綠色氣候基金基于特別提款權(quán)的融資構(gòu)想評(píng)析

李宗錄

（山東科技大學(xué) 文法學(xué)院，山東 青島 266590）

一、綠色氣候基金融資承諾及爭(zhēng)議問題

綠色氣候基金（Green Climate Fund），自2009年哥本哈根氣候大會(huì)提出，并經(jīng)2010年墨西哥坎昆會(huì)議談判，到2011年末南非德班氣候大會(huì)啟動(dòng)此基金的運(yùn)作，已經(jīng)有3年時(shí)間。雖然綠色氣候基金已經(jīng)宣布啟動(dòng)，但由于其操作細(xì)節(jié)并沒有達(dá)成一致意見，其中融資問題是綠色氣候基金的核心問題，也是以上3次世界氣候大會(huì)討論的熱點(diǎn)問題之一。根據(jù)以上3次氣候大會(huì)協(xié)議和商談內(nèi)容，發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)當(dāng)兌現(xiàn)綠色氣候基金融資方面的共同承諾，即在2010—2012年期間，每年提供300億美元作為基金的快速啟動(dòng)資金，2013—2020年期間，每年需要提供1000億美元的長(zhǎng)期資金，以幫助發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化。由于2012年之前的快速啟動(dòng)資金的融資期限馬上截止，而300億美元的融資承諾卻沒有兌現(xiàn)，因而對(duì)快速啟動(dòng)資金兌現(xiàn)的討論，由于時(shí)間限制，目前來看意義不大。然而，2013—2020年期間每年1000億美元的長(zhǎng)期資金從哪里來，應(yīng)當(dāng)選擇或者采取怎樣的融資機(jī)制，這是一個(gè)亟待研究和解決的問題。因而綠色氣候基金長(zhǎng)期融資問題，不僅是2012年之后氣候大會(huì)進(jìn)一步商談的重要內(nèi)容，也會(huì)成為學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)問題。

目前綠色氣候基金融資問題存在3個(gè)爭(zhēng)議較大的問題：（1）融資承諾中“新的和額外的”資金，是否只能是來自發(fā)達(dá)國(guó)家政府的公共財(cái)政資金？在這一點(diǎn)上，發(fā)展中國(guó)家普遍要求綠色氣候基金，應(yīng)該屬于來自發(fā)達(dá)國(guó)家公共財(cái)政的“新的和額外的”資金，但發(fā)達(dá)國(guó)家提出要將“海外發(fā)展援助金”、金融交易稅、國(guó)際海運(yùn)航運(yùn)稅以及私人部門碳關(guān)稅等統(tǒng)統(tǒng)納入氣候基金①。（2）哪些國(guó)家應(yīng)當(dāng)出資，各個(gè)國(guó)家出資的負(fù)擔(dān)分?jǐn)偙壤绾未_定？（3）是否可以由世界銀行統(tǒng)一管理基金？為了確保綠色氣候基金的持續(xù)融資能力和快速支付效率，坎昆協(xié)議委托世界銀行將監(jiān)管基金3年，但受到不少反世界銀行人士的抗議，他們認(rèn)為世界銀行只是一個(gè)以華盛頓為中心的放債機(jī)構(gòu)。透過這3個(gè)爭(zhēng)議的問題，可以看出綠色氣候基金融資至少需要解決兩個(gè)方面的問題：一個(gè)是綠色氣候基金如何實(shí)現(xiàn)融資承諾或者融資目標(biāo)的問題；一個(gè)是如何對(duì)所爭(zhēng)議的問題作出合理回答的問題。前一個(gè)是融資機(jī)制和技術(shù)問題，后一個(gè)則是合法性或者正當(dāng)性問題。

由于綠色氣候基金要求提供應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)所需的巨額資金，發(fā)展中國(guó)家顯然不具備采取措施應(yīng)對(duì)氣候變化所需的資金，而發(fā)達(dá)國(guó)家在應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)過程中也擔(dān)負(fù)了巨額債務(wù)，給許多國(guó)家?guī)砹素?cái)政可持續(xù)性問題。在這種現(xiàn)實(shí)狀況下，需要?jiǎng)?chuàng)造性思維以創(chuàng)新的方式獲得資金來源。其實(shí)，綠色氣候基金的融資問題，早在哥本哈根大會(huì)（COP15）之后，就有個(gè)人和組織提出一些設(shè)計(jì)構(gòu)想，其中最具創(chuàng)新性的方案是基于特別提款權(quán)提出的融資構(gòu)想，而這一融資構(gòu)想同樣需要對(duì)其所面臨的技術(shù)可行性和正當(dāng)性問題的質(zhì)疑作出回應(yīng)。

二、綠色氣候基金基于特別提款權(quán)融資構(gòu)想的闡釋

特別提款權(quán)（Special Drawing Rights,簡(jiǎn)稱SDR），是國(guó)際貨幣基金組織（IMF）于1969年創(chuàng)造的一種用于補(bǔ)充成員國(guó)官方儲(chǔ)備的國(guó)際儲(chǔ)備資產(chǎn)。特別提款權(quán)的價(jià)值根據(jù)由4種主要國(guó)際貨幣（美元、英鎊、歐元和日元）構(gòu)成的籃子確定，可以用特別提款權(quán)交換，可自由使用的貨幣。特別提款權(quán)不是貨幣，也不是對(duì)基金組織的債權(quán)，而是對(duì)基金組織成員國(guó)的可自由使用的貨幣的潛在求償權(quán)。特別提款權(quán)的持有者可以通過兩種方式以其持有的特別提款權(quán)換取這些貨幣：一是通過成員國(guó)之間的自愿交換安排，二是基金組織指定對(duì)外狀況強(qiáng)健的成員國(guó)，以可自由使用的貨幣從對(duì)外狀況薄弱的成員國(guó)購(gòu)買特別提款權(quán)。在2009年8月28日生效的特別提款權(quán)普遍分配和2009年9月9日生效的特別分配后，特別提款權(quán)的數(shù)額從214億特別提款權(quán)增加到2040億特別提款權(quán)（按2010年8月31日匯率折算約相當(dāng)于3080億美元）②。

（一）三種基于特別提款權(quán)的融資構(gòu)想

迄今為止，基于特別提款權(quán)構(gòu)想的綠色氣候基金融資機(jī)制主要有3種：（1）2009年喬治索羅斯（美國(guó)投資家）建議發(fā)達(dá)國(guó)家從2009年分配到的SDR份額中拿出價(jià)值1000億美元的SDR作為綠色氣候基金的資本金，直接支付給發(fā)展中國(guó)家。（2）行動(dòng)援助組織（ActionAid）建議發(fā)達(dá)國(guó)家在聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約（UNFCCC）授權(quán)之下，將2009年分配到的SDR轉(zhuǎn)換為貨幣現(xiàn)金轉(zhuǎn)讓給綠色氣候基金，基金再基于創(chuàng)建治理規(guī)則將資金贈(zèng)予發(fā)展中國(guó)家③。這兩種融資構(gòu)想都是將SDR直接或者變現(xiàn)后支付給發(fā)展中國(guó)家，因而不易實(shí)現(xiàn)綠色氣候基金長(zhǎng)期穩(wěn)定的大規(guī)模融資的需要，可行性不足以令人信賴，因而下文不再展開闡述。（3）2010年3月國(guó)際貨幣基金組織職員報(bào)告（下文用“國(guó)際貨幣基金組織”或者“IMF”指代）建議利用由發(fā)達(dá)國(guó)家注入的以儲(chǔ)備資本（主要是SDR）的形式作為綠色氣候基金的初始資本，并以這些初始資本為基礎(chǔ)在全球資本市場(chǎng)發(fā)行低成本的“綠色證券”，吸引私人資本和官方投資者投資于這些“綠色證券”，以起到大規(guī)模融資的“杠桿效應(yīng)”。由于國(guó)際貨幣基金職員報(bào)告中提出的綠色氣候基金融資機(jī)制構(gòu)想考慮到了長(zhǎng)期融資的規(guī)劃設(shè)計(jì)，其在技術(shù)上具有可行性，因而下文重點(diǎn)圍繞此融資構(gòu)想進(jìn)行闡述和檢討。

（二）國(guó)際貨幣基金組織基于特別提款權(quán)融資構(gòu)想的設(shè)計(jì)路徑

首先，需要確定綠色氣候基金的儲(chǔ)備資本。為了吸引私人資金進(jìn)入全球資本市場(chǎng)，綠色氣候基金需要對(duì)它的投資者提供安全保證。一種可行的方法是將發(fā)達(dá)國(guó)家的公共資金以儲(chǔ)備資本的方式注入而實(shí)現(xiàn)資本化，作為交換，捐助國(guó)將獲得基金中的股權(quán)。綠色氣候基金的儲(chǔ)備資本主要由兩大部分組成：（1）2009年發(fā)達(dá)國(guó)家所接受的總額相當(dāng)于1760億美元特別提款權(quán)的配額；（2）發(fā)達(dá)國(guó)家捐助國(guó)政府提供的財(cái)政補(bǔ)貼資源。

將2009年發(fā)達(dá)國(guó)家所接受的總額相當(dāng)于1760億美元特別提款權(quán)的配額作為這一目的的儲(chǔ)備資本，基于這種選擇方式，捐助國(guó)能夠在綠色氣候基金中按照國(guó)際貨幣基金組織（IMF）中的出資配額擴(kuò)大其股權(quán)，IMF出資配額因此成為在綠色氣候基金中捐助國(guó)之間援助資金負(fù)擔(dān)分?jǐn)偟蔫€匙。如果綠色氣候基金股權(quán)能夠被構(gòu)造而具有儲(chǔ)備資本屬性的話，大多數(shù)捐助國(guó)會(huì)發(fā)現(xiàn)這個(gè)方案很容易接受，因?yàn)檫@個(gè)交易純粹就是儲(chǔ)備資本的交換。這一交易對(duì)捐助國(guó)來說，不需要額外付出預(yù)算成本。

另外，綠色氣候基金的關(guān)鍵作用在于它能夠很快地調(diào)動(dòng)資源，為基金的長(zhǎng)期來源提供橋梁。由于綠色氣候基金需要的很多資金最終由發(fā)達(dá)國(guó)家提供，并作為向發(fā)展中國(guó)家撥付的授予資金或者高度優(yōu)惠貸款資金，因此，綠色氣候基金也需要調(diào)動(dòng)各捐助國(guó)的補(bǔ)貼資源，這就要求捐助國(guó)政府獲得和轉(zhuǎn)移新的財(cái)政來源。但是，捐助國(guó)可能發(fā)現(xiàn)制定預(yù)算轉(zhuǎn)移以提供所需的補(bǔ)貼資源（公共資金）是比較困難的，尤其是在全球金融危機(jī)情況下。為此目的，應(yīng)當(dāng)允許捐助國(guó)來自碳稅和擴(kuò)大的碳交易方案獲得這些新的財(cái)政來源，其中因碳交易獲得的財(cái)政收入是通過政府公開拍賣預(yù)留的部分碳排放權(quán)配額獲得的。這部分的財(cái)政補(bǔ)貼資源每年大約600億美元④。

其次，一旦資本基礎(chǔ)得以建立，綠色氣候基金就可以發(fā)行高評(píng)級(jí)的（因此是低成本的）綠色證券，這種綠色證券可以賣給私人投資者，也可以賣給官方持有人（例如主權(quán)財(cái)富基金）。作為此種行動(dòng)的效果，綠色氣候基金可以調(diào)動(dòng)多倍于所捐助的公共資本。當(dāng)基金處于穩(wěn)定狀態(tài)后，綠色氣候基金將把證券發(fā)行進(jìn)程與補(bǔ)貼資源結(jié)合起來，利用證券和補(bǔ)貼資源為發(fā)展中國(guó)家適應(yīng)氣候活動(dòng)提供授予資金和為減緩氣候活動(dòng)提供優(yōu)惠貸款。為了更細(xì)致的技術(shù)操作，應(yīng)當(dāng)決定為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)每年所需的最小資本額，國(guó)際貨幣基金組織通過計(jì)算，認(rèn)為股權(quán)捐助大約每年需要1000億美元。為此目標(biāo)，綠色氣候基金每年將發(fā)行400億美元的綠色證券，這部分資金將作為優(yōu)惠貸款資源撥付給進(jìn)行減緩氣候活動(dòng)的發(fā)展中國(guó)家；基金每年將財(cái)政補(bǔ)貼資源600億美元，作為授予資金撥付給需要適應(yīng)氣候變化活動(dòng)的發(fā)展中國(guó)家。為了達(dá)到坎昆協(xié)議中構(gòu)想規(guī)模的資金，基金需要在30年內(nèi)發(fā)行大約1萬億美元的綠色證券，而基金股權(quán)也需要同樣的捐助數(shù)量，以保證綠色證券持有人權(quán)利的安全。

再次，綠色氣候基金將把發(fā)展中國(guó)家的資金需求通過世界銀行呈交給SDR基金，為了確?？蓜?dòng)用資金撥付的公平性，世界銀行將對(duì)氣候變化的資金請(qǐng)求進(jìn)行詳細(xì)統(tǒng)計(jì)，然后上傳給基金管理委員會(huì)以形成決議予以撥付⑤。這將有助于確?；鸬膿芨?，既根據(jù)實(shí)際需要又符合締約方大會(huì)建立的國(guó)際社會(huì)原則。這些評(píng)估程序?qū)⒈还_以提升基金本身運(yùn)作的透明度?；鸸芾砦瘑T會(huì)將基于銀行自身作出的資金請(qǐng)求的統(tǒng)計(jì)和其他可獲得的相關(guān)信息作出最終決議。隨著基金管理委員會(huì)的批準(zhǔn)，資金將通過世界銀行執(zhí)行單位予以撥付，世界銀行執(zhí)行單位也會(huì)對(duì)基金進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估。為了使基金的獲取與對(duì)基金的監(jiān)督盡量合理，世界銀行將與IMF建立一個(gè)共同執(zhí)行單位或者特別工作小組，以監(jiān)督SDR撥付的公平、合理和透明。以IMF的建議，在國(guó)際融資市場(chǎng)發(fā)行綠色證券，世界銀行的介入可能使得高評(píng)級(jí)的融資工具對(duì)私人投資人更具吸引力。實(shí)踐證明，世界銀行在調(diào)動(dòng)私人資源的能力方面的確有相當(dāng)大的優(yōu)勢(shì)。這意味著，世界銀行對(duì)基于SDR的融資運(yùn)作具有許多協(xié)同增效效應(yīng)。

（三）國(guó)際貨幣基金組織融資構(gòu)想方案的優(yōu)勢(shì)

第一，通過將發(fā)達(dá)國(guó)家捐助的SDR作為基金股權(quán)架構(gòu)為儲(chǔ)備資本，依此為基礎(chǔ)每年有計(jì)劃地發(fā)行綠色證券，并與發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政補(bǔ)貼資源相結(jié)合的融資方式，會(huì)較快地獲得大規(guī)模的資金來源，并使得融資機(jī)制更為可靠，這意味著發(fā)展中國(guó)家不必?fù)?dān)心資金因?yàn)橐粋€(gè)特別項(xiàng)目而枯竭，這會(huì)促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家更可能將捐助資金投資在長(zhǎng)期的適應(yīng)和減緩項(xiàng)目上。

第二，這種融資構(gòu)想較易區(qū)分出哪些捐助屬于“新的和額外的”資金來源。由發(fā)達(dá)國(guó)家捐助資金的一個(gè)核心問題是，難以判斷資金來源是否“新的和額外的”。由于沒有一個(gè)國(guó)際氣候資金登記工具跟蹤全部承諾的資金捐助，因此很難評(píng)價(jià)哪些是新的和額外的，但是，利用SDR將會(huì)從一開始就會(huì)界定資金的來源屬性。

第三，這種融資構(gòu)想能夠確定哪些國(guó)家應(yīng)當(dāng)出資以及各個(gè)國(guó)家出資的負(fù)擔(dān)分?jǐn)偙壤?。如前所述，?guó)際貨幣基金組織的建議是以現(xiàn)存的IMF配額分配SDR，IMF出資配額因此成為綠色氣候基金中各捐助國(guó)之間援助資金負(fù)擔(dān)分?jǐn)偟蔫€匙。按照這種標(biāo)準(zhǔn)，各工業(yè)化國(guó)家都負(fù)有出資的義務(wù)，例如，IMF將要求美國(guó)支付近18%的綠色氣候資金，法國(guó)、英國(guó)、德國(guó)各4%—5%的負(fù)擔(dān)分?jǐn)偡蓊~⑥。

第四，按照國(guó)際貨幣基金組織職員報(bào)告的融資構(gòu)想，世界銀行只是在證券發(fā)行、資金撥付、資金請(qǐng)求的統(tǒng)計(jì)和其他可獲得的相關(guān)信息的搜集方面參與工作，并不能替代締約國(guó)大會(huì)之下的綠色氣候基金管理委員會(huì)作出決議。相反，世界銀行對(duì)信息的提供和評(píng)估程序的參與，是為了基金管理委員會(huì)形成公平、合理和透明的決議提供幫助。也就是說，綠色氣候基金管理委員會(huì)，將基于世界銀行作出的資金請(qǐng)求的統(tǒng)計(jì)和其他可獲得的相關(guān)信息作出最終決議，隨著基金管理委員會(huì)的批準(zhǔn)，資金將通過世界銀行執(zhí)行單位予以撥付。

三、IMF基于特別提款權(quán)融資構(gòu)想面臨的質(zhì)疑及正當(dāng)性評(píng)述

自國(guó)際貨幣基金組織職員報(bào)告提出基于特別提款權(quán)的融資構(gòu)想后，有支持者也有質(zhì)疑者，質(zhì)疑者既有發(fā)達(dá)國(guó)家成員也有發(fā)展中國(guó)家成員。質(zhì)疑主要不是來自對(duì)該融資構(gòu)想的技術(shù)可行性方面，而是主要來自該融資構(gòu)想是否具有政治和合法的正當(dāng)性方面。具體而言，有以下幾個(gè)方面：

質(zhì)疑一：利用SDR（或者其他儲(chǔ)備資本）作為基金發(fā)行綠色證券的方式，則私人資金流將作為全球氣候資金承諾的一部分，那么重要的問題是，這些資金流是否被計(jì)入“新的和額外的”的資金。有人認(rèn)為，如果包含著私人資金流的話，則會(huì)沖淡由發(fā)達(dá)國(guó)家提供公共資金的承諾，因?yàn)榇蠖鄶?shù)的公共資金會(huì)通過“杠桿效應(yīng)”使私人投資多倍于最初的公共資金的數(shù)額。這就產(chǎn)生了一個(gè)問題：“新的和額外的”資金，應(yīng)當(dāng)如何界定？通過“杠桿效應(yīng)”獲得的私人投資，是否可計(jì)入一個(gè)國(guó)家的氣候資金捐助？簡(jiǎn)而言之，這一質(zhì)疑包含的問題是：以特別提款權(quán)為儲(chǔ)備資本發(fā)行綠色證券獲得的資金，能否算作“新的和額外的”資金捐助？如果不能算作“新的和額外的”資金捐助，則該融資構(gòu)想的正當(dāng)性何在？

此質(zhì)疑主要來自于發(fā)展中國(guó)家，引發(fā)此質(zhì)疑的原因在于按照《聯(lián)合國(guó)氣候框架公約》的規(guī)定，發(fā)達(dá)國(guó)家的供資義務(wù)屬于公約法律約束，因而發(fā)展中國(guó)家堅(jiān)持由發(fā)達(dá)國(guó)家締約方提供新的、額外的、充足的、可預(yù)期的、可持續(xù)的公共資金支持綠色氣候基金，以保障公約全面、有效、持續(xù)的實(shí)施⑦。發(fā)出此質(zhì)疑的發(fā)展中國(guó)家認(rèn)為，綠色氣候基金應(yīng)當(dāng)全部由發(fā)達(dá)國(guó)家撥付的公共財(cái)政資金構(gòu)成才具有正當(dāng)性，也就是說，綠色氣候基金每年1000億美元的資金應(yīng)當(dāng)全部由公共財(cái)政捐助構(gòu)成。然而，這種質(zhì)疑在筆者看來有失偏頗，也就是說，此種質(zhì)疑對(duì)基于特別提款權(quán)的融資構(gòu)想的正當(dāng)性存在不全面的理解。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面具體理解該融資構(gòu)想的正當(dāng)性問題：

（1）應(yīng)當(dāng)將綠色氣候基金融資的正當(dāng)性問題與發(fā)達(dá)締約方供資義務(wù)的正當(dāng)性分別對(duì)待，二者不宜等同。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)氣候框架公約》的規(guī)定，發(fā)達(dá)締約方提供“新的和額外的”公共資金是公約義務(wù)，這是非常明確的，但是不能就此認(rèn)為綠色氣候基金的資金構(gòu)成全部來源于發(fā)達(dá)國(guó)家的公共資金。由于坎昆協(xié)議是哥本哈根協(xié)議的繼續(xù)，二者在內(nèi)容上具有承啟性，因而考察哥本哈根協(xié)議有助于進(jìn)一步理解坎昆協(xié)議的規(guī)定。哥本哈根協(xié)議第8條說明，長(zhǎng)期融資任務(wù)要求發(fā)達(dá)國(guó)家承諾至2020年前每年籌集1000億美元，用于發(fā)展中國(guó)家的減排需要，這筆資金的來源可以包括政府出資、民間集資、雙邊和多邊籌措以及可替代的其他融資來源。從這些表達(dá)中可以看出，全新的綠色氣候基金并非是單一的公共政府財(cái)政撥付，可以包括各種資源或者其他融資來源。之所以這樣規(guī)定，是因?yàn)閲?guó)際社會(huì)已經(jīng)一致認(rèn)識(shí)到人類應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)的時(shí)間緊迫性和規(guī)模空前的融資任務(wù)的艱巨性。要求發(fā)達(dá)國(guó)家提供純粹的公共財(cái)政預(yù)算將是不現(xiàn)實(shí)的，否則綠色氣候基金的創(chuàng)建也將會(huì)是一個(gè)不可完成的任務(wù)。

（2）國(guó)際貨幣基金組織提出的基于特別提款權(quán)融資構(gòu)想中，綠色氣候基金的資金構(gòu)成并非單純地來自基于特別提款權(quán)發(fā)行的綠色證券，還包括來自碳稅和碳交易方面的公共財(cái)政資金。就單純基于特別提款權(quán)發(fā)行的綠色證券的資金性質(zhì)來看，發(fā)達(dá)國(guó)家向綠色氣候基金捐助的特別提款權(quán)本身并非來自發(fā)達(dá)國(guó)家的公共資金，這是確定無疑的，它只是作為發(fā)行綠色證券的儲(chǔ)備資本，以保證投資者的投資安全，在因綠色證券的運(yùn)作損害投資者利益時(shí)，綠色氣候基金保留以特別提款權(quán)向捐助國(guó)求償“籃子貨幣”的權(quán)利（貨幣求償權(quán)），以發(fā)揮特別提款權(quán)的固有功能，具有間接的公共資金的性質(zhì)。但是，即使如此，發(fā)達(dá)國(guó)家特別提款權(quán)的捐助并非直接的公共財(cái)政資金的捐助，因而就不宜定性為“新的和額外的”資金捐助。然而，需要特別提醒的是，來源于綠色證券的資金只有400億美元/每年，而來源于碳稅和碳交易的公共資金卻占600億美元/每年，這一部分是屬于“新的和額外的”資金捐助。

（3）從坎昆協(xié)議的闡述來看，沒有對(duì)“新的和額外的”資金捐助作出細(xì)節(jié)描述，但鼓勵(lì)多種融資方式和渠道的開拓，以實(shí)現(xiàn)快速融資和大規(guī)模長(zhǎng)期融資的目標(biāo)?？怖f(xié)議中的融資承諾在于要求發(fā)達(dá)國(guó)家每年“籌集”巨額資金，筆者認(rèn)為，對(duì)“籌集”含義的理解首先需要拋開政治立場(chǎng)的爭(zhēng)議。“籌集”應(yīng)當(dāng)是為了基金本身的資金需要，其本質(zhì)在于強(qiáng)調(diào)“籌集”的資金最終應(yīng)當(dāng)歸基金本身擁有并支配，而可以采取多種籌集的手段。從SDR融資架構(gòu)來看，SDR歸基金擁有而作為儲(chǔ)備資本，并將發(fā)行的綠色證券所得也歸基金支配。發(fā)達(dá)國(guó)家雖獲得了股權(quán)但并不能支配基金，因?yàn)榛鸬耐镀睓?quán)并不以股權(quán)的多少設(shè)定。因而這種架構(gòu)既有利于基金發(fā)展又有利于發(fā)達(dá)國(guó)家籌集資金以實(shí)現(xiàn)融資承諾。正如坎昆協(xié)議中闡明的，綠色氣候基金的架構(gòu)應(yīng)當(dāng)確保有效調(diào)動(dòng)各種資源，以滿足長(zhǎng)期大規(guī)模資金的籌集需要，并使這筆錢的利用獲得最大回報(bào)⑧。

綜合以上分析，結(jié)合哥本哈根協(xié)議，筆者主張，綠色氣候基金中必須具有直接來自發(fā)達(dá)國(guó)家的較大比重的公共財(cái)政的“新的和額外的”資金作為支撐，這是綠色氣候基金融資具備正當(dāng)性的基礎(chǔ)。但是，這不能成為綠色氣候基金不能吸收私人資本加入的理由，當(dāng)占一定比例的私人資本流入綠色氣候基金后，這些資本在權(quán)利構(gòu)架上應(yīng)當(dāng)完全歸屬綠色氣候基金本身擁有和支配，此時(shí)“籌集”的私人資本作為綠色氣候基金的融資也就具有了正當(dāng)性。以此為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)照國(guó)際貨幣基金組織提出的基于特別提款權(quán)的融資構(gòu)想，應(yīng)當(dāng)是具備正當(dāng)性的。

質(zhì)疑二：將SDR注入綠色氣候基金中作為儲(chǔ)備資本發(fā)行證券而換得基金股權(quán)，發(fā)展中國(guó)家擔(dān)心會(huì)導(dǎo)致“一美元對(duì)應(yīng)一個(gè)投票權(quán)”的決策結(jié)構(gòu)的情況出現(xiàn)。實(shí)際上，這種擔(dān)心是沒有必要的。在坎昆協(xié)議中，基金管理委員會(huì)由相同數(shù)量的發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的代表組成，每個(gè)組成成員都享有平等的投票權(quán)，委員會(huì)成員資格的取得和投票權(quán)并不以股權(quán)標(biāo)準(zhǔn)分配，這已經(jīng)是各締約國(guó)的共識(shí)。有的發(fā)達(dá)國(guó)家認(rèn)為這個(gè)方案不透明，它造成對(duì)捐助國(guó)不公平的責(zé)任。其實(shí)，為了保證對(duì)捐助國(guó)的公平責(zé)任，這種融資構(gòu)想較為全面地考慮了捐助國(guó)在基金中的資產(chǎn)負(fù)擔(dān)分?jǐn)偡绞胶拓?zé)任分配，其清晰的治理架構(gòu)和所有權(quán)架構(gòu)以及合適的保護(hù)設(shè)計(jì)，都是為了這個(gè)基金資源的有效運(yùn)行。因而，綠色氣候基金所創(chuàng)設(shè)的責(zé)任不透明的理由是不存在的。

質(zhì)疑三：綠色氣候基金以發(fā)行綠色證券的方式引發(fā)融資的杠桿效應(yīng)，假設(shè)由于綠色證券的高評(píng)級(jí)和低成本，吸引了私人投資和主權(quán)財(cái)富基金的官方投資者，那么，這種大規(guī)模的氣候融資需求會(huì)不會(huì)進(jìn)一步使已經(jīng)脆弱的全球融資市場(chǎng)惡化或者引發(fā)進(jìn)一步的通貨膨脹？出于對(duì)目前世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的顧慮，這種擔(dān)心是可以理解的。但是，依據(jù)國(guó)際貨幣基金組織職員報(bào)告的構(gòu)想設(shè)計(jì)，基金每年發(fā)行的綠色證券是400億美元，而世界GDP大約是60萬億美元，注入綠色證券的資金每年還不到世界GDP的千分之一，因而導(dǎo)致通貨膨脹的擔(dān)心是沒有必要的⑨。

四、我國(guó)政府的立場(chǎng)與該融資構(gòu)想的未來

2011年包括中國(guó)在內(nèi)的13個(gè)發(fā)展中國(guó)家提交的《關(guān)于綠色氣候基金建立操作細(xì)節(jié)》報(bào)告中，對(duì)綠色氣候基金的融資問題提出了一些基本觀點(diǎn)：（1）綠色氣候基金在資金來源運(yùn)作模式上，財(cái)政捐助應(yīng)主要是以贈(zèng)款的形式，以及在一定程度上提供的優(yōu)惠貸款，只有此贈(zèng)款以及優(yōu)惠貸款才可以被計(jì)算為新的和額外的資金；（2）發(fā)達(dá)國(guó)家中的私營(yíng)部門可以鼓勵(lì)作出補(bǔ)充性的捐款和捐贈(zèng)；（3）這種捐款不得包括在碳交易中公司支付的碳抵消。

以上三個(gè)基本觀點(diǎn)，表達(dá)了中國(guó)政府對(duì)待綠色氣候基金融資的基本立場(chǎng)：一方面，只有發(fā)達(dá)國(guó)家的公共財(cái)政資金的捐助才能算作“新的和額外的”的資金；另一方面，并不排斥發(fā)達(dá)國(guó)家私營(yíng)資金捐助綠色氣候基金，但是這種私營(yíng)資金的捐助不得包括碳交易中私營(yíng)公司支付的碳抵消，而且私營(yíng)資金的捐助只能在綠色氣候基金的資金捐助中占較小的比例，因而應(yīng)是補(bǔ)充性的。不過，綠色氣候基金的資金無論是來自公共財(cái)政資金還是私營(yíng)資金，都應(yīng)是捐助的資金，這實(shí)質(zhì)上排除了私營(yíng)資金通過市場(chǎng)運(yùn)作方式進(jìn)入綠色氣候基金的可能。

國(guó)際貨幣基金組織提出的基于特別提款權(quán)的融資構(gòu)想，與以上中國(guó)政府在綠色氣候基金融資方面的立場(chǎng)或基本觀點(diǎn)并不一致?；谔貏e提款權(quán)的融資構(gòu)想，除了包含來自發(fā)達(dá)國(guó)家碳稅或碳交易的財(cái)政收益之外，還包含著將發(fā)達(dá)國(guó)家捐助的特別提款權(quán)，作為儲(chǔ)備資本向私營(yíng)部門發(fā)行的綠色證券而獲得的資金。私營(yíng)資金通過購(gòu)買綠色證券而進(jìn)入綠色氣候基金應(yīng)屬于市場(chǎng)運(yùn)作的方式，盡管發(fā)行綠色證券是以特別提款權(quán)作為儲(chǔ)備資本為基礎(chǔ)。包括中國(guó)在內(nèi)的13個(gè)發(fā)展中國(guó)家在《關(guān)于綠色氣候基金建立操作細(xì)節(jié)》報(bào)告中，雖然支持私營(yíng)公司以碳交易收入捐助基金，但是這種捐助不得包括在碳交易中公司支付的碳抵消，只能是通過實(shí)際出售自有剩余碳排放權(quán)配額而獲得的收入，這些收入只能無償?shù)鼐柚诰G色氣候基金，體現(xiàn)的是私營(yíng)公司的社會(huì)責(zé)任，并為所在的發(fā)達(dá)國(guó)家為實(shí)現(xiàn)對(duì)綠色氣候基金的融資承諾提供幫助。

雖然，不可否認(rèn)的是，重視社會(huì)責(zé)任的私營(yíng)公司的確存在，但是如果沒有政府賦予其他優(yōu)惠政策的話，這種資金捐助的行為是不可預(yù)期的。即便如此，這些無償?shù)木柚仓荒苁茄a(bǔ)充性的，不能占主要部分，也不屬于發(fā)達(dá)國(guó)家新的和額外的資金捐助。發(fā)展中國(guó)家此主張的目的在于遏制發(fā)達(dá)國(guó)家借助私營(yíng)公司的捐助，逃避國(guó)家應(yīng)當(dāng)負(fù)有的聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約中的資金義務(wù)。但是，不容忽視的是，如果固守公約規(guī)則，不但會(huì)與綠色氣候基金創(chuàng)建的目的有悖，而且無疑會(huì)阻礙綠色氣候基金的實(shí)際運(yùn)作和持續(xù)發(fā)展。

從締約國(guó)大會(huì)之下的全球氣候基金（GEF）的融資結(jié)構(gòu)和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來看，由于GEF不鼓勵(lì)私營(yíng)部門及其資金的參與，這使得其缺乏靈活的市場(chǎng)融資機(jī)制，GEF特別對(duì)那些需要降低長(zhǎng)期成本的氣候友好技術(shù)的資助顯示出令人失望的績(jī)效。這就意味著GEF自有資金本身并不能直接滿足所支持項(xiàng)目的成本需要，需要其他資金來源的配合。這也是國(guó)際社會(huì)急需在GEF之外重新創(chuàng)建一個(gè)全新的應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)的氣候基金的原因，從而擺脫GEF規(guī)則的桎梏，寄望于綠色氣候基金的蓬勃發(fā)展。再如，隨著內(nèi)生技術(shù)的廣泛應(yīng)用，CDM（清潔發(fā)展雙邊機(jī)制）所能推動(dòng)的技術(shù)轉(zhuǎn)讓也越來越有限，這與雙邊機(jī)制所能提供的非常有限的資金支持是直接相關(guān)的。我國(guó)的CDM技術(shù)轉(zhuǎn)讓效果評(píng)估顯示，通過CDM項(xiàng)目合作轉(zhuǎn)入我國(guó)的先進(jìn)技術(shù)非常有限。

筆者認(rèn)為，國(guó)際貨幣基金組織基于SDR的融資構(gòu)想，其創(chuàng)新性的核心要素在于將發(fā)達(dá)國(guó)家巨額SDR配額，作為綠色氣候基金初始儲(chǔ)備資產(chǎn)并予以資本化，這一方面使發(fā)達(dá)國(guó)家在處于經(jīng)濟(jì)危機(jī)狀況下，不至于因?yàn)閲?guó)內(nèi)公共財(cái)政預(yù)算的壓力而使坎昆協(xié)議中的融資承諾不能兌現(xiàn)，另一方面也能夠?qū)崿F(xiàn)綠色氣候基金的三個(gè)創(chuàng)建目的：第一，創(chuàng)造一個(gè)協(xié)調(diào)、承諾和負(fù)擔(dān)分?jǐn)偟臋C(jī)制，以通過發(fā)達(dá)國(guó)家的捐助實(shí)現(xiàn)對(duì)發(fā)展中國(guó)家適應(yīng)和減緩氣候變化的需求；第二，大規(guī)模地調(diào)動(dòng)融資資源以與坎昆協(xié)議相適應(yīng)，并通過官方資本引發(fā)私人融資的杠桿效應(yīng)；第三，開通發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家授予和貸款的渠道，同時(shí)發(fā)展基金長(zhǎng)期收益的來源。雖然，基于SDR的融資構(gòu)想還會(huì)有其他質(zhì)疑存在，尤其是來自政治因素的質(zhì)疑，但是綜合權(quán)衡多方面因素，基于SDR的融資構(gòu)想不失為目前具有可行性的融資設(shè)計(jì)。

注釋：

①參見Farrukh Iqbal khan,The Green Climate Fund：What needs to be done for Durban（COP 17）,Oxford Energy and Environment Brief,February 2011.

②參見IMF：Special Drawing Right（SDR）Allocations,http：//www.im f.org/external/np/exr/faq/sdrallocfaqs.htm（Last Updated：February 11,2010）.

③參見Actionaid,Equitable Adaptation Finance：The Case for an Enhanced Funding Mechanism Under the UN Framework Convention on Climate Change（September 2009）.

④參見Hugh Bredenkamp and Catherine Pattillo,IMF Staff Position Note：Financing the Response to Climate Change,P8-11 March 25,2010.

⑤參見Farah Faisal Thaler and Svanhildur Thorvaldsdottir：Special Drawing Rights for Climate Change Financing：Examining the Governance Challenge,p3.

⑥參見 von Liane Schalatek，A Useful Burden-Sharing Approach?The IMF’s“Green Fund”Proposal（26.March 2010）.

⑦參見《哥本哈根氣候峰會(huì)核心議題之資金談判》，《中國(guó)財(cái)政》，2010年第2期。

⑧ 參 見 Jake Schmidt：How COP16 Agreements Lay Foundation for Further Action,,Published December 13,2010.

⑨參見《低碳技術(shù)轉(zhuǎn)讓面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇》，華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2010年第4期。