方面，結(jié)構(gòu)性檢察職權(quán)是對功能性檢察職權(quán)的具體化和規(guī)范化，立法明確功能性檢察職權(quán)后必須通過結(jié)構(gòu)性檢察職權(quán)予以構(gòu)建；另一方面，賦予檢察機(jī)關(guān)功能性檢察職權(quán)，由于涉及檢察機(jī)關(guān)職能改變，因此其受憲法、檢察院組織法和訴訟法等國家根本大法的制約，然而賦予檢察機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)性檢察職權(quán)，由于不涉及檢察機(jī)關(guān)職能改變，因而可以是一項(xiàng)實(shí)踐中形成的權(quán)力，并不會違背憲法、檢察院組織法和訴訟法對檢察機(jī)關(guān)的職能定位。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)范，檢察機(jī)關(guān)擁有的功能性檢察職權(quán)涵蓋三大訴訟領(lǐng)域，具體而言包括：職務(wù)犯罪偵查權(quán)和初查權(quán)、立案監(jiān)督權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)、逮捕權(quán)、公訴權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行監(jiān)督權(quán)（包括刑事、民事、行政裁判的執(zhí)行）、抗訴權(quán)（針對刑事、民事行政裁判的監(jiān)督）。我們認(rèn)為，上述九項(xiàng)功能性檢察職權(quán)，以其構(gòu)建所需結(jié)構(gòu)性檢察職權(quán)不同為標(biāo)準(zhǔn)，可以劃分為三類：第一類包括逮捕權(quán)、公訴權(quán)、抗訴權(quán)，這三種功能性檢察權(quán)需要以“審查決定權(quán)”這一結(jié)構(gòu)性檢察職權(quán)來構(gòu)建；第二類包括立案監(jiān)督權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，這四種功能性檢察權(quán)需要以“法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)”這一結(jié)構(gòu)性檢察職權(quán)來構(gòu)建；第三類是職務(wù)犯罪初查權(quán)和偵查權(quán)，由于二者均內(nèi)含調(diào)查程序，因此，二者同時(shí)也體現(xiàn)為結(jié)構(gòu)性的檢察職權(quán)。上述三類功能性檢察職權(quán)所體現(xiàn)出的三類結(jié)構(gòu)性檢察職權(quán)依次屬于前文所提及的三類廣義的調(diào)查權(quán)。其不同之處在于：職務(wù)犯罪初查和偵查權(quán)實(shí)際上是一種偵查調(diào)查權(quán)，偵查調(diào)查權(quán)區(qū)別于法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)。前者針對嚴(yán)重違法行為（犯罪行為），可能使用強(qiáng)制手段，還具有訴訟性質(zhì)；后者針對一般違法行為，不能使用強(qiáng)制手段，不具有訴訟性質(zhì)。初查調(diào)查權(quán)和法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)的具體手段一致，比如二者都可以進(jìn)行詢問、查詢、勘驗(yàn)、鑒定、調(diào)取證據(jù)材料等不限制被查對象人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的措施，都不得對被查對象采取強(qiáng)制措施，不得查封、扣押、凍結(jié)被查對象的財(cái)產(chǎn)。但正如前述，在調(diào)查范圍上，職務(wù)犯罪初查要廣于法律監(jiān)督調(diào)查，法律監(jiān)督調(diào)查的一些內(nèi)容也是職務(wù)犯罪初查所不涉及的。至于審查決定權(quán)，主要是書面對證據(jù)和訴訟程序的審查，檢察機(jī)關(guān)一般不會介入調(diào)查取證。雖然，審查起訴階段檢察機(jī)關(guān)可以自行補(bǔ)充收集證據(jù)，但檢察機(jī)關(guān)的這種補(bǔ)充偵查權(quán)仍然是在遵循偵查機(jī)關(guān)偵查權(quán)前提下遵循權(quán)力行使效率原則的一種例外，不能因此而認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)審查決定權(quán)這一結(jié)構(gòu)性職權(quán)中含有主動調(diào)查取證的因素。

三、法律監(jiān)督調(diào)查與職務(wù)犯罪初查的銜接

（一）法律監(jiān)督調(diào)查與職務(wù)犯罪初查能夠相互轉(zhuǎn)化，但一般不能相互替代

法律監(jiān)督調(diào)查和職務(wù)犯罪初查所針對的對象都是公權(quán)力行使違法情形，性質(zhì)上具有一致性，因此，二者能夠相互轉(zhuǎn)化。當(dāng)開展法律監(jiān)督調(diào)查發(fā)現(xiàn)違法行為構(gòu)成犯罪時(shí)，應(yīng)當(dāng)將調(diào)查程序轉(zhuǎn)為初查程序；當(dāng)開展職務(wù)犯罪初查發(fā)現(xiàn)違法行為僅具一般違法性時(shí)，應(yīng)當(dāng)將初查程序轉(zhuǎn)化為調(diào)查程序。既然法律監(jiān)督調(diào)查和職務(wù)犯罪初查是兩項(xiàng)獨(dú)立的檢察工作程序，又由不同檢察部門行使，加之二者調(diào)查范圍是相互交叉，因此二者就不能相互替代。然而，對于監(jiān)所檢察部門，由于監(jiān)督調(diào)查權(quán)與初查權(quán)行使主體一致性，職務(wù)犯罪初查和法律監(jiān)督調(diào)查是能夠相互替代的。

（二）舉報(bào)中心是法律監(jiān)督調(diào)查和職務(wù)犯罪初查相銜接的樞紐部門

將受理、管理線索和對線索展開初查或法律監(jiān)督調(diào)查分置于兩個(gè)不同部門，是基于內(nèi)部權(quán)力制約的考慮?！蹲罡呷嗣駲z察院關(guān)于人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件實(shí)行內(nèi)部制約的若干規(guī)定》第3條和第4條，對受理、管理職務(wù)犯罪案件線索與對線索的初查和處置的相互制約作出了明確規(guī)定。我們認(rèn)為，對于法律監(jiān)督調(diào)查線索也應(yīng)當(dāng)遵循上述原則，由舉報(bào)中心統(tǒng)一管理法律監(jiān)督調(diào)查線索。偵監(jiān)、公訴、民行、監(jiān)所等部門主動發(fā)現(xiàn)或案中發(fā)現(xiàn)的法律監(jiān)督案件線索材料及時(shí)送舉報(bào)中心登記，僅對舉報(bào)中心移送的線索開展法律監(jiān)督調(diào)查并向舉報(bào)中心反饋調(diào)查結(jié)果。通過舉報(bào)中心統(tǒng)一歸口受理，把每件案件線索都納人規(guī)范化的操作流程，防止案件線索散失、失控。舉報(bào)中心對其受理的案件線索進(jìn)行書面審查，涉嫌違法的，移送訴訟監(jiān)督部門開展法律監(jiān)督調(diào)查；涉嫌犯罪的，可直接移送職務(wù)犯罪偵查部門開展初查；如果訴訟監(jiān)督部門通過法律監(jiān)督調(diào)查發(fā)現(xiàn)可能構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)將線索歸還給舉報(bào)中心，由舉報(bào)中心再行向偵查部門移送；反之，則適用于偵查部門向舉報(bào)中心歸還線索后再行移送給三大訴訟監(jiān)督部門。

（三）法律監(jiān)督調(diào)查和職務(wù)犯罪初查成果共享性

法律監(jiān)督調(diào)查與職務(wù)犯罪初查是兩個(gè)相互獨(dú)立的檢察工作程序，可以相互轉(zhuǎn)化，不能相互替代，但并不意味著監(jiān)督調(diào)查與初查是兩個(gè)截然分離而又無聯(lián)系的工作程序。二者在工作成果上具有共享性，且共同擁有詢問、查詢、勘驗(yàn)、鑒定、調(diào)取證據(jù)材料等不限制被查對象人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的措施。如果針對共同的調(diào)查對象而適用，監(jiān)督調(diào)查與初查在調(diào)查對象上確實(shí)存在交叉，那么基于權(quán)力行使效率原則的考慮，這些針對相同對象適用相同措施取得調(diào)查成果應(yīng)當(dāng)能夠共享。從兩種權(quán)力的性質(zhì)考慮，法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)是結(jié)構(gòu)性檢察職權(quán)，直接服務(wù)于立案監(jiān)督權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行監(jiān)督權(quán)等功能性檢察職權(quán)的同時(shí)，不能排除其也具有服務(wù)暗含調(diào)查程序的職務(wù)犯罪初查這一功能性檢察職權(quán)。相反，職務(wù)犯罪初查取得的調(diào)查成果也可能服務(wù)于立案監(jiān)督權(quán)等四類功能性檢察職權(quán)。法律監(jiān)督調(diào)查與職務(wù)犯罪初查的兩種調(diào)查成果可能共享。一些認(rèn)為監(jiān)督調(diào)查與初查能夠相互替代的觀點(diǎn)，正是基于監(jiān)督調(diào)查與初查成果共享性而考慮的，但他們沒有認(rèn)識到監(jiān)督調(diào)查與初查是兩個(gè)獨(dú)立而又不能相互替代的檢察工作程序。據(jù)此，我們認(rèn)為，當(dāng)開展法律監(jiān)督調(diào)查發(fā)現(xiàn)違法情形嚴(yán)重，向案件舉報(bào)中心歸還案件線索時(shí)應(yīng)當(dāng)一同移送調(diào)查成果；反之，應(yīng)當(dāng)向舉報(bào)中心一同移送初查成果。必要時(shí)，進(jìn)行調(diào)查與初查的兩班人員可以就相關(guān)情況進(jìn)行交流。

（四）法律監(jiān)督調(diào)查與職務(wù)犯罪初查具體的程序銜接

法律監(jiān)督調(diào)查一般是公開進(jìn)行的，而職務(wù)犯罪初查一般卻具有較強(qiáng)的保密性。當(dāng)舉報(bào)中心向訴訟監(jiān)督部門移送法律監(jiān)督線索后，訴訟監(jiān)督部門通過法律監(jiān)督調(diào)查認(rèn)定無違法行為的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)回復(fù)投訴人；認(rèn)定有違法行為的，應(yīng)當(dāng)提出糾正意見；發(fā)現(xiàn)符合抗訴條件的，提出抗訴；發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)向舉報(bào)中心歸還線索，由舉報(bào)中心將涉嫌職務(wù)犯罪的線索移送職務(wù)犯罪偵查部門開展初查。與之相反，先行開展職務(wù)犯罪初查后，當(dāng)沒有發(fā)現(xiàn)違法行為或者通過移送法律監(jiān)督調(diào)查后發(fā)現(xiàn)僅僅是一般違法行為，則由法律監(jiān)督調(diào)查部門發(fā)出違法通知書，并由舉報(bào)中心答復(fù)舉報(bào)人；偵查部門發(fā)現(xiàn)構(gòu)成職務(wù)犯罪的，應(yīng)當(dāng)立案偵查，偵查機(jī)關(guān)作出的處置結(jié)論只告知案件舉報(bào)中心，不向社會公開。

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