自由貿(mào)易港人員自由流動管理的制度創(chuàng)新研究

董彥龍

[摘 要] 黨的十九大報告提出建設(shè)自由貿(mào)易港，這是國家深化改革，擴大開放的有力之舉。貨物、資金、人員的自由流動是自由貿(mào)易港的特征，結(jié)合中國的經(jīng)濟與貿(mào)易特色，自由貿(mào)易港應(yīng)該是一個“城港”，而不僅僅是“貨港”。人員的自由流動是自貿(mào)港建設(shè)的基礎(chǔ)，人才集聚是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動力。自由貿(mào)易港應(yīng)集聚全球的高端人才，在多方合作與產(chǎn)業(yè)參與中，通過外溢效用，帶動各類要素的轉(zhuǎn)型升級，提升產(chǎn)業(yè)競爭力。借鑒國際經(jīng)驗，針對人員自由流動面對的政策有待放開、社會環(huán)境還需適應(yīng)國際化趨勢、需要提升人才集聚的核心吸引力等問題，建議逐步推進，穩(wěn)步放開;一線放開，二線管住;提升公共與社會服務(wù)水平;互聯(lián)網(wǎng)與信息應(yīng)用的國際化;培育國際優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。

[關(guān)鍵詞] 自由貿(mào)易港;人員自由流動;制度創(chuàng)新

[中圖分類號] F744[文獻標(biāo)識碼] A[文章編號] 1009-6043（2019）02-0103-03

Abstract： The report of the Nineteenth National Congress of the Communist Party of China proposed to build free trade ports， which was a powerful measure for the country to deepen reform and expand opening up. Free movement of goods， funds and personnel is the characteristic of free trade ports. Considering China's economic and trade characteristics， free trade ports should be a "city port" rather than just a "cargo port". Free movement of personnel is the foundation of the construction of free trade ports， and talent gathering is the driving force of industrial development. Free trade ports should gather high-end talents from all over the world. In the process of multi-party cooperation and industrial participation， they should promote the transformation and upgrading of various elements and enhance industrial competitiveness through spillover effects. Referring to international experience， in view of the problems of policy for talent flow to be opened， social environment to be adapted to the international trend， and the need to enhance the core attractiveness of talent gathering， it is suggested that we should take a gradual promotion and steadyopenness measure with the firstline be liberalized and the secondline be under control. We shouldalso improve the level of public and social services， facilitate advanced application of Internet and information， and cultivate dominant industries in the international market.

Key words： free trade port， personnel free movement， system innovation

一、自由貿(mào)易港

1547年，位于地中海沿岸港口城市熱那亞的利沃諾港（Livoron Free Port）正式命名為自由港，這是世界上第一個自由貿(mào)易區(qū)，從事單一的轉(zhuǎn)口貿(mào)易。之后的幾百年，全球累計設(shè)立了3000多個自由貿(mào)易港（區(qū)）。自由貿(mào)易港（區(qū)）在國際貿(mào)易與全球化中發(fā)揮了重要的作用，依托樞紐與集散功能，促進了商品、資金、人才在全球范圍內(nèi)的流動，帶動了區(qū)域產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟的發(fā)展。

自由港是設(shè)在一國（地區(qū)）境內(nèi)關(guān)外、貨物資金人員進出自由、絕大多數(shù)商品免征關(guān)稅的特定區(qū)域，是目前全球開放水平最高的特殊經(jīng)濟功能區(qū)。這是中央政治局常委、國務(wù)院副總理汪洋在署名文章《推動形成全面開放新格局》中對自由貿(mào)易港的權(quán)威定義。2018年4月，國家主席習(xí)近平在慶祝海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)30周年大會上鄭重宣布黨中央決定支持海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)，支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)，分步驟、分階段建立自由貿(mào)易港政策和制度體系。依照國家層面的定義與政策解讀，自由貿(mào)易港的特征主要包括兩個方面，一是“境內(nèi)關(guān)外”，二是貨物、資金、人員的自由流動。此外，自由貿(mào)易港應(yīng)是“城港”，而不單純是一個“貨港”。

二、自由貿(mào)易港的人員流動

依照國家的部署，海南島的自由貿(mào)易港建設(shè)的目標(biāo)是新時代全面深化改革開放的新標(biāo)桿，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的帶動下，建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港。這就要求海南在國際貿(mào)易、外匯管理、財稅金融、港口航運、人才支撐、城市化發(fā)展、國有企業(yè)等方面加快機制體制改革，推進信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等深度融合到實體經(jīng)濟中，這些都是當(dāng)前需要規(guī)劃與設(shè)計的工作。即便放在經(jīng)濟基礎(chǔ)較好的“長三角”、“珠三角”地區(qū)，自由貿(mào)易港建設(shè)亦然需要國際化的機制體制改革。

人員的自由流動是自由貿(mào)易港建設(shè)的一項重要內(nèi)容和必備特征。自由貿(mào)易港不同于自貿(mào)區(qū)，自貿(mào)區(qū)以貨物為主，而自由貿(mào)易港是一個城港，港內(nèi)有常住居民、有相關(guān)產(chǎn)業(yè)，其自由流動的要素不僅包括“貨物”，還包括“資金”與“人員”。

人員的自由流動，同貨物、資金的自由流動一起，構(gòu)成了自由貿(mào)易港的基本原則。人員的自由流動具有基礎(chǔ)性的特征，人員是具有主觀能動性的主體，只有人員實現(xiàn)了自由流動，資金和貨物的自由流動才有扎實的基礎(chǔ)。人員的自由流動和相關(guān)政策涉及就業(yè)、居住、教育、衛(wèi)生、社會保障等眾多方面，面臨諸多復(fù)雜的細節(jié)問題。

例如，歐盟各國之間的人員自由流動，同商品、服務(wù)和資本的自由流動一起，構(gòu)成了歐洲經(jīng)濟一體化的基本內(nèi)容。在歐盟成立之初，共同體條約為人員的自由流動做了大量的立法工作與制度創(chuàng)新，十分注重人員自由流動的基礎(chǔ)地位及其與其它自由流動要素的關(guān)聯(lián)，并在發(fā)展中形成了鮮明的立法特征與實踐特點。

三、國際經(jīng)驗的借鑒

香港作為亞洲乃至全球范圍內(nèi)知名的自由港，人口和勞動力的自由流動具有典型的國際性特征。香港地區(qū)的人員自由流動特征具體表現(xiàn)在三個方面。

一是香港的出入境政策自由。入境事務(wù)處負責(zé)管理出入境工作，對商務(wù)訪客、旅游游客和本地居民提供方便的服務(wù)，簽證政策十分寬松，支持很多國家的免簽證短期停留。二是國際化人才流動便利。香港擁有大量的國際化人力資源，集聚了大批國際化人才。跨國企業(yè)為國際化人才的集聚提供了載體，人才的集聚促進了跨國企業(yè)進駐香港。香港特區(qū)政府便利的人才政策，為跨國企業(yè)與國際人才的集聚提供了基礎(chǔ)保障。三是勞動力資源配置的流動性高。香港發(fā)達的市場經(jīng)濟體制，保障了人力資源在行業(yè)、企業(yè)之間的自由流動，人力資源市場的供需關(guān)系引導(dǎo)著資源配置。例如，企業(yè)用工時雇傭本地和內(nèi)地員工沒有限制，內(nèi)地企業(yè)在香港成立，可以依照入境規(guī)則聘用內(nèi)地人才駐香港工作。

新加坡在2007年審議通過《外國工人雇傭法案》修訂稿，并將法案更名為《外國人力雇傭法案》。新法案明確立法權(quán)限，提高處罰并新增違法行為，提高就業(yè)檢察部門的執(zhí)行能力，進一步擴大可引進中國工人的行業(yè)。

新加坡的雇主企業(yè)只要按照國家相關(guān)部門的規(guī)定繳納勞工稅，就能較為自由地引進外國勞工。新加坡的工作簽證種類很多，無論是從事高端研發(fā)、管理工作的“金領(lǐng)”階層，還是低端藍領(lǐng)工人，都可以根據(jù)自身學(xué)歷、技能水平獲取不同的簽證。依照《外國人力雇傭法案》，新加坡進一步放寬對引進中國工人的行業(yè)限制，如海事業(yè)、制造業(yè)和服務(wù)業(yè)分別為75%、20%和5%。2017年的數(shù)據(jù)顯示，新加坡勞動力中非新加坡人占47%左右。

四、人員自由流動面對的問題

中國特色的自由貿(mào)易港，應(yīng)該不僅僅只停留在貿(mào)易制度改革的層面上，借助自由貿(mào)易港建設(shè)的契機，以人才引領(lǐng)帶動科技創(chuàng)新，尋找產(chǎn)業(yè)升級路徑，打造經(jīng)濟增長的新驅(qū)動才是最終的目標(biāo)。從這個角度而言，人才的自由流動是一項關(guān)鍵因素，自由貿(mào)易港不僅僅要集聚國內(nèi)的高端產(chǎn)業(yè)人才，更應(yīng)該集聚全球的高端人才，在多方合作與產(chǎn)業(yè)參與中，通過外溢效用，帶動各類要素的轉(zhuǎn)型升級，提升產(chǎn)業(yè)競爭力。不過現(xiàn)階段，體制機制還存在一些需要解決的問題。

（一）人員流動政策有待放開

簽證與口岸政策需要進一步放開，這是人員自由流動的法律保障與基礎(chǔ)。以海南為例，在海南獲批國際旅游島之后，逐步地放開了簽證與口岸政策。2018年國家移民管理局通報，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，自5月1日起，在海南省實施59國人員入境旅游免簽政策，進一步支持海南全面深化改革開放。雖然政策在不斷地放開，但是以自由貿(mào)易港為建設(shè)目標(biāo)，政策的全面性、國際性與力度還需進一步加強，且不僅僅局限在國際旅游的層面，這是人員自由流動的前提，也是現(xiàn)階段存在的顯著問題之一。

（二）社會環(huán)境還需適應(yīng)國際化趨勢

國際化的社會與生活環(huán)境是人員自由流動的重要保障。社會與生活環(huán)境既包含了衣食住行、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、公共服務(wù)等硬件因素，也涵蓋了人文精神、文化融合、國民素養(yǎng)等軟實力。而這其中有很多方面需要在現(xiàn)行體制機制基礎(chǔ)上進行大刀闊斧的改革。例如，我國的區(qū)域經(jīng)濟與社會發(fā)展具有不平衡性的問題，戶籍制度在區(qū)域化的社會經(jīng)濟中發(fā)揮著重要的作用，維系著居民的社會公共服務(wù)，但這在一定程度上阻礙了人員的區(qū)域性流動。從國際化的視角來看，這些在我國經(jīng)濟社會中發(fā)揮著重要作用的根本性制度，都將面臨著阻礙世界范圍內(nèi)人員自由流動的問題。

（三）需要提升人才集聚的核心吸引力

國際化人才的集聚需要有優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的依托，自由貿(mào)易港建設(shè)的初期，國際貿(mào)易、國際金融相關(guān)的人才集聚是重點，隨著自貿(mào)港的建設(shè)與升級，圍繞在跨國公司與高端加工制造的人才將需求旺盛，之后可能會需要全球結(jié)算、互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新、全球資源鏈整合等方面的高端人才集聚。人才與產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系是相互促進的關(guān)系，優(yōu)秀的人才群體有助于推動產(chǎn)業(yè)升級，產(chǎn)業(yè)升級的紅利也會成為人才集聚的核心動力。顯然在初步階段，相比于香港、新加坡等地，人才集聚的核心動力還是一個需要考慮的問題。

五、理論建議與對策

（一）逐步推進，穩(wěn)步放開

我國自由貿(mào)易港的建設(shè)需要跟當(dāng)前的國情與發(fā)展階段相結(jié)合，既要體現(xiàn)自由貿(mào)易港的功能，又要探索中國特色。人員自由流動的制度創(chuàng)新與實踐操作，應(yīng)該在國家立法的大基礎(chǔ)上，逐步推進，穩(wěn)步放開。在充分考慮各方面風(fēng)險與影響的前提下，分階段、按計劃地研究實施自貿(mào)港內(nèi)的人員自由流動。國際性人員的自由流動與國內(nèi)居民管理制度的統(tǒng)一融合是關(guān)鍵和特色。

（二）一線放開，二線管住

參照自由貿(mào)易實驗區(qū)的原則，一線放開，二線管住。一線指的是國境線，二線是與非自由區(qū)的連接線。一方面是國外人員進入自貿(mào)港要放得開，充分體現(xiàn)自由原則，但是國外人員想要通過自貿(mào)港進入國內(nèi)其他地區(qū)，就要管得住，遵照現(xiàn)行管理制度;另一方面，也要研究內(nèi)地居民進入自貿(mào)港放得開，想要通過自貿(mào)港中轉(zhuǎn)去國外，還要管得住。

（三）提升公共與社會服務(wù)水平

自貿(mào)港內(nèi)的公共與社會服務(wù)水平要不斷提升，并且要朝著國際化的方向有針對性地提升。政府可以通過制定相關(guān)政策，釋放政策紅利，本地培養(yǎng)提升與外部引進共建相結(jié)合。例如，海南現(xiàn)階段在全球范圍內(nèi)邀請各大高校到海南設(shè)立分機構(gòu)，通過外部引進，提升海南的教育質(zhì)量，補足短板，吸引人才，為自貿(mào)港與高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展打好基礎(chǔ)。

（四）互聯(lián)網(wǎng)與信息應(yīng)用的國際化

互聯(lián)網(wǎng)與信息化是未來的大趨勢，人員的自由流動必將帶來信息的自由流動。我國現(xiàn)階段使用國外的互聯(lián)網(wǎng)還不方便，有很多的限制，這勢必會影響人員的自由流動與停居。自貿(mào)港可以嘗試在實名認證、電子身份核驗的基礎(chǔ)上，提升國際互聯(lián)網(wǎng)的開放水平，降低防火墻高度，逐步放開國際互聯(lián)網(wǎng)資訊，允許使用境外的應(yīng)用。

（五）培育國際優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)

我國擁有良好的經(jīng)濟基礎(chǔ)、強大的生產(chǎn)能力、豐富的人力資源，自貿(mào)港作為中國與世界溝通的契合點，如何整合全球資源，優(yōu)勢互補，培育一些具有中國特色的國際優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)是促進人才自由流動與集聚的根本動力。在“一帶一路”國家戰(zhàn)略的背景下，資源整合將為國際高端人才提供機遇機會，促進人才與區(qū)域產(chǎn)業(yè)的融合，發(fā)揮協(xié)同效用。

[參考文獻]

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[責(zé)任編輯：王鳳娟]