美國西部開發(fā)實踐及其對我國對口支援西部地區(qū)工作啟示研究

劉貴彬 杜磊

(1中國人民大學(xué)馬克思主義學(xué)院;2北京大學(xué)馬克思主義學(xué)院北京10005)

2010年5月,中央召開新疆工作座談會,就開展新一輪對口支援新疆工作做出一系列重大決策部署。做好對口支援新疆工作,關(guān)系新疆長治久安和全國改革發(fā)展穩(wěn)定大局,是一項極具探索性和創(chuàng)造性的偉大實踐,需要我們借鑒美國等西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗,開拓視野,博采眾長,取其精華,兼收并蓄,借鑒運(yùn)用,不斷探索對口支援工作的新思路、新舉措。美國經(jīng)過長時期的西部開發(fā),其西部地區(qū)已成為與東部地區(qū)并駕齊驅(qū)的經(jīng)濟(jì)增長極,東西部區(qū)域發(fā)展水平基本平衡。美國關(guān)于西部開發(fā)的政策措施和做法,對當(dāng)前我國開展對口支援新疆工作具有很大的借鑒意義。

一、美國西部開發(fā)的基本情況和主要做法

1.美國東西部發(fā)展已基本平衡。19世紀(jì)以前,美國東西部發(fā)展水平曾存在很大的差距。從19世紀(jì)30年代以后,美國開始實施大規(guī)模的西部開發(fā),大致經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)開發(fā)、工業(yè)開發(fā)和科技開發(fā)三個階段。20世紀(jì)60年代,伴隨新科技革命,美國西部迅速興起了宇航、原子能、電子和生物工程等高科技產(chǎn)業(yè),在高科技產(chǎn)業(yè)帶動下,西部經(jīng)濟(jì)迅速騰飛。到20世紀(jì)90年代,美國西部經(jīng)濟(jì)與東部經(jīng)濟(jì)已可并駕齊驅(qū),共同引領(lǐng)美國經(jīng)濟(jì)增長,至此,美國東西部區(qū)域開發(fā)水平實現(xiàn)大體平衡。根據(jù)美國經(jīng)濟(jì)分析署統(tǒng)計,美國2010年的平均人均國民收入39 937美元,新英格蘭地區(qū)1(New England)最高,人均國民收入48 840美元,高出平均水平8 903美元;東南部地區(qū)2(Southeast)最低,人均國民收入36 108美元,低于平均水平3 829美元,前者僅是后者的1.35倍。特別是西部地區(qū)(Far west)的人均國民收入達(dá)到41 785美元,與中東部地區(qū)(Mideast)的47 122美元,相差不大。目前,美國西部地區(qū)已無大面積連片待開發(fā)貧困區(qū)域,一些零星的相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)散落在各地,各地區(qū)整體發(fā)展水平已無明顯差距。

2.美國東西部的區(qū)域均衡主要體現(xiàn)在公共服務(wù)均等化。由于各地的資源、環(huán)境、地理、歷史等都不同,實現(xiàn)同步水平是不可能的,所謂美國東西部發(fā)展平衡也是一個相對且動態(tài)的概念。根據(jù)美國經(jīng)濟(jì)分析署統(tǒng)計,2010年美國各地區(qū)按照實際GDP總量由高到低排序依次是東南部地區(qū)、西部地區(qū)、中東部地區(qū)、五大湖地區(qū)、西南部地區(qū)、大草原地區(qū)、新英格蘭地區(qū)、落基山地區(qū),東南部地區(qū)最高289 942 800萬美元,落基山地區(qū)最低45 528 900萬美元,前者是后者的近6.4倍,可見經(jīng)濟(jì)總量懸殊。美國的區(qū)域均衡政策主要體現(xiàn)在公共服均等化方面,如幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)建全社會保障體系、建設(shè)高速公路網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)網(wǎng)絡(luò)、進(jìn)行環(huán)境保護(hù)等,使各個地區(qū)的公民都能享受到大致相當(dāng)?shù)墓卜?wù)水平。當(dāng)然美國這種高度均衡社會保障體系也經(jīng)歷了一個發(fā)展過程,伴隨著美國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸建立健全。美國社會保障體系的現(xiàn)代化始于20世紀(jì)30年代,羅斯?？偨y(tǒng)為應(yīng)對“大蕭條”引發(fā)的社會危機(jī),簽署了《社會保障法》,要求各州按照聯(lián)邦要求建立包括老年援助、失業(yè)救濟(jì)、兒童補(bǔ)貼、盲人救援等社會保障項目,把幫扶貧困者的主要責(zé)任由地方政府、民間組織提升到聯(lián)邦政府來承擔(dān)。美國社會福利制度現(xiàn)代化的基本完成于20世紀(jì)60年代,時任總統(tǒng)林登?約翰遜,著手實施“偉大社會”計劃,包括反貧困計劃,貧困者免費(fèi)醫(yī)療服務(wù)計劃,低收入階層“醫(yī)療補(bǔ)助計劃”,及針對國內(nèi)發(fā)展緩慢的地區(qū)給予各種補(bǔ)貼的區(qū)域性補(bǔ)助計劃等一攬子社會保障計劃。20世紀(jì)70年代后,經(jīng)過尼克松、福特到卡特時期持續(xù)實施“偉大社會”計劃,美國基本建成了一整套全面的社會保障體系,特別是區(qū)域性補(bǔ)助計劃的實施使各州的社會福利水平逐步實現(xiàn)了均等化。

3.美國各級政府關(guān)于促進(jìn)區(qū)域公共服務(wù)均等化的職責(zé)劃分清晰。美國是典型的聯(lián)邦制國家,政府體系大致分為聯(lián)邦、州和地方政府3個層級,各級政府間是一種分工合作的關(guān)系,從政府間職責(zé)分工看,政府事務(wù)劃分為聯(lián)邦事務(wù)、州事務(wù)、地方事務(wù)及共管事務(wù),在憲法和法律中都有比較明確的界定。美國各級政府關(guān)于區(qū)域公共服務(wù)均等化的事權(quán)劃分比較清晰。從內(nèi)容上看,聯(lián)邦政府主導(dǎo)跨區(qū)域的骨干交通道路和骨干信息通訊網(wǎng)絡(luò)建設(shè),及出于區(qū)域均等化要求的公共教育、醫(yī)療、社會福利保障等公共服務(wù)工作,州政府主要負(fù)責(zé)執(zhí)行聯(lián)邦援助計劃,向地方政府提供財政援助,監(jiān)督地方政府活動等事務(wù);地方政府主要負(fù)責(zé)地方市政建設(shè)、城市管理等地方性事務(wù)。從方式上看,聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)立法、制定政策規(guī)劃并提供財政支持,州和地方政府負(fù)責(zé)執(zhí)行、管理和提供一定的配套資金。由于,聯(lián)邦政府和地方政府之間不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,聯(lián)邦政府部門一般會直接設(shè)立分支機(jī)構(gòu)開展扶貧支援工作,如美國商務(wù)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展局在全美設(shè)有亞特蘭大、奧斯汀、芝加哥、丹佛、費(fèi)城、西雅圖等六個區(qū)域辦公室,直接負(fù)責(zé)受理各地的援助申請,少數(shù)族裔商業(yè)發(fā)展局在全美設(shè)立亞特蘭大、洛杉磯、紐約、芝加哥、達(dá)拉斯等5個地區(qū)辦公室?guī)椭鞯厣贁?shù)族裔企業(yè)獲得合同貸款及開拓市場,提高少數(shù)族裔的收入水平和就業(yè)率。

4.依法推進(jìn)西部開發(fā)工作和實行差別化的區(qū)域政策。美國實施西部開發(fā)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中十分注重立法。如美國早期西部開發(fā)的過程中,就著手制定了《1785年土地法》、《1800年土地法》、《1821年公共土地購買者救濟(jì)法》、《1850年伊利諾伊中央鐵路土地授予法》等法律,對于激勵拓荒者西進(jìn)、維持有效的開發(fā)秩序發(fā)揮了重要作用。20世紀(jì)以后,美國把援助不發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展置于嚴(yán)格的法律框架中,出臺了一系列開發(fā)落后地區(qū)的法律法規(guī),如《1933年田納西河流域管理委員會法》,《1961年地區(qū)再開發(fā)法》,《1965年公共工程與經(jīng)濟(jì)開發(fā)法,特別是制定了系統(tǒng)解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展問題的《1993年聯(lián)邦受授區(qū)和受援社區(qū)法案》。以上關(guān)于美國西部區(qū)域開發(fā)的法律中,包含了一系列差別化的土地、稅收、金融、產(chǎn)業(yè)、道路、科技、公共服務(wù)等優(yōu)惠政策,對于引導(dǎo)資本、人口、資源等向西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)流動,特別是對于鼓勵民間資本參與西部開發(fā)及培養(yǎng)西部地區(qū)的自我發(fā)展能力發(fā)揮了極其重要的作用。

二、對我國開展對口支援西部地區(qū)工作的啟示和借鑒

盡管美國的國情、政治制度、發(fā)展階段等多方面與我國都有所不同,然其在開發(fā)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)、促進(jìn)區(qū)域平衡協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的經(jīng)驗和做法值得我們在對口支援西部地區(qū)工作中借鑒運(yùn)用。根據(jù)我國實際,結(jié)合美國經(jīng)驗,我們就有關(guān)問題進(jìn)行了研究,提出以下幾點思考建議。

1.將基本公共服務(wù)均等化作為對口支援西部地區(qū)工作的主攻方向,以確保西部地區(qū)2020年步入全面小康社會。美國東西部區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的成果主要體現(xiàn)在公共服務(wù)均等化方面,聯(lián)邦政府對全國的公共服務(wù)保障水平有標(biāo)準(zhǔn)和要求,即使生活在相對落后地區(qū)的居民也能享受到與其它地區(qū)大致一樣的公共服務(wù)水平,此舉既能消除獨(dú)立分裂傾向及社會動蕩的根源,也能促進(jìn)人才及生產(chǎn)要素向相對落后地區(qū)流動,促進(jìn)落后地區(qū)的發(fā)展。借鑒美國經(jīng)驗,我們在對口支援西部地區(qū)工作中要明確主攻方向,中央政府和對口支援省市要著力幫助新疆承擔(dān)起公共服務(wù)均等化的職責(zé),這既是國際經(jīng)驗的啟示,也是中國國情的需要。

新疆、西藏、青海等受援地區(qū)由于地理、歷史、環(huán)境等客觀因素的制約,在短時間內(nèi)實現(xiàn)與東部地區(qū)同步的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是不現(xiàn)實的,即使美國在實施了100多年的西部大開發(fā)之后,各地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)實力水平也有不少差距,比如2010年美國加利福尼亞州的實際GDP為17 318億美元,而相鄰的內(nèi)華達(dá)州實際GDP僅為1 116億美元,不到前者的1/15。目前,我國各地區(qū)之間不僅經(jīng)濟(jì)總量差距巨大,人均水平也存在很大差距,如2011年北京人均GDP達(dá)到80 394元,而新疆人均GDP僅29 924元,單靠新疆等西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展來提高當(dāng)?shù)毓卜?wù)水平、實現(xiàn)與全國的均等化,既是不合理的,更是不現(xiàn)實的。而且,客觀上看,影響新疆、西藏、青海等受援地區(qū)社會安定的最核心因素不僅僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平問題,更多的是當(dāng)?shù)馗髯迦罕姷纳鐣Ｕ系裙卜?wù)問題。因此,建議中央政府、對口支援省市要把支援的最大著力點放在提高新疆的公共服務(wù)水平上來,努力使受援地區(qū)的各族人民享受到與東部發(fā)達(dá)地區(qū)人民大致相當(dāng)?shù)墓卜?wù)水平,既能有利于新疆2020年進(jìn)入全面小康社會,也能為新疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)騰飛創(chuàng)造條件。反之,如沒有完善的公共服務(wù),很難吸引經(jīng)濟(jì)要素向受援地區(qū)流動,國家、對口支援省市硬性安排的經(jīng)濟(jì)要素也會外流。

2.將對口支援工作納入法制軌道,保障對口支援工作的規(guī)范化和持續(xù)性。美國在開發(fā)西部等欠發(fā)達(dá)地區(qū)的過程中,采用立法先行的辦法,出臺了一系列法律法規(guī),保障了區(qū)域開發(fā)和扶貧救助等各項工作有序持久推進(jìn)。我國開展對口支援新疆工作是一項具有中國特色的促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的偉大創(chuàng)舉和實踐,國內(nèi)外都沒有成熟的經(jīng)驗?zāi)Ｊ娇晒┙梃b,很多工作具有很強(qiáng)的探索性和創(chuàng)新性,同時也具有一定的隨意性,多處在政策層面。雖然我們在黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下有強(qiáng)大的國家動員能力,政策措施和行政手段具有靈活高效的優(yōu)勢,但是對口支援工作的有些方面需要通過立法手段來解決,因為法律具有更高權(quán)威性、社會廣泛性和持久穩(wěn)定性等優(yōu)點。我國推進(jìn)新疆、西藏等西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會跨越式發(fā)展、實現(xiàn)全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是一項長期而艱巨的任務(wù),不可能一蹴而就,可能需要多屆政府堅持不懈的努力,因此保障對口支援新疆、西藏等西部地區(qū)工作長期平穩(wěn)順利地推進(jìn),離不開強(qiáng)力且穩(wěn)固的法律保障。因此,亟待將對口支援工作納入法制軌道,對口支援的任務(wù)、時限、資金、項目、成效、監(jiān)督、考核、獎懲等各方面工作都需要進(jìn)行立法,以確保對口支援工作的規(guī)范有序和持續(xù)推進(jìn)。

3.綜合運(yùn)用政府和市場兩個方面的力量,建立推進(jìn)對口支援工作雙輪驅(qū)動格局。美國實施西部開發(fā)的過程中,聯(lián)邦政府一方面幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)健全社會保障體系、建設(shè)高速公路和信息技術(shù)網(wǎng)絡(luò)、環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)項目,為欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展創(chuàng)造條件;另一方面,制定差別化的優(yōu)惠政策,通過市場機(jī)制引導(dǎo)人才、社會資本等經(jīng)濟(jì)要素向欠發(fā)達(dá)地區(qū)流動。借鑒美國經(jīng)驗,我國在開展對口支援的過程中,也要綜合運(yùn)用政府和市場兩個方面的力量,一方面通過政府支援資金著力幫助受援地區(qū)建立相對完善的社會保障體系和高水平的交通、市政、信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施,改善當(dāng)?shù)馗髯迦罕姷纳钯|(zhì)量,為西藏、新疆、青海等地經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造條件,奠定長治久安的基礎(chǔ)。另一方面,要針對受援地區(qū)在土地、財稅、金融、科技、人才等多方面實施差別化的優(yōu)惠政策,引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素向新疆等欠發(fā)達(dá)地區(qū)流動,特別是要引導(dǎo)鼓勵社會資本參與對口支援新疆工作,從而建立政府與市場推進(jìn)對口支援新疆工作的雙輪驅(qū)動格局。

中央新疆工作座談會開啟新疆整體工作的新篇章,援疆工作開創(chuàng)了新模式。這對扎實推進(jìn)和系統(tǒng)規(guī)范對口支援新疆工作具有新的跨越意義。近幾年來,新疆經(jīng)濟(jì)社會飛速發(fā)展,各項經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指標(biāo)均有較高增輻,人民群眾收入明顯改觀。新時期新階段,黨中央和國務(wù)院援疆工作更具長遠(yuǎn)性,帶動性,扎實推動對口支援新疆工作,必將積累豐富的對口援建實踐經(jīng)驗,不斷推動社會主義建設(shè)事業(yè)向前邁進(jìn)。

[注釋]

[1]新英格蘭地區(qū):位于美國東北部,是美國最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一.

[2]東南部地區(qū)實際上整體經(jīng)濟(jì)總量全美最高,由于人口也是全美最多,平均下來全美最低,位于中西部的落基山地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量最低,但是人口也最少,平均收入反而較高.

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