從檢察政策的屬性分析來解讀新一輪檢察改革的目標選擇——以十七年來最高檢察機關頒行的檢察政策為樣本

但 偉

（最高人民檢察院，北京 100041）

檢察政策主要是指由最高檢察機關和各省級檢察機關制定的一系列指導全國或各省內(nèi)各級檢察機關檢察工作的文件、規(guī)定等。從改革開放以來，這些文件、規(guī)定對檢察工作的發(fā)展和檢察改革的方向都起到了重要的導引作用。對這些文件和規(guī)定做理論上的分類和分析有助于我們進一步理解在現(xiàn)有的政治結構中檢察權的定位以及檢察改革所面臨的邏輯選擇。而目前學術界和司法實務界對從檢察機關頒布的文件、規(guī)定中來思考檢察改革的目標的研究尚屬空白。

一、檢察政策的概念

不同于司法政策或者刑事政策，檢察政策作為公共政策的一種，由于主體的特定性——限定于檢察機關，對其研究、解讀者甚少，甚至對于檢察政策的概念目前也尚未形成通說。有的文章認為檢察政策“即有關檢察工作的目標、方針和策略的權威性意見，是領導機構根據(jù)檢察制度和檢察工作發(fā)展的需要，制定并實施的規(guī)范和指導檢察工作的方針和準則，包括工作目標、發(fā)展規(guī)劃、工作方針、工作策略等”①，這種觀點采取了狹義的檢察政策概念，主張檢察政策的制定者是檢察機關的領導機構，調(diào)整的是檢察機關、檢察人員的活動，并不直接針對當事人，由此也決定了檢察政策并非社會公共政策，而只是專門政策的一種。也有學者認為廣義的檢察政策還應包括“所有對檢察活動、檢察實踐產(chǎn)生影響的政策，包括黨和國家就檢察工作確立的路線、方針、政策和基本原則等”②。在此，筆者將研究的范圍也限定在狹義檢察政策上，以檢察機關尤其是最高檢察機關出臺的政策文件為樣本，分析檢察政策的發(fā)展以及檢察政策的功能、種類。

二、檢察政策的發(fā)展——以1997—2013年最高檢察院發(fā)布的文件為樣本

根據(jù)檢察政策的主體為最高檢察機關還是地方檢察機關不同，檢察政策可以被分為國家檢察政策抑或地方檢察政策。檢察一體化的領導模式?jīng)Q定了地方檢察機關的政策往往是國家檢察政策的翻版或細化，故研究國家檢察政策的發(fā)展應當具有相當?shù)拇硇?。本文選取了自1997年7月1日至2013年5月31日最高檢察院出臺的相關文件，既包括最高檢單獨出臺的，也包括其作為參與者與其他部門、機關一同出臺的文件。取樣方法為：通過法律之星查詢，在《中國法律法規(guī)規(guī)章司法解釋數(shù)據(jù)庫》中選擇制定機關為最高人民檢察院的文件，并剔除其中與檢察工作明顯無關的文件，如《共青團中央等部門創(chuàng)建“青少年維權崗”活動指導意見》等，共得到符合上述檢察政策概念的文件476件，其中現(xiàn)行有效的446件，已廢止的30件。

（一）以最高檢單獨制定的文件為主

從發(fā)文主體來看，最高檢單獨制定的有304件，約占全部文件的2/3，與其他部門聯(lián)合制定的有172件，并且以與最高人民法院聯(lián)合制定為主，共計55件，占聯(lián)合制定文件的三成以上。檢察政策作為檢察機關制定的規(guī)劃檢察工作的方針、路線、策略等，由最高檢察機關作為主要制定者具有必然性，同時檢察機關的法律職能（處于三大訴訟的中間階段）也決定了其在相關問題上需要與其他部門（法院、公安等司法機關）協(xié)調(diào)一致，這也是其中1/3的檢察政策需要其他機關的聯(lián)合參與制定的原因。

（二）與法律的穩(wěn)定與否相得益彰，法律變化時政策出臺較為密集

17年間③共計出臺文件476件（見圖1），年均30件左右，1998—2003年的政策出臺較多，也與剛剛經(jīng)歷兩法（《刑法》、《刑事訴訟法》）修改有關，5年間出臺文件209件，年均出臺文件42件，平均每月出臺文件3.5件，幾乎每周都有文件出臺，這一時期可被稱為變動大周期。2004年后各年出臺文件數(shù)量較為穩(wěn)定，大多為19至30件，年均24件左右，這一時期可被稱為變動小周期，兩次峰值分別出現(xiàn)在2007年（28件）、2010年（30件），基本上與刑法的兩次較大規(guī)模修改——《刑法修正案（六）》（2006年6月29日頒布實施）、《刑法修正案（七）》（2009年2月28日頒布實施）的頒布實施錯峰相遇，即在法律發(fā)生較大變化的次年檢察政策的出臺數(shù)量有顯著增長。相較而言，《刑法修正案（五）》出臺于2005年5月28日，由于修改條文只有三條，故并未引起次年（2006年）檢察政策出臺情況的顯著變化，僅為22件，尚不及變動小周期的平均值。這雖然只是從發(fā)布數(shù)量變化與法律修改的角度進行了簡單地對照比較，應當說，引起檢察政策制發(fā)的還有檢察改革、檢察自身建設等因素，但不能排除檢察政策對法律的呼應、完善和追隨的趨勢，政策的最大特點就在于它能彌補法律剛性的不足，并通過政策的發(fā)展、落實來推進法律的演變。

圖1 檢察政策逐年發(fā)布數(shù)量

（三）內(nèi)容以專項類、業(yè)務類檢察政策為主

“專項檢察政策，是指針對檢察業(yè)務工作、隊伍建設、檢務保障和檢察改革等方面的一般性問題制定的指導性、原則性、規(guī)劃性和策略性的政策”④。不同于總體性檢察政策的宏觀性、全面性，專項檢察政策更加靈活、機動，可以隨著檢察工作形勢的變化而產(chǎn)生，故占據(jù)了檢察政策的大半壁江山，共計309件，將近占全部檢察政策的2/3，綜合類檢察政策有167件，僅為專項檢察政策的一半左右。從檢察政策涉及的內(nèi)容來看，涉及檢察業(yè)務的為絕大多數(shù)，共計330件，將近占全部檢察政策的七成。這反映出檢察政策多為個體性的、針對具體檢察業(yè)務問題而產(chǎn)生的，如《關于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》、《關于人民檢察院審查逮捕工作中適用“附條件逮捕”的意見（試行）》等。

三、檢察政策的類型化

檢察政策的范圍較為廣泛，采用不同的標準，可以對其進行不同的分類。如有學者將其分為總體檢察政策和專項檢察政策、戰(zhàn)略性檢察政策與策略性檢察政策、引導性檢察政策與管制性檢察政策、規(guī)章型檢察政策與倫理型檢察政策⑤；也有學者將其按照目標導向、淵源不同，分為“將執(zhí)政黨有關司法工作的政策轉化為檢察政策”、“有關重大決策、公共政策的落實與回應”、“有關檢察工作部署、資源調(diào)配方面的司法政策”、“檢察工作解釋”等四類⑥。筆者認為，前一種分類方式采用了多種分類標準，雖然給出了不同的種類，但對于確立檢察政策的研究模型稍顯模糊和不易操作，后一種根據(jù)目標導向進行分類的方法具有較高的識別度，但夾雜了政策淵源的考量實屬不必要，這是因為檢察政策的定位就是檢察機關制定的，其既是司法機關又是政治組織，這一定位決定了檢察政策必然要對執(zhí)政黨的方針政策進行回應，這類內(nèi)容也與其所言的第二類有趨同之勢。故我們根據(jù)檢察政策的調(diào)整內(nèi)容對其進行分類，主要分為：業(yè)務規(guī)范類、隊伍建設類、政治回應類三種。從統(tǒng)計的樣本來看，1997—2013年的476件檢察政策文件中，業(yè)務規(guī)范類的比例最高，共有330件，占全部的69.3%；其次是隊伍建設類，共有95件，占全部的20.0%；政治回應類數(shù)量最少、比例最低，共計51件，占全部的10.7%。這也反映出檢察機關對自身定位及檢察工作要求的重點在于檢察業(yè)務能力、檢察隊伍素質(zhì)建設，但也不能脫離政治角色，需要適時對黨和國家的需要進行政策回應、調(diào)整。

（一）業(yè)務規(guī)范類檢察政策

最高檢察機關享有司法解釋權，其對檢察工作中具體應用法律問題的解釋本身就是檢察政策的表現(xiàn)形式，因為司法解釋工作的目的就是密切結合檢察工作實際，及時解決檢察工作中出現(xiàn)的具體應用法律的問題，保障國家法律統(tǒng)一正確實施、維護司法公正⑦?！白罡呷嗣駲z察院通過對公共政策的闡釋和理解，并根據(jù)社會情勢的變遷，及時制定或將有關現(xiàn)有規(guī)則轉化為司法政策的形式，形成有約束力的成文條款，并進一步內(nèi)化到司法過程中”⑧。根據(jù)《最高人民檢察院司法解釋工作規(guī)定》，司法解釋文件一般采用“解釋”、“規(guī)定”、“規(guī)期”、“意見”、“批復”等形式，統(tǒng)一編排最高人民檢察院司法解釋文號。較為常見的有“兩高”聯(lián)合制發(fā)的對于某一類罪、某一罪名的解釋，如《關于辦理敲詐勒索刑事案件適用法律若干問題的解釋》，高檢院單獨制發(fā)的對于檢察工作的業(yè)務規(guī)范，如《最高人民檢察院關于行賄犯罪檔案查詢工作的規(guī)定》，以及對于個案請示的批復，如《關于對涉嫌盜竊的不滿16周歲未成年人采取刑事拘留強制措施是否違法問題的批復》。需要說明的是，這種個案批復在早期的檢察政策中較為常見，如僅在2000年一年就出臺了9個批復，分別涉及軍人非戰(zhàn)時逃離部隊的行為能否定罪處罰、合同制民警能否成為玩忽職守罪主體、挪用尚未注冊成立公司資金的行為如何適用法律、鎮(zhèn)財政所所長是否適用國家機關工作人員、挪用公款給私有公司或私有企業(yè)使用行為的法律適用、國家工作人員挪用非特定公物能否定罪、“骨齡鑒定”能否作為確定刑事責任年齡證據(jù)使用等具體問題，多是針對各地方檢察院在辦理具體案件時遇到的具有普遍性意義的問題進行的法律適用指引，其出現(xiàn)頻率高往往與法律剛剛頒布、司法者法律適用不熟練有關。與之對比，2002年以后這種個案批復較為少見，每年最多1件，個別年份甚至沒有批復產(chǎn)生。這一方面反映了司法人員執(zhí)法能力的提高，對法律漏洞已經(jīng)可以自行修補，無須最高司法機關給出意見，另一方面也與同期司法解釋活動的活躍化、司法解釋制發(fā)的密集化密切相關。最高檢察機關每年出臺20件左右的業(yè)務規(guī)范類司法解釋，全面織就了一張細化法律之網(wǎng)，直接導致個案請示、批復的減少。但需要引起注意的是，這種大規(guī)模司法解釋的制發(fā)，有可能剝奪、限制一線司法人員解釋法律的能力，使其不敢解釋、不愿解釋，在法律模糊地帶中，寧愿保守、機械，也不愿意合乎立法目的、與時俱進地解釋、運用法律。

（二）隊伍及作風建設類檢察政策

這是從數(shù)量上看僅次于業(yè)務規(guī)范類的檢察政策，其對于檢察機關保持檢察政策的執(zhí)行力和檢察體制的完整性、戰(zhàn)斗力，具有重要作用。大到《基層人民檢察院建設考核辦法（試行）》、《2009—2012年基層人民檢察院建設規(guī)劃》，小到《檢察機關文明用語規(guī)則》、《中華人民共和國檢察官宣誓規(guī)定（試行）》、《最高人民檢察院關于嚴禁檢察人員違規(guī)駕車的四項規(guī)定》，體現(xiàn)了檢察機關對于檢察隊伍業(yè)務能力建設、作風能力建設的高度關注。另外，還有一部分是關于檢察機關內(nèi)部職權、內(nèi)設機構、工作方向、工作中心的調(diào)整，如《關于加強上級人民檢察院對下級人民檢察院工作領導的意見》、《人民檢察院控告、申訴首辦責任制實施辦法（試行）》等。

（三）政治回應類檢察政策

政治回應類檢察政策雖然其數(shù)量在三類中最少，但具有鮮明的時代性、政治性，如在中共十八大“八條規(guī)定”之后，高檢院出臺了《檢察機關厲行勤儉節(jié)約反對鋪張浪費若干規(guī)定》，堅決貫徹中共十八大的厲行節(jié)約、反對浪費要求；再如在中共十七大之后出臺的關于開展“認真學習貫徹胡錦濤總書記重要講話深入開展社會主義榮辱觀教育”的文件，對黨和國家對國家機關的要求第一時間貫徹落實。另外，檢察機關為服務黨和國家的大局，也出臺了一系列宏觀的政策性文件，如鐵路檢察工作適應新形勢積極進入運輸領域主戰(zhàn)場、積極參加“嚴打”整治斗爭和整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序工作、充分發(fā)揮檢察職能積極為西部大開發(fā)服務、認真貫徹黨的十五屆四中全會精神為國有企業(yè)改革和發(fā)展服務、在檢察工作中貫徹寬嚴相濟刑事司法政策等諸多方面的意見和措施等。同時，針對不同時期社會的熱點、民生問題，檢察機關也傾向于出臺專項類檢察政策，突出檢察職能在保護民生、查辦犯罪中的作用，如嚴厲打擊涉發(fā)票違法犯罪活動、依法嚴懲涉“地溝油”犯罪活動、加強對拒不支付勞動報酬案件查處工作、限令拐賣婦女兒童犯罪人員投案自首、對重特大安全事故責任追究落實情況開展檢查等通知和措施。

四、檢察政策的功能

（一）法治再造功能

1.個案、類案的解決。刑法條文的抽象性以及其最終要適用的社會事實的廣泛性，使刑事立法一旦形成就天生具有了滯后性，同時漢語言的多義性、模糊性，也導致刑法用語在某些場合具有多種解釋的可能。例如針對盜竊罪罪狀中規(guī)定的多次盜竊，何為“多次”，就存在不同理解，通常來說，按照中國的語言習慣“三者為多”，多次盜竊一般理解應為三次以上盜竊，但“兩高”在1998年制定的《關于審理盜竊案件具體應用法律若干問題的解釋》（法釋〔1998〕4號）中限定為“1年內(nèi)入戶盜竊或者在公共場所扒竊3次以上”的情形，次數(shù)上雖然明確為3次以上，但是增加了1年內(nèi)的時間條件以及“入戶盜竊”、“公共場所扒竊”的行為方式條件，顯示出最高司法機關有意提升多次盜竊的入罪條件、減小打擊范圍。這種檢察政策應當說是適應了當時的社會形勢的，但這種限制入罪范圍的做法并未能有效地減少盜竊犯罪的發(fā)生，反而是隨著盜竊方式的更新、盜竊對象的多樣化，盜竊案持續(xù)高發(fā)勢頭不止。在各類刑事案件中，盜竊罪的數(shù)量一直居首位，據(jù)統(tǒng)計，2011年、2012年人民法院一審盜竊刑事案件數(shù)量分別為190825件、222078件，占當年所有一審刑事案件數(shù)量的22.72%、22.51%⑨。在這種新的形勢下，尤其是《刑法修正案（八）》已經(jīng)明確將入戶盜竊、扒竊單列為盜竊罪的入罪條件，將多次盜竊再加以手段限定已經(jīng)不具有合法性，故2013年“兩高”出臺的盜竊罪解釋中，將多次盜竊界定為“兩年內(nèi)盜竊三次以上”，不僅取消了行為方式的限定，而且將時間條件也擴展到了兩年內(nèi)，在一定程度上做到了入罪門檻的降低與打擊盜竊犯罪的時代背景相契合。

2.法治改革的探索。與彌補法律條文漏洞相似，在訴訟機制、檢察制度發(fā)展運行過程中，遇有現(xiàn)行法律力有不逮的，檢察政策發(fā)揮改革推進器的作用就有了用武之地。從司法實踐來看，量刑建議、簡化審程序、刑事和解、暫緩起訴等刑事司法實踐往往開始于檢察機關，以量刑建議為例，雖然新《刑事訴訟法》中尚未作出明確規(guī)定，但自1999年開始量刑建議就在北京市東城區(qū)人民檢察院小露頭角，經(jīng)過十余年的發(fā)展、完善，最高人民檢察院在2010年2月頒布施行的《人民檢察院開展量刑建議工作的指導意見（試行）》以及六部委2010年10月實施的《關于規(guī)范量刑程序若干問題的意見（試行）》均對量刑程序尤其是量刑建議制度進行了明確的規(guī)定，將其作為量刑規(guī)范化改革的重要組成部分。但遺憾的是，這次《刑事訴訟法》的修改并未將量刑建議明確化，在法律尚未作出明確規(guī)定的情況下，檢察機關秉承公平、正義、效率的理念，對刑事訴訟程序在合法的框架內(nèi)進行一定的改造，以回應社會對于量刑公正、審判監(jiān)督的需要，正是檢察政策在司法體制、訴訟制度改革完善過程中發(fā)揮作用的重要體現(xiàn)。但需要注意的是，不能將檢察政策對司法改革的正向促進作用加以濫用、泛用，比如有些地方的司法機關，往往為了樹立地方特色，盲目冒進，以內(nèi)部紅頭文件、請示、批示、指示、通知、講話、經(jīng)驗總結等形式形成地方性的檢察政策，缺乏合法性的支撐，還往往秘而不宣，成為剝奪、限制當事人權利，任意擴大檢察機關權力的擋箭牌和借口，違反了正當程序原則，容易滋生司法腐敗和司法不公。我們倡導的理性的檢察政策正是把“在現(xiàn)行法律范圍內(nèi)進行改革”或者“不違反現(xiàn)行法律規(guī)定進行改革”作為改革的原則，并且通過局部試點、先期試驗的方式推進檢察改革。檢察政策一方面避免了改革的盲動性、隨意性，通過“試錯”減少改革的成本，另一方面也為改革成果合法化、正當化提供了制度依托⑩。

（二）檢察管理功能

作為司法機關之一，檢察機關不同于法院的一個重要組織特征就是最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院，上級人民檢察院領導下級人民檢察院，檢察機關內(nèi)部也是檢察長負責制加以檢委會的民主集中制。從檢察政策的主體和主要內(nèi)容來看，其作為最高檢察機關推行檢察工作目標、方針的載體，通常具有倡導性、號召性和指導性，對于業(yè)務規(guī)范類檢察政策而言，更是具有一定的強制性，要求各級人民檢察院和檢察人員履行、遵守檢察政策的各項義務、要求、職責等。其中針對隊伍、作風建設的檢察政策，更是明確了最高檢察機關對各級檢察機關、檢察人員在行為準則、職業(yè)規(guī)范等方面的要求，以“禁令”、“要求”等形式出現(xiàn)，具有明顯的檢察管理效用。從檢察一體化機制來說，檢察政策既是對檢察資源分配的結構化承諾和管制，也是治理檢察領域從而建立或者維持檢察系統(tǒng)內(nèi)的秩序或一致性的控制工具。它把檢察機關和檢察人員納入一個共同的框架之中，既有限制，也有激勵。從這個意義上說，檢察政策是實現(xiàn)檢察管理的重要工具和表現(xiàn)形式[11]。

（三）政治宣示功能

與西方的司法機關性質(zhì)不同，我國的“一府兩院”制決定了檢察機關并不是單純的司法機關，作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關，檢察人員往往要參照公務員管理，這二者結合，賦予檢察機關強烈的政治色彩。以《最高人民檢察院關于充分發(fā)揮檢察職能參與加強和創(chuàng)新社會管理的意見》（2011年10月8日通過，2011年12月1日印發(fā)，以下簡稱《意見》）為例，在《中共中央、國務院關于加強和創(chuàng)新社會管理的意見》(中發(fā)〔2011〕11號，2011年7月5日印發(fā))出臺不到半年，最高檢察院就迅速出臺了上述《意見》，通篇強調(diào)具有鮮明政治特色的社會管理工作也與檢察工作密切相關，“既是檢察機關履行職責的重要內(nèi)容、發(fā)揮職能的重要領域，也是檢察機關必須承擔的重要社會責任。檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關，擔負著維護人民合法權益、維護社會公平正義、維護社會和諧穩(wěn)定、維護社會主義法制統(tǒng)一尊嚴權威、促進反腐倡廉建設、促進經(jīng)濟社會發(fā)展的神圣使命，積極參與加強和創(chuàng)新社會管理是新形勢下檢察機關面臨的重大課題”，將檢察機關當下工作的重心和著力點放在了“積極參與”加強和創(chuàng)新社會管理上，首要要求就是“從服務黨和國家工作大局出發(fā)深入推進三項重點工作”。對于檢察機關的業(yè)務工作與社會管理這一政治使命之間的關系，該《意見》總結為，執(zhí)法辦案本身就是解決矛盾糾紛、協(xié)調(diào)利益關系的工作，是檢察機關推進社會矛盾化解的首要任務和基本途徑，要堅持把化解矛盾糾紛貫穿于執(zhí)法辦案的始終，使執(zhí)法辦案的過程變成化解矛盾、促進社會和諧穩(wěn)定的過程，加強組織領導。而且作為近年檢察機關深入推進三項重點工作的經(jīng)驗升華，最高檢察機關在該《意見》最后提出明確要求：“各級檢察院黨組要把推進三項重點工作擺上重要議事日程，深入學習貫徹中央和高檢院的要求和部署，認真研究深入推進三項重點工作思路和措施，加強領導和組織協(xié)調(diào)，逐步完善與深入推進三項重點工作要求相適應的體制機制，推動各項工作部署的有效落實。”這種政治回應類檢察政策的頒行，一方面是對黨和國家大政方針部署的積極回應，另一方面也是檢察機關鮮明的政治屬性使然。

四、新一輪檢察改革的目標選擇

通過對17年來最高人民檢察院相關檢察政策內(nèi)容的分析和比對，我們可以看到兩個問題：一是檢察政策的政治屬性和檢察工作的專業(yè)屬性的比例在大部分時間是處于政治屬性大于專業(yè)屬性的狀態(tài)。對這個問題要從我國的司法權在國家政治權力的屬性中來認識。二是哪些改革方案反復提，就是停留在原點，到底哪些是核心問題、重點領域的問題，不改革就會阻礙檢察工作的發(fā)展。這樣我們在新一輪的檢察改革中就要重點考慮，投入力量，而不是再拖延下去。

長期以來，對于司法權屬性的認識爭議很大，這是和我國的政治體制結構相關聯(lián)的。我們可以清楚地看到隨著中國社會的整體發(fā)展、國家政治體制改革的推進、人們對司法權的屬性認識的深化，司法權的政治屬性和專業(yè)屬性的比例也在不斷調(diào)整。盡管司法權的專業(yè)屬性是設置司法權的必要條件，但司法權的政治屬性是自司法權設置之初就具備了的。馬克思在《論德意志意識形態(tài)》中就專門提道：“法具有階級性，法律不是統(tǒng)治階級的一時靈感，而是他們共同利益的意志表現(xiàn)?！盵12]因此，客觀分析檢察政策的屬性有助于我們對新一輪檢察改革的把握?；仡欀袊鴻z察改革的歷程，尤其是中共十六大以來的實踐，最高人民檢察院在現(xiàn)行體制框架內(nèi)通過制定相應的檢察政策實現(xiàn)了專業(yè)屬性的增量改革。在國家政治體制改革還在不斷深化的過程中，檢察改革是無法單兵突進的。因此，檢察改革只能是增量改革，檢察政策中政治屬性仍然要大于其專業(yè)屬性。這是符合中國社會發(fā)展階段和現(xiàn)實需要的。所以，我們在思考檢察改革的時候，對檢察機關作為國家的政權機關的政治屬性要始終放在第一位思考，但這也并不意味著不去謀劃專業(yè)工作的發(fā)展。從以上對17年的檢察政策的分析中，我們可以看到檢察改革中的專業(yè)屬性比重始終是在不斷地上升的。在中國共產(chǎn)黨第十八次代表大會召開以后，新一輪的司法改革又拉開了序幕?！胺ㄖ嗡季S”[13]成為依法治國基本方略的主要內(nèi)容。法治思維的概念首先是有別于人治思維而強調(diào)規(guī)則之治。作為司法改革重要組成部分的檢察改革在以往增量改革的基礎上，完全可以以“法治思維”作為檢察工作的指導思想來推動。我們知道，“法治思維”的貫徹是要靠組織和組織中的人來保障的。只有組織和人的問題解決了，檢察政策的專業(yè)屬性才能進一步增強。因此，可以把改革組織結構和結構中的人的管理作為新一輪檢察改革的重點。這樣，既不調(diào)整檢察工作的政治屬性，又能夠通過組織人事這種本身就是屬于政治方面工作的改進來加強檢察工作的專業(yè)屬性。其實，上一輪檢察改革方案就多次提到了檢察官職業(yè)化的分類管理、檢察官的獨立辦案機制，這兩個目標已經(jīng)取得了共識，包括制定了完成的時間表，只是基于改革條件不成熟而延至現(xiàn)在。2009年中共中央政治局通過的《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》也提到這兩個目標。長期以來，法官、檢察官隊伍的管理基本上按照行政序列的管理模式來管理，審判職能、檢察職能與行政職能的待遇不分，晉升采用單一行政職級管理說，省級法院的助理審判員、省級檢察院的助理檢察員成績突出要升為審判員、檢察員，首先其所在部門得有處級行政編制。這種情況在基層顯得尤為突出。受到行政規(guī)格的限制，基層法官、檢察官由于職務層次偏低，行政副科級的職數(shù)受到組織部門的編制管理，晉升空間受限，工作積極性受到較大的影響，一定程度上導致部分法院、檢察院機構龐雜，法官、檢察官整體專業(yè)素質(zhì)下滑。檢察機關內(nèi)部專業(yè)機構和行政機構的單一管理模式已經(jīng)不能適應檢察工作的需要。同時管理模式行政化還導致法官、檢察官在行使職權時容易受到干擾。以檢察官為例，除法律明確規(guī)定由檢察長或檢委會決定的事項外，檢察官對其承辦案件有決定權。而現(xiàn)在檢察官辦案普遍存在案件層層審批制度，檢察官承辦的案件要經(jīng)過辦案組長，主管副科長、科長，分管副檢察長甚至檢察長、檢察委員會等多個審批環(huán)節(jié)。審批者不辦案，辦案者不審批，形成“檢察人員承辦、部門負責人審核、檢察長決定”的模式。因此，保證檢察官辦案機制的獨立性是檢察官履行法定職權的重要保障。

通過對最高人民檢察院17年來文件的歸納和總結，筆者試圖找到新一輪檢察改革的現(xiàn)實目標。筆者提出的這兩個目標在數(shù)量上看似只有兩個，但是它們已經(jīng)被拖延了十多年。這十多年間，就是這兩個目標的擱置才導致我們出臺的大量文件在指導思想、工作方向上處于反復敘述階段而不能有效解決存在的問題。本文通過直觀比對檢察機關頒布的文件的方法來找出檢察改革存在節(jié)點問題，實際上也是探索一種研究方法。這種方法還有待實踐的檢驗。

注釋：

①④⑤[11]謝鵬程：《論檢察政策》，《人民檢察》2011年第3期。

②吳衛(wèi)東：《簡論和諧社會構建視野下的檢察政策》，《法制與社會》2009年7月（下）。

③1997年僅下半年納入統(tǒng)計，2013年又只有前五個月納入統(tǒng)計，總體上記為17個年頭。

⑥⑧⑩盧希起：《檢察政策的功能》，《國家檢察官學院學報》2012年第4期。

⑦《最高人民檢察院司法解釋工作規(guī)定》（高檢發(fā)研字〔2006〕4號）第四條。

⑨《兩高相關負責人解讀辦理盜竊刑事案件司解》，《人民法院報》2013年4月8日。

[12]《馬克思恩格斯全集》（第27卷），人民出版社1972年版，第423頁。

[13]參見《中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會報告》。