進(jìn)一步發(fā)揮特別提款權(quán)的作用

文/熊愛宗 王亮亮 編輯/孫艷芳

受新冠肺炎疫情影響，全球陷入嚴(yán)重的公共衛(wèi)生危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)。危機(jī)造成各國對國際流動性的需求上升。盡管包括國際貨幣基金組織（IMF）在內(nèi)的國際社會采取了一系列措施，但發(fā)展中國家，特別是低收入國家，依然面臨較大的外部融資缺口。為解決這一問題，特別提款權(quán)（SDR）再次受到熱烈討論，并被寄予很高的期望。

特別提款權(quán)分配可促進(jìn)對低收入國家的流動性支持

特別提款權(quán)是IMF創(chuàng)設(shè)的一種國際儲備資產(chǎn)，它的分配有利于彌補(bǔ)成員國的國際儲備不足。2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，IMF在2009年進(jìn)行了1612億特別提款權(quán)的普遍分配，并批準(zhǔn)了1997年達(dá)成的215億特別提款權(quán)的特別一次性分配。也因此，在新冠疫情暴發(fā)之初，各方就呼吁再次進(jìn)行特別提款權(quán)的普遍分配，并作為對發(fā)展中國家和低收入國家的支持。2020年3月23日，IMF總裁格奧爾吉耶娃在二十國集團(tuán)冠狀病毒緊急事件部長級電話會議之后發(fā)表聲明指出，“一些中低收入國家已請求IMF分配特別提款權(quán)。”“我們正在與成員國共同探討這一方案?！甭?lián)合國貿(mào)發(fā)會議（UNCTAD）也發(fā)文建議IMF進(jìn)行3萬億—5萬億美元的特別提款權(quán)分配，以使得發(fā)展中國家可以獲得1萬億美元的分配額度。2020年4月15日，包括德國總理默克爾、法國總統(tǒng)馬克龍、南非總統(tǒng)拉馬福薩在內(nèi)的18位歐洲和非洲領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)表的共同倡議指出，IMF必須立即進(jìn)行特別提款權(quán)的分配，以幫助低收入國家為采購基本商品和必要的醫(yī)療用品提供額外的流動性。英國前首相布朗聯(lián)合超過100位各國前總統(tǒng)和前總理向G20發(fā)表公開信，呼吁IMF進(jìn)行5000億—6000億美元的特別提款權(quán)分配。此外，一些學(xué)者也呼吁IMF進(jìn)行特別提款權(quán)的分配。

然而，特別提款權(quán)的分配從來就不是一個簡單的經(jīng)濟(jì)問題，而是一個政治問題。2020年4月，二十國集團(tuán)（G20）財長和央行行長核準(zhǔn)通過的《G20行動計(jì)劃——支持全球經(jīng)濟(jì)渡過新冠肺炎危機(jī)》指出，G20國際金融架構(gòu)工作組討論了特別提款權(quán)分配以及相關(guān)國家將超額特別提款權(quán)贈予或借給有需要國家的可能性，但是沒有達(dá)成共識。反對特別提款權(quán)普遍分配的國家認(rèn)為，特別提款權(quán)分配并不能使低收入國家獲益。如美國前財長姆努欽指出，特別提款權(quán)分配并不是滿足成員國緊急需求的有效工具，這是因?yàn)?，將有?0%的分配會流入G20國家，而這些國家不需要或不會使用這些額外分配的特別提款權(quán)來應(yīng)對疫情；而所有的低收入國家只能獲得3%的份額額度。

但呼吁進(jìn)行特別提款權(quán)分配的聲音一直沒有停止。2020年7月，中國人民銀行行長易綱發(fā)文指出，為應(yīng)對疫情和推動全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，國際社會應(yīng)盡快達(dá)成共識并落實(shí)特別提款權(quán)分配。其援引彼得森國際經(jīng)濟(jì)研究所的研究指出，如果基金組織分配5000億美元特別提款權(quán)，76個全球最貧窮的國家可獲得220億美元的特別提款權(quán)，其總國際儲備可上升超過9%，其中22個國家的國際儲備可上升超過20%。因此，特別提款權(quán)的分配對于低收入國家的支持將是巨大的。

進(jìn)入2021年后，推動特別提款權(quán)分配的政治共識逐步凝聚。2021年2月召開的G20財長和央行行長會議發(fā)布的新聞通告指出，IMF應(yīng)就特別提款權(quán)普遍分配提出建議。美國財政部長耶倫在給G20同事的信中也表示，特別提款權(quán)的分配可以促進(jìn)低收入國家的流動性，滿足這些國家應(yīng)對衛(wèi)生危機(jī)和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的需要。一旦實(shí)施新一輪特別提款權(quán)普遍分配，將可以滿足全球?qū)涞拈L期需求，為各國直接提供大量的流動性。

進(jìn)一步加大特別提款權(quán)對低收入國家支持的其他方案

為解決低收入國家國際流動性不足的問題，除了積極推動特別提款權(quán)的普遍分配外，圍繞特別提款權(quán)，各方還提出以下方案。

方案一：發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體將分配的特別提款權(quán)捐贈出一定比例，援助有需要的低收入國家。特別提款權(quán)的分配基于各國在IMF的份額比例。根據(jù)目前的IMF份額結(jié)構(gòu)，35個發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在IMF中的份額占比達(dá)到61.46%，而74個國際開發(fā)協(xié)會（IDA）國家份額僅占到基金組織總份額的4.24%。這意味著分配的特別提款權(quán)將大部分流入發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。而如果發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體可以貢獻(xiàn)出一定比例的特別提款權(quán)，這對于低收入國家來說將是巨大的支持。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體貢獻(xiàn)的特別提款權(quán)可以用于免除低收入國家的雙邊債務(wù)，也可以將其注入世界衛(wèi)生組織牽頭實(shí)施的新冠肺炎疫苗實(shí)施計(jì)劃（COVAX），幫助低收入國家盡快獲得疫苗。

方案二：將各國分配但未使用的特別提款權(quán)重新利用起來。各國在收到特別提款權(quán)分配之后，可以根據(jù)需要將其轉(zhuǎn)換為外匯，以償付國際收支逆差或IMF的貸款，也可以與黃金、自由兌換貨幣一樣作為國際儲備資產(chǎn)。為進(jìn)一步盤活特別提款權(quán)作為國際儲備資產(chǎn)的作用，可以將各國未使用的特別提款權(quán)以某一種形式集合起來重新加以利用。目前，IMF共向成員國分配了2041億特別提款權(quán)，如果可以將其中10%重新利用起來，總額也將超過200億特別提款權(quán)。然而實(shí)際中，如何定義特別提款權(quán)的“未使用”可能是一個難題，因?yàn)楹芏鄧页钟刑貏e提款權(quán)可能是儲備資產(chǎn)管理的需要，而不是單獨(dú)的不想使用特別提款權(quán)。而如果簡單地將各國特別提款權(quán)持有量多出分配量的部分算作“未使用”的話，截至2021年2月28日，IMF有 57個成員國的特別提款權(quán)持有量超過其分配量，多出的特別提款權(quán)總規(guī)模仍達(dá)到80億特別提款權(quán)。

集合起來的各國未使用的特別提款權(quán)，可以交給IMF管理使用。IMF是特別提款權(quán)的創(chuàng)設(shè)者，對于特別提款權(quán)的使用具有豐富的經(jīng)驗(yàn)，因此IMF將是特別提款權(quán)管理的最優(yōu)受托人。目前，IMF的一些已有安排也都接受成員國以特別提款權(quán)的形式出資，如向低收入國家提供優(yōu)惠貸款的減貧和增長信托（PRGT）。因此，從IMF的角度來看，集合起來的特別提款權(quán)可有三個去向：一是注入減貧和增長信托，提高低收入國家外部融資的獲取規(guī)模；二是注入控災(zāi)減災(zāi)信托，加大對低收入國家的債務(wù)減免力度；三是新建某種形式的信托，滿足低收入國家其他融資需要。

方案三：IMF可以利用特別提款權(quán)作為資本金，建立一個特殊目的機(jī)構(gòu)（SPV），對外發(fā)行債券進(jìn)行融資。通過杠桿效應(yīng)，其無疑可以進(jìn)一步擴(kuò)大IMF的貸款能力。例如2010年IMF曾發(fā)文指出，可以2009年特別提款權(quán)分配為契機(jī)，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體以分配的特別提款權(quán)作為資本金，建立綠色基金（Green Fund），從而幫助發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化的挑戰(zhàn)。因此，在當(dāng)前疫情背景下，各國，特別是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，可以現(xiàn)有和新增特別提款權(quán)為資本金，建立由基金組織管理的特殊目的機(jī)構(gòu)。該資金則主要用于支持發(fā)展中國家應(yīng)對疫情和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。

中國的角色與作用

中國支持特別提款權(quán)在疫情應(yīng)對中發(fā)揮更多作用。新冠疫情暴發(fā)后，中國政府一直支持進(jìn)行特別提款權(quán)的普遍分配。中國人民銀行行長易綱多次呼吁，應(yīng)推動特別提款權(quán)普遍分配，以更好支持新興市場和發(fā)展中國家應(yīng)對疫情帶來的沖擊。在2021年2月26日G20財長與央行行長視頻會議上，易綱進(jìn)一步指出，應(yīng)推動特別提款權(quán)普遍增發(fā)，并將現(xiàn)有和新增特別提款權(quán)以適當(dāng)形式轉(zhuǎn)借給低收入國家，支持其經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。

中國一直支持?jǐn)U大特別提款權(quán)的使用。2009年，時任中國人民銀行行長的周小川曾發(fā)文指出，應(yīng)特別考慮充分發(fā)揮特別提款權(quán)的作用，并在建立特別提款權(quán)與其他貨幣之間的清算關(guān)系、推動特別提款權(quán)的計(jì)價職能、推動創(chuàng)立特別提款權(quán)計(jì)值資產(chǎn)、完善特別提款權(quán)的定值和發(fā)行方式等方面提出建議，旨在使特別提款權(quán)真正滿足各國對儲備貨幣的要求。2016年中國擔(dān)任二十國集團(tuán)輪值主席國期間，重啟了國際金融架構(gòu)工作組，將研究擴(kuò)大特別提款權(quán)的使用，作為推動國際貨幣金融體系改革、完善全球金融治理的重要內(nèi)容。當(dāng)年8月，世界銀行在我國銀行間債券市場成功發(fā)行特別提款權(quán)計(jì)價債券，成為擴(kuò)大特別提款權(quán)使用的標(biāo)志性事件；當(dāng)年10月，人民幣正式成為特別提款權(quán)籃子貨幣之一。

從未來看，要使特別提款權(quán)發(fā)揮出更大的作用，還需要對其做進(jìn)一步的完善。一是進(jìn)一步完善特別提款權(quán)的分配機(jī)制。鑒于目前IMF份額結(jié)構(gòu)的分配機(jī)制導(dǎo)致特別提款權(quán)的分配與需求之間難以匹配，解決辦法可將各國對儲備資產(chǎn)的需求作為IMF分配特別提款權(quán)的考慮變量。二是合并IMF特別提款權(quán)賬戶和普通資源賬戶。根據(jù)IMF協(xié)定，凡涉及特別提款權(quán)的業(yè)務(wù)與交易，均應(yīng)通過特別提款權(quán)賬戶辦理，而其他業(yè)務(wù)與交易則應(yīng)通過普通賬戶辦理。如果將兩個賬戶合并，IMF就可以將各國未使用的特別提款權(quán)看做是各國在IMF的存款，可以直接進(jìn)入普遍資源賬戶使用。這有利于進(jìn)一步盤活特別提款權(quán)的存量資產(chǎn)。三是從更長遠(yuǎn)的角度看，應(yīng)逐步擴(kuò)大對特別提款權(quán)的使用，特別是私人部門的使用，以不斷完善其國際貨幣職能，使其能最終成為一個完備的超主權(quán)儲備貨幣，不斷提升國際貨幣體系的穩(wěn)定性。