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    基于全國第六次人口普查數(shù)據(jù)的新疆養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)思考

    2013-04-10 18:03:11王朋崗
    實事求是 2013年2期
    關(guān)鍵詞:空巢人口老齡化老齡化

    王朋崗

    (北京大學(xué)人口研究所北京海淀區(qū)100871;石河子大學(xué)綠洲社會經(jīng)濟(jì)與屯墾研究中心新疆石河子832003)

    新疆地處我國西北邊陲,是一個多民族聚居的地區(qū)?!傲铡睌?shù)據(jù)顯示,56個民族在新疆都有居住,其中漢族人口占總?cè)丝诘?0.48%,而少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘?9.52%。在新疆這樣邊疆多民族聚居地區(qū),其社會管理創(chuàng)新面臨很多挑戰(zhàn),老年人的養(yǎng)老問題就是其中之一。因此,在新疆做好老齡工作,就具有更加重要的意義。本文試圖基于“六普”數(shù)據(jù)對新疆養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)有所思考。

    一、未來新疆人口老齡化進(jìn)程將快于全國,新疆養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)壓力較大

    按照國際社會公認(rèn)的60歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎爻^10%即進(jìn)入老齡化社會的標(biāo)準(zhǔn),我國整體已于1999年進(jìn)入了老齡社會?!傲铡睌?shù)據(jù)顯示,新疆65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋壤_(dá)到6.48%,60歲及以上人口占總?cè)丝诘谋壤_(dá)到9.66%,同時“六普”數(shù)據(jù)顯示,全國65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋壤_(dá)到8.92%,60歲及以上人口占總?cè)丝诘谋壤_(dá)到13.32%??梢?當(dāng)前新疆人口老齡化的程度滯后于全國。

    但是在發(fā)展速度方面,與全國相比,在1982年到1990年8年間,新疆60歲及以上人口和65歲及以上人口的年均增長率均低于全國平均水平,但是在隨后的1990年到2000年和2000年到2010年的兩個十年間,新疆60歲及以上人口和65歲及以上人口的年均增長率均高于全國平均水平??梢?新疆人口老齡化的速度是高于全國的。

    在未來人口老齡化的程度和規(guī)模方面,從“六普”新疆人口的金字塔,我們可以看出未來新疆的人口老齡化形勢會越來越嚴(yán)峻。2020年之前,由于上世紀(jì)六七十年代生育高峰期出生的人口還未進(jìn)入老年,新疆老年人口數(shù)量相對增加緩慢;2020年~2040年期間,于上世紀(jì)六七十年代出生人口陸續(xù)進(jìn)入老年,新疆老年人口數(shù)量將急劇增加;2040年~2050年是人口老齡化的高峰期,這一階段人口老齡化增速有所緩慢,但老齡化程度會持續(xù)較高,2050年時達(dá)到最高值,老年人口數(shù)量將達(dá)到669.99萬,人口老齡化比例將會達(dá)到33.19%[1],成為重度老齡化的地區(qū)。2006年全國老齡工作委員會辦公室發(fā)布的《中國人口老齡化發(fā)展趨勢預(yù)測研究報告》指出,我國人口老齡化將經(jīng)歷2001年到2020年的快速老齡化階段、2021年到2050年的加速老齡化階段和2051年到2100年的穩(wěn)定的重度老齡化階段,并預(yù)測2020年老齡化水平將達(dá)到17.17%、2050年老齡化水平推進(jìn)到30%以上。[2]與全國老齡化進(jìn)程相比,新疆雖然進(jìn)入老齡化社會比全國晚近11年,但是到2050年將與全國同步進(jìn)入重度老齡化社會??梢?新疆人口老齡化的發(fā)展速度將大大加快。

    對此,我們必須要高度重視,必須清醒地認(rèn)識到新疆人口老齡化的嚴(yán)峻形勢以及解決老齡問題的任務(wù)將越來越重;隨著老年人口規(guī)模越來越大,老齡事業(yè)發(fā)展需要的投入也將越來越多;由于老年人口增速快,社會保障的壓力將越來越大;由于老年人口壽齡高、空巢多,社會養(yǎng)老服務(wù)要求將越來越高。由于過去新疆經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不高、各級政府投入有限、社會參與不足,新疆養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)育遲緩。截止2009年,新疆現(xiàn)有各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)519家,床位數(shù)18990張,老年人擁有床位數(shù)比例為0.89%,與自治區(qū)到 2010年達(dá)到 1.2%要求,還有一定差距[3]。由此可見,目前新疆養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展滯后于人口老齡化的發(fā)展,無法滿足日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求。今后,隨著新疆人口老齡化進(jìn)程的進(jìn)一步加快,新疆養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的壓力較大,各級政府必須對養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重要性、緊迫性以及潛在的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展影響有充分的認(rèn)識,要高度關(guān)注養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè),在建設(shè)用地、資金投入、政策落實等方面要給予應(yīng)有的重視。另外,各級黨委政府要加強(qiáng)對養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的整體規(guī)劃,從城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等角度來考慮這一問題,立足長遠(yuǎn)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)需求來對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)一布局和謀劃,防止養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)處于零星和混亂的狀態(tài)。

    二、人口老齡化程度的城鄉(xiāng)差異較明顯,必須高度重視農(nóng)村少數(shù)民族老年人的養(yǎng)老問題

    改革開放以來,我國出現(xiàn)了大規(guī)模的從鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)的人口流動,國家人口計生委發(fā)布《中國流動人口發(fā)展報告2012》顯示,2011年,我國流動人口總量已接近2.3億,占全國總?cè)丝诘?7%[4],流動人口的增加是我國城鎮(zhèn)人口增加的主要原因?!傲铡睌?shù)據(jù)顯示,我國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎匾堰_(dá)50.27%,農(nóng)村大量中青年人口流向城市,從而導(dǎo)致農(nóng)村老年人口比重上升,農(nóng)村60歲及以上老年人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎貫?14.98%,高于城市和鎮(zhèn)??梢?從全國整體來看,農(nóng)村的人口老齡化程度高于城鎮(zhèn)。而新疆作為我國西部的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份,對內(nèi)地流動人口的吸引力相對較弱,再加上新疆作為多民族聚居區(qū),“六普”數(shù)據(jù)顯示,新疆農(nóng)村少數(shù)民族人口占全部少數(shù)民族人口的75.90%,大量農(nóng)村少數(shù)民族人口由于受教育程度、語言等原因,在一定程度上阻礙了新疆農(nóng)村人口尤其是少數(shù)民族人口向城鎮(zhèn)的流動。“六普”數(shù)據(jù)顯示,新疆的城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎貫?2.79%,從而導(dǎo)致新疆農(nóng)村60歲及以上老年人口占全部老年人口的比重為52.47%,占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎貫?.86%,低于城市(10.92%)和鎮(zhèn)(10.37%)。

    雖然新疆農(nóng)村的老齡化程度低于城鎮(zhèn),但是由于新疆農(nóng)村老年人口中有 23.57%分布在喀什地區(qū)、12.38%分布在阿克蘇地區(qū)、11.94%分布在和田地區(qū),這三個地區(qū)的老年人口合計占新疆全部農(nóng)村老年人口的47.89%,同時這三個地區(qū)也是少數(shù)民族聚集區(qū)和新疆貧困的高發(fā)區(qū)。因此,雖然新疆農(nóng)村地區(qū)的老齡化程度不高,但是農(nóng)村地區(qū)的老年人有近一半分布在少數(shù)民族聚居區(qū)和貧困高發(fā)區(qū),這些地區(qū)的老年人養(yǎng)老問題必須引起重視,將這些地區(qū)的扶貧政策與老年人的社會保障制度建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)以及養(yǎng)老問題結(jié)合起來考慮是較好的途徑。

    三、新疆人口老齡化區(qū)域差異較大,相關(guān)政策應(yīng)考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件差異

    從“六普”數(shù)據(jù)看,新疆人口老齡化呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域不平衡,東疆、北疆的人口老齡化程度高于南疆地區(qū),這可能和南疆地區(qū)少數(shù)民族人口比重較高有關(guān)系,因為新疆作為少數(shù)民族地區(qū),計劃生育開展的時間普遍晚于全國其他大多數(shù)地區(qū)。漢族人口是在70年代中后期才開始實行計劃生育,而少數(shù)民族計劃生育直到1988年才開始進(jìn)行,并且新疆少數(shù)民族計劃生育政策實行的是比漢族多一胎的政策,即“城鎮(zhèn)漢族婦女一般可生育一個孩子,少數(shù)民族夫婦一般可以生育兩個孩子,農(nóng)牧區(qū)漢族夫婦一般可以生育兩個孩子,少數(shù)民族夫婦一般可以生育三個孩子”。[5](P165)這樣的計劃生育政策,在客觀上使南疆地區(qū)的人口老齡化步伐慢于東疆和北疆地區(qū)。

    按照國際上60歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎卮笥?0%就進(jìn)入人口老齡化社會這一標(biāo)準(zhǔn),具體來看:東疆和北疆地區(qū)的吐魯番地區(qū)(8.77%)除托克遜縣(10.06%)外、伊犁地區(qū)(9.31%)除奎屯市(14.07%)和霍城縣(11.29%)外、阿勒泰地區(qū)(9.31%)除阿勒泰市(12.01%)和福??h(10.41%)外,這三個地區(qū)其它所有縣市都還沒有進(jìn)入人口老齡化社會;而東疆和北疆地區(qū)的其它地州市除哈密地區(qū)(11.82%)的伊吾縣(7.63%)和塔城地區(qū)的托里縣(7.39%)外的烏魯木齊市(11.05%)、五家渠市(16.94%)、昌吉州(12.77%)、石河子市(15.83%)、克拉瑪依市(10.55%)、博州(10.46%)所有縣市均已經(jīng)進(jìn)入人口老齡化社會。而南疆地區(qū)的巴州(9.66%)除焉耆(10.99%)、和靜縣(10.25%)、和碩縣(10.37%)博湖縣(12.87%)外、阿克蘇地區(qū)(8.66%)、克州(7.60%)、喀什地區(qū)(8.03%)除岳普湖縣(11.13%)外以及和田地區(qū)(7.45%)的全部縣市均還未進(jìn)入人口老齡化社會。另外,從新疆的98個縣級行政區(qū)劃來看,按照上面的標(biāo)準(zhǔn),“六普”數(shù)據(jù)顯示,新疆已有39個縣級行政區(qū)劃進(jìn)入人口老齡化社會,占新疆全部98個縣級行政單位的39.80%,其中60歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎卦?4%以上縣級行政區(qū)劃的有五家渠市(16.94%)、石河子市(15.83%)、沙灣縣(14.81%)、瑪納斯縣(14.52%)、奎屯市(14.07%)和吉木薩爾縣(14.00%),其它59個縣級行政區(qū)劃還未進(jìn)入人口老齡化社會,其中60歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎卦?%以上的有和田市(6.55%)、昭蘇縣(6.61%)、圖木舒克市(6.61%)、富蘊(yùn)縣(6.66%)、且末縣(6.81%)、于田縣(6.86%)、阿拉爾市(6.86%)、青河縣(6.92%)、民豐縣(6.93%)??梢?新疆人口的老齡化程度區(qū)域差異較大。

    目前,新疆人口老齡化較高的地州市主要有烏魯木齊市、哈密地區(qū)、五家渠市、昌吉州、石河子市、奎屯市、克拉瑪依市、博州、塔城地區(qū),雖然這些地區(qū)都分布在東疆和北疆地區(qū),但是這些地州市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政實力方面差異較大,能用于養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的人、財、物也差異較大。2006年自治區(qū)出臺了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》,但是該文件屬于指導(dǎo)性文件,沒有具體的優(yōu)惠措施,可操作性不強(qiáng)。隨后烏魯木齊市于2007年出臺了《烏魯木齊市關(guān)于鼓勵和促進(jìn)社會力量興辦養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)的若干意見》,制定了鼓勵和促進(jìn)社會力量興辦養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)的具體優(yōu)惠政策。2011年3月克拉瑪依市出臺了《克拉瑪依市支持社會力量興辦福利機(jī)構(gòu)暫行辦法》,《辦法》對符合條件興辦福利機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠政策涉及一次性床位補(bǔ)貼、運(yùn)營經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼、鼓勵金融機(jī)構(gòu)的貸款支持等十余項。2012年10月,自治區(qū)人民政府出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》,從開辦補(bǔ)助、稅費(fèi)優(yōu)惠、運(yùn)營補(bǔ)助以及給予優(yōu)先用地權(quán)等方面,進(jìn)一步細(xì)化了對社會力量興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的優(yōu)惠政策。開辦補(bǔ)助方面,自治區(qū)財政負(fù)擔(dān)床位達(dá)到100張(含)以上的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的開辦補(bǔ)助,而對于床位100張以下的由當(dāng)?shù)刎斦o予一次性開辦補(bǔ)助,民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)按入住滿一個月以上的老年人實際占用床位數(shù)計算全年平均數(shù),給予每人每月100元的運(yùn)營補(bǔ)貼,自治區(qū)(市、區(qū))財政各承擔(dān)50%。在社區(qū)開辦的居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的個人、社會組織、企業(yè)單位,由縣(市、區(qū))財政給予適當(dāng)運(yùn)營補(bǔ)助。[6]截至目前,作者通過網(wǎng)上搜索發(fā)現(xiàn)除烏魯木齊市和克拉瑪依市外其他地區(qū)還沒有出臺鼓勵社會力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的具體實施辦法。因此,作者認(rèn)為,該政策不應(yīng)該一刀切,而應(yīng)該要考慮不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)條件,自治區(qū)財政應(yīng)加大對經(jīng)濟(jì)條件較差地區(qū)的補(bǔ)貼投入,而對于以上人口老齡化較嚴(yán)重的地區(qū)中經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)應(yīng)該加快出臺鼓勵社會力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的具體實施辦法。

    四、“空巢老人”比重較高,且主要分布在城鎮(zhèn),必須加快城鎮(zhèn)的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)

    結(jié)合“六普”數(shù)據(jù)和分析的需要,此處“空巢老人”是指單身老人戶和只有一對老夫婦的戶?!翱粘怖先恕奔彝舻囊?guī)模及其占當(dāng)?shù)赜?0歲及以上老年人口家庭總戶數(shù)的比重可以更進(jìn)一步說明該地區(qū)對養(yǎng)老服務(wù)體系的需求程度?!傲铡睌?shù)據(jù)顯示,新疆有60歲及以上老年人口的常住人口家庭戶戶數(shù)為1531100戶,占總家庭戶戶數(shù)6705607戶的22.83%,其中“空巢老人”家庭戶526715戶(781082人),占有60歲及以上老年人口的常住人口家庭戶總數(shù)的34.40%,而全國的這一比重為32.65%。而新疆有65歲及以上老年人口的常住人口家庭戶中“空巢老人”家庭戶為34.34%,也高于全國的31.77%。

    在城鄉(xiāng)分布方面,居住在城市的“空巢老人”家庭戶有208074戶,占城市中有60歲及以上老年人家庭戶總數(shù)的 46.22%,占全疆“空巢老人”戶的39.50%;居住在鎮(zhèn)的“空巢老人”戶有109380戶,占鎮(zhèn)中有60歲及以上老年人家庭戶總數(shù)的45.37%,占全疆“空巢老人”戶的20.77%;居住在鄉(xiāng)村的“空巢老人”戶有209261戶,占鄉(xiāng)村中有60歲及以上老年人家庭戶總數(shù)的24.92%,占全疆“空巢老人”戶的39.73%。由此可見,新疆的“空巢老人”家庭戶主要分布在城鎮(zhèn),居住在城鎮(zhèn)的“空巢老人”家庭戶占全疆“空巢老人”家庭戶的60.27%。另外,新疆城鎮(zhèn)中有60歲及以上老年人的家庭有近一半是“空巢老人”,這在一定程度上說明城鎮(zhèn)對養(yǎng)老服務(wù)體系尤其是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求更強(qiáng)。但是,目前新疆的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)卻大多數(shù)分布在農(nóng)村,主要為農(nóng)村敬老院。全疆共有敬老院 395家,占全疆養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總數(shù)的 76.1%;全疆共有城市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)124家,占全疆養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總數(shù)的23.9%。[7]因此,新疆今后應(yīng)首先加快城市養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)。

    從全疆“空巢老人”家庭戶的地區(qū)分布來看,該地區(qū)“空巢老人”家庭戶占全疆“空巢老人”家庭戶的比重在 10%以上的有烏魯木齊(20.26%)、昌吉(12.27%)、伊犁(10.16%),這一比重高可能和當(dāng)?shù)乜側(cè)丝谝?guī)模有關(guān)。另外,“空巢老人”家庭戶占當(dāng)?shù)赜?0歲及以上老年人口家庭總戶數(shù)的比重超過全疆平均水平的有烏魯木齊(46.05%)、克拉瑪依(54.96%)、哈密(42.79%)、昌吉(49.42%)、博州(40.44%)、巴州(39.28%)、塔城(48.06%)、阿勒泰(38.71%)、石河子市 (49.71%)、阿拉爾市(45.82%)、五家渠市(61.26%)。

    作為新疆自治區(qū)首府的烏魯木齊市,早在2000年已經(jīng)進(jìn)入人口老齡化社會,其經(jīng)濟(jì)條件在新疆應(yīng)該是處于領(lǐng)先地位的,其老年人口以及“空巢老人”的規(guī)模和比重都在全疆處于第一位,但是目前烏魯木齊市養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展還不盡如人意。由于秉承儒家文化及伊斯蘭教倫理理念,子女送老人到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)會遭到鄰居、親戚和朋友的斥責(zé),另外大部分老人也不愿意離開家庭,所以家庭養(yǎng)老仍是烏魯木齊當(dāng)前養(yǎng)老模式的主體。[8]但是,隨著家庭規(guī)模的進(jìn)一步小型化,每對夫婦需要負(fù)擔(dān)的老人數(shù)量的增加,以及代際分戶居住的增多,傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),急需社會養(yǎng)老服務(wù)體系的支撐。烏魯木齊市從2006年開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)工作,目前此項工作已經(jīng)在大部分社區(qū)開展。但是,烏魯木齊市現(xiàn)有的社區(qū)老年人福利服務(wù)設(shè)施和家政服務(wù)組織十分匱乏,遠(yuǎn)不能滿足老年人的要求。全市社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)僅僅只有天山區(qū)前進(jìn)東路社區(qū)一家正式的社區(qū)托老站。可見,作為新疆自治區(qū)首府的烏魯木齊市的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)與內(nèi)地城市的養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展還存在較大差距,新疆其它城市的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)肯定更加滯后。因此,各地必須高度重視城鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)體系的投入、建設(shè)和政策支持,加快構(gòu)建居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。

    五、小結(jié)

    雖然目前新疆的人口老齡化程度滯后于全國,但是發(fā)展速度高于全國,并且未來新疆的人口老齡化形勢會越來越嚴(yán)峻。人口老齡化將會給社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來一定的問題和壓力,尤其是在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不高情況下提前到來的老齡化社會,將會使問題變得更加嚴(yán)重,因此,對于人口老齡化所帶來的問題必須引起高度重視。新疆人口老齡化程度在城鄉(xiāng)之間差異較大,雖然新疆農(nóng)村地區(qū)的老齡化程度不高,但是農(nóng)村地區(qū)的老年人有近一半分布在少數(shù)民族聚居區(qū)和貧困高發(fā)區(qū),對于這些農(nóng)村地區(qū)的老年人當(dāng)前面臨的最為重要的問題應(yīng)該是如何脫貧和增加收入,將這些地區(qū)的扶貧政策與老年人的社會保障制度建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)以及養(yǎng)老問題結(jié)合起來考慮是較好的途徑。而對于新疆城市(尤其是老齡化程度較高、老年人口規(guī)模較大城市)的老年人來說,社會養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展滯后,無法滿足日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求是當(dāng)前急需解決的問題。因此,對于新疆整體的人口老齡化嚴(yán)峻形勢要有清醒的認(rèn)識,未雨綢繆,早做謀劃。也要認(rèn)識到城市和農(nóng)村老年人的需求差異,采取各有側(cè)重的戰(zhàn)略,也許是當(dāng)前解決新疆人口老齡化問題和養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的最佳選擇。

    [1]張冬梅.新疆老年人口年增10.3萬,整體邁入老齡化[EB/OL].http://news.iyaxin.com/content/2010 -05/07/content-1764723/htm/2010-05-07/2012-10-23.

    [2]全國老齡工作委員會辦公室.中國人口老齡化發(fā)展趨勢預(yù)測研究報告(全文)[EB/OL].http://www.china.com.cn/chinese/news/1134589.htm/2006-02-24/2012-10-25.

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