稅制改革視角下的中央和地方財(cái)政關(guān)系調(diào)整研究

杜 娟

（中共鄭州市委黨校 經(jīng)濟(jì)部，河南 鄭州 450052）

“十二五”時(shí)期是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要轉(zhuǎn)型期。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中所面臨的諸多難題都指向財(cái)稅體制。而財(cái)稅改革一直以來都是我國改革的一條主線，牽動(dòng)著經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制的方方面面。其中，能否妥善處理好中央和地方的關(guān)系，對(duì)財(cái)稅改革能否順利實(shí)施以及實(shí)施的結(jié)果都至關(guān)重要。

一、分稅制與央地財(cái)政關(guān)系失調(diào)

改革開放30 多年來，我國經(jīng)歷了三次重大稅制改革，這其中，制度激勵(lì)與市場化改革始終是決策者政策考量的首要因素。沒有激勵(lì)，窮亦不思變；市場能夠做的，必須交由市場。利改稅激勵(lì)了企業(yè)，分稅制激勵(lì)了地方政府。分稅制是一次具有轉(zhuǎn)折意義的重大變革，對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響深遠(yuǎn)[1]。分稅制運(yùn)行20年，體制修復(fù)型的改革仍在前行，但是根本性的變革不大，2004年以來的稅制改革并沒有真正觸及稅制結(jié)構(gòu)的調(diào)整。當(dāng)前日益顯現(xiàn)的財(cái)政體制缺陷，倒逼財(cái)稅改革加速推進(jìn)。

（一）稅收的超常增長不可持續(xù)

中國現(xiàn)行稅收體制是建立在1994年分稅制的基礎(chǔ)之上。分稅制的初衷是解決“兩個(gè)比重”過低的問題。1992年，我國的財(cái)政收入占GDP 比重和中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入比重分別為12.9%和28.1%，顯著低于國際平均水平。

分稅制以提高“稅收占GDP比重和中央稅收占稅收總收入比重”為目標(biāo)，建立了“以收定支、收支掛鉤、分級(jí)管理”的激勵(lì)、效率型分稅制財(cái)政體制，打破了財(cái)政包干制的市場分割，將中國的財(cái)政體系從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)到了市場經(jīng)濟(jì)的方向上，使中國財(cái)政更多地偏向于“向增長要錢”，而不是“向債務(wù)和印鈔機(jī)要錢”[2]。

分稅制改革適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)成長時(shí)期的發(fā)展要求，對(duì)增加稅收、提升財(cái)力、發(fā)展經(jīng)濟(jì)具有積極意義。同時(shí)，分稅制改革還破除了束縛企業(yè)發(fā)展的種種管制，為之后一輪企業(yè)管理體制改革提供了便利。

但“以收定支、收支掛鉤、分級(jí)管理”的體制也有很多的局限性：

一是強(qiáng)化了政府的經(jīng)濟(jì)職能。只有通過增收才能增支，所以各級(jí)政府把主要資源和力量都用在招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)而非公共服務(wù)上，弱化了政府的公共服務(wù)職能，不利于市場對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的配置。公共服務(wù)水平與質(zhì)量上存在較大差異，不足與浪費(fèi)同時(shí)存在，不利于基本公共服務(wù)均等化。

二是拉開了稅收高速增長的帷幕。2011年我國GDP 是1994年的9.8 倍，稅收則是17.5 倍。2001年起，10年間GDP增長336%，而稅收增長486%。稅收超常增長不在增長本身，而在于其可持續(xù)性有多久[3]。

過高的稅負(fù)會(huì)加大企業(yè)以及個(gè)人的負(fù)擔(dān)，不利于企業(yè)的擴(kuò)大再生產(chǎn)以及居民的消費(fèi)，民眾難以更好地分享經(jīng)濟(jì)增長的成果。按國際可比的全口徑核算，我國的宏觀稅負(fù)占GDP比重已在35%左右。宏觀稅負(fù)中，各類非稅收入占45%左右；稅收收入中，90%的稅收由企業(yè)繳納，這些稅賦均可以轉(zhuǎn)嫁到商品價(jià)格中，由廣大消費(fèi)者負(fù)擔(dān)。

財(cái)政的過度增長還容易加劇政府的盲目投資與過度開支，導(dǎo)致產(chǎn)能過剩和效率低下。目前，我國政府投資性支出占比過高，在20%左右。歐盟15國多年來穩(wěn)定在8%左右，韓國為5%—10%，美國為15%—20%。當(dāng)前我國有限的公共服務(wù)支出也偏重一般公共服務(wù)，如城市建設(shè)維護(hù)等，而對(duì)于社會(huì)性支出，如教育、社保、醫(yī)療等投入不足，欠賬仍然很大。雖然近年財(cái)政支出向民生傾斜力度加大，我國的民生保障仍限于“低水平，廣覆蓋”，仍需要繼續(xù)大幅度向民生傾斜，不斷提高社會(huì)性支出水平。

（二）財(cái)權(quán)事權(quán)不能即期匹配，央地財(cái)政關(guān)系失調(diào)

1994年的分稅制改革可以說是規(guī)范中央與地方關(guān)系的有益探索，某種意義上也是一次集權(quán)運(yùn)動(dòng)。分稅制改革解決了中央和地方利益分配的矛盾和沖突，實(shí)現(xiàn)了激勵(lì)相容。但分稅制改革并不徹底。

一是中央和地方的事權(quán)劃分不明晰。我國憲法原則上對(duì)中央和地方政府職責(zé)范圍做出了規(guī)定，卻并未通過立法對(duì)各級(jí)政府的事權(quán)加以明確劃分，結(jié)果在實(shí)踐中除了少數(shù)事權(quán)如外交、國防等專屬中央政府外，地方政府擁有的事權(quán)幾乎全是中央政府事權(quán)的翻版。在垂直體制下，上級(jí)的法律事權(quán)往往成為下級(jí)的當(dāng)然事權(quán)，層層分解、逐級(jí)下壓。事權(quán)長期層層下移，造成中央與地方事權(quán)錯(cuò)位、地方各級(jí)政府之間相互錯(cuò)位。

二是財(cái)權(quán)財(cái)力向上集中，事權(quán)層層下壓，財(cái)力事權(quán)不能即期匹配。自2000年以來，地方稅收和中央稅收基本穩(wěn)定在“三七開”，財(cái)政收入基本穩(wěn)定在“五五開”的格局，支出結(jié)構(gòu)上，正在向20∶80 的比例邁進(jìn)。中央在事權(quán)基本不變的情形下，財(cái)政收入得到大幅加強(qiáng)，而地方政府的事權(quán)則隨經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展在加速擴(kuò)張。收入比重的下降和支出比重的持續(xù)增加，導(dǎo)致地方各級(jí)財(cái)政日益困難，而且行政層級(jí)越向下，收支缺口越大。

三是轉(zhuǎn)移支付形成尋租博弈。事實(shí)上，中央集中的財(cái)政收入大部分又通過“返還”和“轉(zhuǎn)移支付”用到了地方上。問題是轉(zhuǎn)移支付的方式不夠科學(xué)和規(guī)范，整體上無法顯示出明顯的再分配效果和均等化效應(yīng)。地方政府開支中有40%左右來自于中央政府轉(zhuǎn)移支付，但采用客觀公式計(jì)算的一般性轉(zhuǎn)移支付占比過小，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付又分散在各部委，極不透明，給權(quán)力尋租和腐敗提供了制度條件。此外，稅收返還額與當(dāng)?shù)卦鲋刀惡拖M(fèi)稅的增長率掛鉤，也維護(hù)了富裕地區(qū)的既得利益。

二、“營改增”與央地財(cái)政關(guān)系調(diào)整

中國需要新一輪稅制改革，將一些有利于轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)內(nèi)需、惠民生的稅收政策上升為稅收制度安排，以破解日益突出的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然協(xié)調(diào)發(fā)展難題。一是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，理順經(jīng)濟(jì)關(guān)系。核心是擴(kuò)大增值稅征收范圍，逐步實(shí)現(xiàn)“營改增”；同時(shí)調(diào)整消費(fèi)稅，降低進(jìn)口關(guān)稅，加大企業(yè)創(chuàng)新所得稅優(yōu)惠等。二是促進(jìn)收入財(cái)富公平分配，理順經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的關(guān)系。如擴(kuò)大房產(chǎn)稅試點(diǎn)范圍、建立社會(huì)保障稅等。三是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，建立和諧稅收關(guān)系。如改革資源稅、開征環(huán)境稅等[4]。

稅制改革的目的并不在于總體稅負(fù)的增加或減少，而是稅收結(jié)構(gòu)的調(diào)整，以借此影響勞動(dòng)供給、收入分配、資本積累和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。減稅與合理化稅制都可以減輕納稅主體負(fù)擔(dān)。當(dāng)前，我國正在推行的結(jié)合稅制改革完善結(jié)構(gòu)性減稅政策，不是“一刀切”，而是根據(jù)產(chǎn)業(yè)收入政策等，對(duì)不同的產(chǎn)業(yè)行業(yè)進(jìn)行差異化的征收，有減有增，特別是對(duì)低收入者、中小微企業(yè)、科技創(chuàng)新型企業(yè)等的減稅力度加大。其中，被廣泛關(guān)注的增值稅擴(kuò)圍改革，即穩(wěn)步推進(jìn)“營改增”，絕不僅僅是一次普通的減稅措施?！盃I改增”或?qū)⒁l(fā)一場不亞于1994年分稅制的重大財(cái)稅改革，其后續(xù)影響將全面改變政府、企業(yè)和居民之間的利益分配格局，中央和地方財(cái)稅關(guān)系的調(diào)整勢(shì)在必行[5]。

2.1 Wnt信號(hào)通路與血管內(nèi)皮功能障礙 在機(jī)體生理狀態(tài)下，內(nèi)皮細(xì)胞通過分泌一氧化氮等物質(zhì)調(diào)節(jié)血管舒縮活動(dòng)，維持正常的血管功能。當(dāng)血管內(nèi)血流動(dòng)力學(xué)發(fā)生異常改變而難以血管內(nèi)皮細(xì)胞自主調(diào)節(jié)時(shí)，內(nèi)皮細(xì)胞可被損傷，進(jìn)而發(fā)生細(xì)胞功能障礙，并在損傷部位招募大量的炎癥細(xì)胞。這一病理過程稱為粥樣硬化發(fā)生的初始因素[12]。

（一）“營改增”事關(guān)中國經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型

“營改增”是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。分稅制改革時(shí)，為獲得地方政府的支持，對(duì)商品和勞務(wù)分別征收增值稅和營業(yè)稅，兩稅并行、分立征收，日益顯示出其內(nèi)在的不合理性和缺陷。增值稅采取多環(huán)節(jié)征稅，環(huán)環(huán)抵扣的方式，征收極為便利，其效應(yīng)要充分發(fā)揮，稅基要盡可能的寬，包含所有的商品和服務(wù)。營業(yè)稅不僅破壞了增值稅的抵扣鏈條，而且有重復(fù)征稅的弊端，影響第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，還危害技術(shù)創(chuàng)新和自主研發(fā)，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)調(diào)整。

我國從2012年開始實(shí)施“營改增”稅制改革，按照“十二五”規(guī)劃，將在“十二五”期間完成，分三步走：第一步，在部分行業(yè)部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，上海作為首個(gè)試點(diǎn)城市已經(jīng)正式啟動(dòng)。第二步，選擇部分行業(yè)在全國范圍內(nèi)進(jìn)行試點(diǎn)。第三步，在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)“營改增”，屆時(shí)將取消營業(yè)稅。目前已經(jīng)在全國13個(gè)省市試點(diǎn)的“營改增”改革，有望擴(kuò)展至全國范圍，并將郵電通信、鐵路運(yùn)輸、建筑安裝等行業(yè)納入改革范圍。

“營改增”試點(diǎn)以來，增值稅稅率由原來的17%和13%兩檔變?yōu)樗臋n，即新增兩檔11%和6%的低稅率，部分交通運(yùn)輸業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的稅負(fù)最高降低了60%。未來“營改增”“1+6”在全國推廣后，其減稅的效應(yīng)也將在全行業(yè)波及，預(yù)計(jì)能為企業(yè)帶來30%—40%的減稅。據(jù)測算，在2013年間，全部試點(diǎn)地區(qū)企業(yè)將減輕負(fù)擔(dān)約1200 億元。如果一兩年內(nèi)全國所有服務(wù)業(yè)全部實(shí)現(xiàn)“營改增”，再加上把不動(dòng)產(chǎn)納入抵扣范圍，則未來一兩年預(yù)計(jì)減稅9000 億元，規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)大過之前的1200億元。

（二）“營改增”要求重塑中央與地方財(cái)政關(guān)系

“營改增”進(jìn)程，使分稅制下原本已經(jīng)失調(diào)的中央和地方財(cái)政關(guān)系進(jìn)一步凸顯。分稅制下，關(guān)稅、消費(fèi)稅和增值稅等大稅種劃歸中央，營業(yè)稅、土地稅和一小部分增值稅劃歸地方。增值稅是中央和地方共享稅，由國家稅務(wù)機(jī)關(guān)征收管理，國內(nèi)增值稅收入按75∶25 的比例在中央政府和地方政府間分成，進(jìn)口增值稅收入歸屬中央；營業(yè)稅是地方稅，除鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)公司總公司集中繳納的營業(yè)稅收入劃歸中央外，其他均歸屬地方財(cái)政收入，是地方第一大稅種，占地方稅收收入的50%以上?！盃I改增”試點(diǎn)以來減稅效應(yīng)顯現(xiàn)，上海市2012年1—10月減收225億元，北京市兩個(gè)月減收25億元。

增值稅和營業(yè)稅并立的制度設(shè)計(jì)，原本是為了保證地方政府獲得穩(wěn)定的財(cái)政收入來源?！盃I改增”后，若中央分享75%，地方分享25%，即便稅收收入不變，地方政府收入也會(huì)減少75%。此外，兩稅合并后增值稅將一稅獨(dú)大，占稅收總收入的比重達(dá)到57%，因此，構(gòu)建新的財(cái)稅體制成為必然。

三、構(gòu)建新的財(cái)稅體制，逐步理順中央和地方財(cái)政關(guān)系

（一）正稅清費(fèi)，培育地方主體稅種

一要將非規(guī)范性的政府收入納入規(guī)范化軌道，并同包括稅收在內(nèi)的整個(gè)政府收入的安排掛起鉤來。事實(shí)上，1998年的“稅費(fèi)改革”就圍繞此展開，至今沒有實(shí)質(zhì)性的突破。財(cái)政的“公開化、透明化、法制化”是關(guān)鍵，而突破口則在于修訂《預(yù)算法》，做實(shí)人大對(duì)政府全口徑預(yù)算的監(jiān)督審查制度。

二要合理化稅制，加大直接稅在稅收中的比重。我國稅源結(jié)構(gòu)呈單一經(jīng)濟(jì)型特征，以增值稅、營業(yè)稅、消費(fèi)稅等流轉(zhuǎn)稅為主體的間接稅比重過高占70%以上，直接稅比重過低占25%，直接稅中又有18%來自于企業(yè)所得稅，只有7%—8%是個(gè)人所得稅等零星稅收，財(cái)產(chǎn)稅幾乎空白，資源、環(huán)境稅負(fù)較低，同當(dāng)前資源、環(huán)保和收入分配領(lǐng)域的形勢(shì)不相稱，必須調(diào)整稅制。

三要積極推進(jìn)以房產(chǎn)稅和消費(fèi)稅為主的地方主體稅建設(shè)。地方稅基應(yīng)主要落在消費(fèi)而不是生產(chǎn)上。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，對(duì)地方政府而言，項(xiàng)目越多，收入越多，需要從根本上改變地方政府的激勵(lì)機(jī)制。

合理調(diào)整和完善消費(fèi)稅制度。按消費(fèi)地原則將國內(nèi)消費(fèi)稅劃為地方稅，由生產(chǎn)環(huán)節(jié)改為零售環(huán)節(jié)征收，同時(shí)將車輛購置稅劃歸地方稅，對(duì)沖“營改增”造成的地方減收。

開征環(huán)境稅、提高資源稅稅率并增加覆蓋范圍，并明確為區(qū)縣級(jí)政府主體稅。先選擇防治任務(wù)繁重、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)成熟的稅目（如二氧化碳）開征環(huán)境保護(hù)稅，再逐步擴(kuò)大征收范圍；研究把煤炭等資源品目逐步納入從價(jià)計(jì)征范圍，并適當(dāng)提高稅負(fù)水平。環(huán)境稅、資源稅改革有利于提高地方政府環(huán)境恢復(fù)治理能力，促進(jìn)資源節(jié)約開采利用，獲得資源、環(huán)境領(lǐng)域的雙重紅利。

（二）厘清中央和地方承擔(dān)的公共責(zé)任

一是各級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任要明晰。政府間的事權(quán)應(yīng)逐級(jí)上移，避免進(jìn)一步下沉。要合理界定中央與地方的事權(quán)，適當(dāng)增加中央政府的支出責(zé)任。為了更好地推動(dòng)和保證基本公共服務(wù)均等化，中央應(yīng)上收部分公共服務(wù)職責(zé)，如教育、基礎(chǔ)養(yǎng)老、醫(yī)療、食品藥品安全等，由中央政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)，為地方政府營造更公平的環(huán)境。事權(quán)本質(zhì)上是一種支出責(zé)任。從世界各國來看，一般某些公共服務(wù)、社會(huì)福利等責(zé)任都由中央政府承擔(dān)或中央和地方共擔(dān)。

二是結(jié)合“營改增”進(jìn)程研究調(diào)整中央和地方的收入劃分，并在此基礎(chǔ)上輔以公平、高效、合理的轉(zhuǎn)移支付制度，使地方政府的“財(cái)力與支出責(zé)任相匹配”。

減少政府層級(jí)是合理分稅的前提。中國當(dāng)前實(shí)行的是五級(jí)行政體制，20個(gè)左右的稅種實(shí)行五級(jí)“分稅”極不現(xiàn)實(shí)。中國財(cái)政合理的分稅分級(jí)體制是形成中央、省級(jí)和市縣三個(gè)層級(jí)，在推行“省直管縣”“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)省以下實(shí)質(zhì)性的分稅制度，每級(jí)政府都要有合理的事權(quán)財(cái)權(quán)?！笆≈惫芸h”的核心是取消“市管縣”，市、縣分設(shè)，皆直轄于省。

構(gòu)建新的增值稅收入分享體制，并以此為突破口，更科學(xué)合理地構(gòu)建中央和地方之間共享稅的收入劃分。“營改增”的終極目的是為了發(fā)揮增值稅的經(jīng)濟(jì)效率，方便各類經(jīng)濟(jì)要素在全國范圍內(nèi)的順利流通和全國統(tǒng)一大市場的完善，稅收收入仍由中央和地方共享。新的增值稅分享體制不應(yīng)僅僅著眼于提高地方的分享比例，而應(yīng)依據(jù)一定的公式，在綜合考慮各地的人口數(shù)量、消費(fèi)能力、基本公共服務(wù)需要，以及地方政府的財(cái)政收入能力等因素后確定，并做好增值稅收入分享的預(yù)算，使地方分享的增值稅與中央“因素法”轉(zhuǎn)移支付相融合，成為地方政府一個(gè)穩(wěn)定的、常態(tài)化的財(cái)政收入來源。

三是在財(cái)政管理體制上，可探討逐步由現(xiàn)在的“以收定支、收支掛鉤、分級(jí)管理”的相對(duì)分權(quán)的體制向“以支定收、收支分離”的相對(duì)集權(quán)的財(cái)政管理體制轉(zhuǎn)型。支出受到政府職能范圍和預(yù)算法、征稅權(quán)力的約束，并實(shí)行以豐補(bǔ)廉、周期性預(yù)算平衡，由中央政府通過轉(zhuǎn)移支付來平衡各地基本公共服務(wù)的財(cái)力[6]。

總之，財(cái)稅體制改革關(guān)系到經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與轉(zhuǎn)型，關(guān)系到市場經(jīng)濟(jì)能否健康發(fā)展，涉及方方面面的利益調(diào)整，周密設(shè)計(jì)、合理把握、漸進(jìn)推行至關(guān)重要，且科學(xué)構(gòu)建中央與地方財(cái)政關(guān)系，同時(shí)避免矯枉過正。

[1]胡怡建.中國稅收發(fā)展面臨的四大轉(zhuǎn)變[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2011，（10）：35—39.

[2]趙新宇.2012年：增稅與減稅[J].鳳凰周刊，2013，（1）：17—20.

[3]施文波，賈康.增值稅擴(kuò)圍改革與中央和地方財(cái)政體制調(diào)整[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2010，（11）：44—49.

[4]高培勇.“營改增”或?qū)⒁袊?cái)稅體制根本性變革[J].鳳凰周刊，2013，（7）：30—32.

[5]車海剛.深化財(cái)稅改革需重點(diǎn)把握的問題[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2013-10-21（6）.

[6]樓繼偉.中國政府間財(cái)政關(guān)系再思考[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2013.