法國養(yǎng)老保險制度改革對中國的啟示

陳天昊

（法國圖盧茲一大）

●域外借鑒

法國養(yǎng)老保險制度改革對中國的啟示

陳天昊

（法國圖盧茲一大）

法國養(yǎng)老保險制度，在其發(fā)展早期具有高福利性質，但從上世紀70年代開始，在人口結構失衡和經濟預算壓力下，法國基本養(yǎng)老保險的保障水平開始下降，政府也開始對養(yǎng)老保險制度進行調整和改革。法國的改革進程體現(xiàn)出了三個特點：堅持現(xiàn)收現(xiàn)付型保險的根本地位、注重保障弱勢群體的養(yǎng)老利益、逐步破除公共部門的養(yǎng)老特權。我國應該吸取法國的教訓，審慎地確定基本養(yǎng)老保險保障水平，以避免公共財政被養(yǎng)老保險赤字所裹挾。并且可以借鑒法國經驗，一方面發(fā)布高瞄準度的“微型福利政策”保障弱勢群體的養(yǎng)老利益，另一方面以積極的態(tài)度，逐步地消解機關事業(yè)單位的養(yǎng)老特權。

養(yǎng)老保險制度；法國；養(yǎng)老雙軌制；社會公平

法國政府在2010年推動了新一輪的養(yǎng)老保險改革，引發(fā)了巨大的反對浪潮，其中引起最大爭議的舉措，莫過于將退休年齡由60歲逐漸延后到62歲。其實，若將2010年改革放在法國最近20年對養(yǎng)老保險制度進行改革的脈絡中來分析，可以發(fā)現(xiàn)，退休年齡的延后，正是之前改革思路的延續(xù)，即希望通過延長工作時間來實現(xiàn)養(yǎng)老保險賬戶的平衡，減輕公共財政的壓力。除了延長工作時間之外，在2003年的改革中，法國政府也試圖改變現(xiàn)收現(xiàn)付型保險的壟斷地位，引入帶激勵性質的資本積累型保險，補充前者保障水平降低后的空隙。

上述改革思路，與歐洲其他傳統(tǒng)的福利國家所進行的改革是一致的。①比如在德國，養(yǎng)老保險的改革分兩步展開：一方面降低公共機構組織的基本養(yǎng)老保險的保障水平（2001年2月16日通過），另一方面建立由私立機構組織的資本積累型養(yǎng)老保險（2001年3月11日通過），由后者彌補公共基本養(yǎng)老保險降低后的空隙。上述改革已經取得了一定成績，在2008年私立保險已經覆蓋了德國人口的28%，據OCDE（L'Organisation de Coopération et de Développement économiques）2009年預測，私立保險提供的養(yǎng)老金占德國養(yǎng)老收入的大約25%。在完善養(yǎng)老保險結構的基礎上，2007年政府又決定逐步將退休年齡由65歲延后到67歲（2029年完成）。但是法國的歷史與政治現(xiàn)實，又使得改革中如何實現(xiàn)社會公平正義這一類問題，尤其被法國民眾所關注。改革方案中應對此類問題的舉措，往往會成為該方案能否獲得民眾支持、并最終能否在議會獲得通過的關鍵。因此，法國養(yǎng)老制度的歷次改革都必須在減少養(yǎng)老金支出、延長工作時間與提升對弱勢群體的保護之間尋求平衡。這就要求在降低基本保險保障水平的同時，破除某些特殊行業(yè)的養(yǎng)老特權，并對弱勢群體制定有針對性的優(yōu)惠措施。在我國現(xiàn)有的對法國改革的研究中，此類經驗還較少被提及，而在我國即將開啟養(yǎng)老保險制度改革的關鍵節(jié)點，我們是否應該消解個別部門的養(yǎng)老特權以及如何在改革中保障弱勢群體的養(yǎng)老利益等問題，也變得越來越引人注目。對這些問題的回答，將直接關系到我國的養(yǎng)老保險改革，最終能否順利推行。

為了更清晰、全面地展現(xiàn)法國改革的經驗，本文將對法國養(yǎng)老保險制度的產生與發(fā)展，以及最近20年內所進行的改革進行全景性地描述，在此基礎上歸納出法國改革進程的特點，并提出其對中國推進同類改革的啟示。

一、由消滅貧困到提供替代性收入——起步與躍進（1853-1975）

在法國，現(xiàn)代意義上的養(yǎng)老保險制度發(fā)端于19世紀中葉。1853年，法國首先為公務員創(chuàng)設了現(xiàn)收現(xiàn)付型養(yǎng)老保險。①Jean-Franois Paillard, Les ouvriers Imposent la retraite,à m'intéresse, 356, octobre 2010, p.94.之后，私立企業(yè)也開始創(chuàng)設類似制度，以保證員工的忠誠。到了19世紀末，工業(yè)革命的推進導致大量失去土地的員工在喪失勞動能力后生活無以為繼，因此老年人中的貧困問題變得十分嚴重。為解決這個問題，歐洲國家相繼開始為因年老而失去勞動能力的勞動者創(chuàng)設養(yǎng)老保險制度。但是，此時的養(yǎng)老保險制度還不具有普遍性，只有他們中的相對貧困者才能夠參加。②Bruno Palier, La réforme des Retraites, Que sais-je 3e édition 2010, p.9.

到了20世紀20-30年代，在新經濟政策的大背景下，美國首先為私立部門的所有員工創(chuàng)設了養(yǎng)老保險制度（1935 Social Security Act）。此時的目的不再是僅僅為了消除老年人中的貧困，而是旨在為退休員工提供一份替代性收入。③同引②, Bruno Palier, p.10.一方面可以維持老年人一定的消費能力，另一方面也可以使他們給年輕人讓出工作崗位，增加就業(yè)率。二戰(zhàn)之后，歐洲各國也相繼建立普遍性的養(yǎng)老保險制度，法國在1945年創(chuàng)立了SécuritéSociale，④Jean-Pierre Rioux, La France de la Quatrième République, 1944-1952, éditions du Seuil, coll. Points, 1980, p.118.其中的基本養(yǎng)老保險（CNAV：Caisse nationale de l'assurance vieillesse）覆蓋了全部私立工商性企業(yè)的員工，但是，法國此時養(yǎng)老保險的保障水平仍然很低（平均替代率僅28%），且僅針對工薪階層，不領取工資的自由職業(yè)者和農民則無法享受。

20世紀60年代到70年代之間，提升養(yǎng)老保險的保障水平，特別是為退休勞動者提供等同于工資水平的替代性收入，成為各國養(yǎng)老保險改革的目標。在法國，老年人最低保障制度（le minimum vieillesse）于1956年創(chuàng)立，該制度旨在為那些因為沒有繳納養(yǎng)老保險費而無權領取養(yǎng)老金的退休勞動者提供最低等級的生活保障。1971年通過的布朗法案（la loi Boulin de 1971）⑤Loi 71/1132 du 31/12/1971 portante amélioration despensions de vieillesse du régime général desécurité sociale et du régime des travailleurs salariés agricoles.又改善了法國基本養(yǎng)老金的計算方法，依據該法案，工薪勞動者繳納37.5年的保險費之后，他就可以從基本養(yǎng)老保險中獲得相當于職業(yè)生涯中工資最高的10年的平均工資的50%作為養(yǎng)老金，1972年之后，國家進一步規(guī)定所有的工薪勞動者都必須加入補充保險（AGIRC和ARRCO）。當時，基本保險與補充保險之和可以使替代率至少達到70%，最高甚至可以達到90%。⑥同引②, Bruno Palier, p.14.

二、由人口結構失衡到艱難推動改革——危機與調整（1975-2010）

1945年至1975年的30年，被歐洲視為“黃金30年（Trente Glorieuses）”。在這30年中，各國政府都致力于提高養(yǎng)老保險的保障水平，“福利國家”也因此而聲名遠播。但是，在這片刻的繁榮背后卻隱藏著深刻的危機。從70年代中期以來，由于人口結構的失衡以及經濟發(fā)展的需要，國家財政越來越疲于應對養(yǎng)老保險赤字。再加上歐盟在財政紀律上日趨強硬的態(tài)度，使得各國政府不得不逐步降低養(yǎng)老保險的保障水平。法國的養(yǎng)老保險制度也自此走上了一條反思與改革之路。

（一）法國養(yǎng)老保險制度的危機

1.人口結構的失衡

人口結構的失衡由三個因素引起：

首先，平均壽命延長。在養(yǎng)老保險制度剛剛創(chuàng)建之時，僅1/3的參保人能夠最終享受養(yǎng)老金，其他的2/3都在達到退休年齡之前去世。而到了2008年，歐盟27個成員國的男性平均壽命為76歲，女性82歲（法國略高，男性達到77.5歲，女性84.3歲）。據估算，到2060年，歐洲人的平均壽命將增長為男性84.5歲，女性89歲。①EUROPEAN COMMISSION, The 2009 Ageing Report: Underlying Assumptions and Projection Methodologies, p.19. http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication_summary14911_en.htm，2012年10月27日訪問。

其次，嬰兒潮（baby-boom，大量嬰兒在1945-1970年間出生）中出生的嬰兒如今已經開始步入退休年齡。歐盟27國在2008年65歲以上人口為8500百萬，2060年將達到15100萬，而在1960年，這個數字僅為3500萬。②同上引, EUROPEAN COMMISSION, p.21。據INSEE（L'Institut national de la statistique et des études é conomiques，法國國家經濟研究與統(tǒng)計所）估計，2005年在法國超過60歲的人口為1260萬，而到2050年，同類人口將達到2230萬。特別是從2006年到2035年之間，這一數字將從1280萬猛增到2090萬。法國老年人口占總人口比例也將從2005年的20.8%，增加到2035年的30.6%，最后在2050年達到31.9%。③Isabelle Robert-Bobée, division Enquêtes et études démographiques, Projections de population pour la France métropolitaine à l’horizon 2050, p.2. http://www.insee.fr/fr/themes/document.asp? ref_id=ip1089，2012年10月27日訪問。

再次，出生率降低。出生率的降低將影響勞動人口與退休人口的比例，據歐盟統(tǒng)計，現(xiàn)今大概是4名勞動者贍養(yǎng)一位年齡超過65歲的老人，而到了2060年，該比例將變?yōu)?名勞動者贍養(yǎng)一位退休老人。法國的情況更為嚴重。據INSEE估算，2005年是2.6名勞動者贍養(yǎng)一位退休老人，2050年將是1.4名勞動者贍養(yǎng)一位退休老人。④同引③, Isabelle Robert-Bobée, p.3。

2.經濟與預算壓力

除了人口結構的失衡之外，歐洲各國承受的經濟與預算壓力也是開啟改革的原因之一。在上世紀70-80年代，歐洲經歷了由于石油價格引起的經濟危機，這導致經濟放緩、失業(yè)率上升，養(yǎng)老保險賬戶的收入也因此減少。然而，由于70年代初剛剛調整了養(yǎng)老金的計算方法，提高了養(yǎng)老保險的保障水平，所以養(yǎng)老金支出卻與日俱增。這導致養(yǎng)老保險賬戶長期出現(xiàn)嚴重赤字。在法國，基本養(yǎng)老保險賬戶從1973年至1998年這16年間只有1975、1979、1980和1995年沒有出現(xiàn)赤字。雖然之后賬戶收支一度實現(xiàn)平衡，但從2005年開始赤字再度大幅增加（2005年19億歐元，2007年46億歐元，2008年56億歐元，2009年80億歐元，2010年大約100億歐元），據“退休改革咨詢委員會（COR, Conseil d’orientation des retraites）”預測，若不對養(yǎng)老保險制度進行改革，那么赤字規(guī)模還將繼續(xù)攀升。

面對經濟和預算壓力，法國政府在70年代并未采取實質性的改革措施，而只是逐步提高養(yǎng)老保險的繳費率：個人繳費率從1960年的3%到1980年的6.5%，1960年時企業(yè)并不繳費，但1980年企業(yè)繳費率也調整到10.8%。①COR rapport:Retraites:renouveler le contrat social entre les générations 2001, p.69. http://www. cor-retraites.fr/rubrique3.html，2012年10月27日訪問。正如我們所看到的，提高繳費率并沒有真正遏制養(yǎng)老保險賬戶的赤字增長。而且，90年代之后歐洲一體化加速，歐洲統(tǒng)一市場的構建日趨完善，法國企業(yè)由于承擔過高的養(yǎng)老保險繳費率而影響了自己的競爭力，因此通過提高繳費率來維持養(yǎng)老保險的運作，也已經難以為繼。此外，《馬斯特里赫特條約（Traitéde Maastricht 1992）》規(guī)定各國應該把財政赤字控制在3%以下，《歐洲穩(wěn)定和增長條約（Pacte de stabilitéet de croissance 1997）》也要求各國控制自己的公共支出。所以，在公共支出中占最大比重的養(yǎng)老保險就成為了改革的首要對象。

正是在上述人口結構失衡和經濟預算壓力的背景之下，歐洲各國相繼在上世紀90年代拉開了養(yǎng)老保險制度改革的序幕。法國從1993年至2010年發(fā)起了三次改革浪潮。

（二）法國養(yǎng)老保險制度的調整

1.巴拉杜改革（réforme Balladur）——降低私立部門保障水平

1993年和1995年，前后兩位總理相繼推動了兩次改革。在1993年開啟的巴拉杜改革旨在降低私立部門養(yǎng)老保險的保障水平，并取得了成功。而1995年的朱佩（Juppé）改革，希望采取同樣的舉措降低公立部門的保障水平，但卻在游行、罷工的壓力下功敗垂成。巴拉杜改革內容主要包括：②Loin 93-936 du 22/07/1993 relative aux pensions de retraite et à la sauvegarde de la protection sociale.

首先，通過修改基本養(yǎng)老金的核算方法來降低養(yǎng)老保險的保障水平：（1）修改基本養(yǎng)老金的核算基數，由職業(yè)生涯中工資最高的10年的平均工資，修改為工資最高的25年的平均工資。（2）修改獲得全額基本養(yǎng)老金的最低繳費年限，從37.5年提高到40年。（3）修改基本養(yǎng)老金的重估方法。改革之前，為了保證養(yǎng)老金的購買力，政府每年都依據毛工資收入的變動來重估養(yǎng)老金，而改革之后，養(yǎng)老金將與毛工資收入脫鉤，而依據物價的變動來重估。

其次，在工會的要求下，政府還創(chuàng)建了“退休勞動者團結基金（FSV, Fonds de Solidarité de Vieillesse）”。該基金旨在降低上述改革措施對社會公平的傷害，具體而言其主要負責給未繳齊保險費的退休勞動者提供資助（資助條件比前文提到的“老年人最低保障制度”更為寬松），還負責為那些因為暫時失業(yè)而缺繳保險費的勞動者補繳保險費。

此次改革降低了養(yǎng)老保險的保障標準，標志著70年代所秉承的“提供等同于工資水平的替代收入”這一目標的退場，福利國家的光環(huán)也開始漸漸消退。然而，當政府希望將上述降低保障水平的方案在公共部門中推行時，卻遭到了失敗。1995年的朱佩（Juppé）政府希望在公務員和國有企業(yè)的養(yǎng)老保險制度中采納上述私立部門中的養(yǎng)老金核算方法，卻在遭到罷工和示威之后不得不暫時放棄對公共部門的改革。公共部門的養(yǎng)老制度因此暫時維持了相對于私立部門更為優(yōu)厚的水平：獲得全額基本養(yǎng)老金的最低繳費年限為37.5年，基本養(yǎng)老金的核算基數為退休前最后6個月的平均工資（一般而言是職業(yè)生涯的最高工資，但不包括獎金）。該制度下，公共部門養(yǎng)老金的平均替代率大約可以達到75%。③Bruno Palier, La réforme des retraites, Que sais-je 3e édition 2010, p.93.

此后繼任的若斯潘（Jospin）政府在其任內仍然沒有觸動公立部門的養(yǎng)老特權，而只是為將來的養(yǎng)老保險改革做準備工作，其主要包括：首先，在FSV中創(chuàng)建一個負擔再分配任務的“養(yǎng)老儲蓄基金（FRR, Fonds de Réserve pour les Retraites）”。④Loi de financement de la sécuritésociale pour 1999.該基金由國家的各種結余以及政府進行私有化時的收入等注資，通過資本市場實現(xiàn)保值增值（一般被視為主權基金），為將來彌補養(yǎng)老保險賬戶的赤字做準備（比如在2010年改革就計劃在2020年使用該基金彌補養(yǎng)老保險賬戶的赤字）。從1999年到2011年，該基金已經累計資金達351億歐元。①FRR, Rapport annuel de l’année 2011, p.4 http://www.fondsdereserve.fr/spip-rubrique31.php. html.其次，在2000年4月建立“退休改革咨詢委員會（COR, Conseil d'orientation des retraites）”，該委員會集合退休改革的專家、公會代表、企業(yè)主代表共同研究養(yǎng)老保險制度改革，每年發(fā)布對養(yǎng)老保險的形勢評估報告，并可接受政府、議會的請求對某些特別問題進行研究。他的創(chuàng)建可以增加政府改革方案的透明度，有利于匯聚全社會的改革共識，之后的數次改革都有該委員會的身影。

2.菲永改革（Réforme Fillon）——降低公共部門的保障水平、優(yōu)化養(yǎng)老保險結構

從2003年到2008這六年間，法國政府推動了兩次大的改革（分別是2003年和2007年），其改革的內容主要包括三個方面：降低公共部門的保障水平、優(yōu)化養(yǎng)老保險結構、照顧弱勢群體。

首先，降低公共部門的保障水平。法國的公共部門的養(yǎng)老保險改革主要涉及公務員和國企的員工這兩大群體。在2003年的改革中，公務員獲得全額基本養(yǎng)老金的最低繳費年限逐步地（2004年啟動，到2008年完成）從37.5年調整為40年，并規(guī)定從2008年至2012年將公務員和私立部門勞動者的最低繳費年限一同調整為41年（每年增加一個季度）。此外，公務員基本養(yǎng)老金的重估也不再與工資收入的變動掛鉤，而是根據物價變動重估。在2007年的改革中，國有企業(yè)的員工獲得全額基本養(yǎng)老金的最低繳費年限也逐步地從最初的37.5年調整到40年（2008年啟動，到2012年完成），國企員工的基本養(yǎng)老金重估也改為根據物價變動重估。

其二，優(yōu)化養(yǎng)老保險結構。在2003年改革中，政府建立新的強制補充保險——“公務員補充保險（RAFP, Retraite Additionnelle de la Fonction Publique）”。該補充保險為資本積累型保險，區(qū)別于之前的現(xiàn)收現(xiàn)付型的補充保險：AGIRC和ARRCO。此外，政府還建立了兩家為私立部門勞動者服務的任意養(yǎng)老保險，分別是“人民退休養(yǎng)老儲蓄計劃（PERP, Le Plan d'épargne pour la retraite populaire ）”和“集體養(yǎng)老儲蓄計劃（PERCO, le Plan d'épargne retraite collectif）”，二者都是資本積累型保險，且都具有任意性，前者由勞動者出資儲蓄，后者由企業(yè)出資儲蓄。

其三，照顧弱勢群體。上述改革方案受到工會的反對，政府因此作出了一系列讓步。包括設定了養(yǎng)老金最低標準：對于最為貧窮的退休勞動者，養(yǎng)老金最低不得低于SMIC（最低工資標準）的85%；對于其他退休勞動者，養(yǎng)老金最低不得低于工資收入的66%。其次，對于很早參加工作的勞動者，可以在60歲之前提前退休，但前提是已經繳齊養(yǎng)老保險費，并且還需要再多繳兩年的保險費（比如一位勞動者在1970年15.5歲時開始參加工作，而他打算在2013年退休，即其59歲時，那么他首先需要繳齊41.5年的保險費，然后再多繳2年的保險費，共繳43.5年的保險費，此時他就可以在59歲時提前退休）。

法國政府在2003年至2008年間推動的改革不僅通過修改參數的方式彌合公私部門之間的差距，也通過新建三類資本積累型保險優(yōu)化了養(yǎng)老保險的結構，向世界銀行所倡導的三支柱型保險體系（再分配性的基本養(yǎng)老保險+資本積累型的強制補充保險+資本積累型的任意保險）邁進，并且在工會的壓力下加強了對弱勢群體的利益保障?？梢哉f，此次改革是法國歷史上對養(yǎng)老保險制度進行的最為深入的改革，但即便如此，公私部門的養(yǎng)老保險制度仍然有一定差距（比如私立部門員工的繳費率比公務員的高），對弱勢群體的照顧仍然不夠細致（比如對女性，特別是較多生育的女性，以及無法找到連續(xù)工作的勞動者等），這些問題將留待2010年改革來解決。

3.2010年改革（Réforme des retraites en 2010）——推遲退休年齡

2010年初COR公布了他的第八份報告。根據COR的最樂觀估計（以失業(yè)率僅為4.5%為基礎），若不對養(yǎng)老保險制度進行進一步的改革，到2050年公共財政每年將需要拿出720億歐元來彌補基本養(yǎng)老保險賬戶的赤字。①COR, Retraites : Perspectives actualisées à moyen et long terme en vue du rendez-vous de 2010, p. 27 http://www.cor-retraites.fr/article368.html，2012年10月27日訪問。為了在中期實現(xiàn)賬戶平衡（2018年），薩科奇政府決定立即開始改革，改革的內容主要包括進一步調整養(yǎng)老保險的參數、照顧弱勢群體的養(yǎng)老利益。

首先，進一步調整養(yǎng)老保險的參數，包括延后退休年齡、延后獲得全額養(yǎng)老金的年齡、調整獲得全額基本養(yǎng)老金的最低繳費年限。

其中引起最大反對浪潮的是關于退休年齡的修改，即從2010年起逐步（6年完成、每年延后4個月）將退休年齡由之前的60歲調整為62歲。其實，退休年齡的推遲是必然結果，因為2003年改革已經將獲得全額基本養(yǎng)老金的最低繳費年限調整為41年，而據統(tǒng)計年輕人的平均就業(yè)年齡為20歲，也就是說若想取得全額的養(yǎng)老金，就不可能在60歲時退休，所以此次延后退休年齡僅是對之前改革的完善。退休年齡的延后也適用于公共部門（公務員和國企員工），但在具體的執(zhí)行方式上有細微的差別：普通公務員的退休年齡一律從60歲推遲到62歲，但是派出型公務員（Fonctionnaire en catégorie active，即經常需要承擔外派工作，因而可能承擔更多風險和勞累的公務員，比如消防員和警察。他與Fonctionnaire en catégoriesédentaire相區(qū)別，后者指主要在辦公室中工作的公務員）由于改革前的退休年齡為50歲或55歲，因此改革之后的退休年齡相應地調整為52歲或57歲。此外，公務員的退休年齡改革并不與國企員工同步，后者退休年齡的延后將從2017起年開始推行。

此次改革還推遲了獲得全額養(yǎng)老金的年齡，由之前的65歲推遲到了67歲。若一位勞動者打算在60歲退休，但退休時他并未繳齊養(yǎng)老費，那么他所能夠領取的養(yǎng)老金是在全額養(yǎng)老金的基礎上扣除一定比例（décote）后的剩余。而若他希望領取到全額養(yǎng)老金，那么他就必須繼續(xù)工作，按照2010年改革之前的規(guī)定，他必須繼續(xù)工作到65歲，而2010年改革之后，他則必須繼續(xù)工作到67歲。此外，政府還調整獲得全額基本養(yǎng)老金的最低繳費年限，2003年改革預計在2012年將該數字調整為41年，此次進一步規(guī)定該數字在2020年將逐步調整為41.5年。

其次，照顧弱勢群體的養(yǎng)老利益、維護社會公平正義。

此次改革進一步縮減了公共部門與私立部門在養(yǎng)老保險上的差距。如前所述，關于推遲退休年齡的規(guī)定同等適用于公私部門（雖然在具體執(zhí)行上有細微差別）；此外，公務員的養(yǎng)老保險繳費率從之前的7.85%提高到10.55%（在十年內逐步提高），與私立部門員工的繳費率持平。

此外，此次改革針對弱勢群體提供了一些優(yōu)待，比如對于退休的婦女，她們在休產假時所獲得的補貼也納入養(yǎng)老金核算基數的計算（等同于工資收入）；對于失業(yè)者，特別是考慮到年輕人就業(yè)困難，其失業(yè)期間可以免繳養(yǎng)老保險的時間由之前的四個季度增加到六個季度；對于超過55歲的勞動者，政府還出臺了幫助其就業(yè)的政策；對于承擔特別繁重職業(yè)的員工，若已患職業(yè)病或因為工傷而影響工作能力，他們也可以在60歲時退休并領取全額的養(yǎng)老金；對于很早參加工作的勞動者，若其已經繳足養(yǎng)老費，且再另繳兩年的養(yǎng)老費后即可在60歲退休（該條已經被2012年7月2日通過的行政法規(guī)修改，修改后的規(guī)定是：對于20歲之前參加工作，且已經繳齊的勞動者，可在60歲提前退休，而不再需要多繳兩年的保險費）。

三、法國養(yǎng)老保險制度改革進程的特點及對中國的啟示

（一）法國養(yǎng)老保險制度改革進程的特點

法國養(yǎng)老保險制度根植于社會連帶理念。COR在《養(yǎng)老保險改革導航報告》中強調：“法國的制度應該以再分配和社會連帶為基礎”。①COR, Document d’orientation sur la réforme des retraites,p.12 www.cgt.fr/IMG/pdf_1352539_2854_ document_d-orientation_du_gouvernement-2.pdf.，2012年10月27日訪問。這句話凝煉地概括了支配法國養(yǎng)老保險制度改革進程的靈魂，其具體表現(xiàn)為以下三個特點：

1．始終以負擔再分配功能的現(xiàn)收現(xiàn)付型保險為基本模式

《養(yǎng)老保險改革導航報告》指出，政府會“拯救再分配性的養(yǎng)老保險制度（sauvegarder le syst ème de retraite par répartition）”，因為“法國所鑄造的養(yǎng)老保險體系是以代際團結（solidarit é intergénérationnelle）為核心的”。②同上引, COR, p.4。歷史上，法國的養(yǎng)老保險制度一直以帶有再分配功能的現(xiàn)收現(xiàn)付型保險為主（基本養(yǎng)老保險CNAV以及兩個強制補充保險AGIRC和ARRCO都采用現(xiàn)收現(xiàn)付型）。雖然2003年改革引入了資本積累型養(yǎng)老保險（一個強制補充保險RAFP以及兩個任意保險PERP和PERCO），但引入資本積累型保險“并不會動搖今天現(xiàn)收現(xiàn)付型與資本積累型之間的平衡”，③同上引, COR, p.4。換言之，對資本積累型保險的引入并不會導致傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付型保險大廈的傾覆。

2.加強對社會弱勢群體的保障

為實現(xiàn)養(yǎng)老保險賬戶的平衡，不得不逐步降低基本保險的替代率。但是保障社會弱勢群體享有正常的生活，仍然是不可化約的目標。比如在2003年改革中，政府承諾極端貧困的退休老人的養(yǎng)老金不會低于最低工資標準（SMIC）的85%，對于其他退休老人，替代率也不能低于66%（以他的工資收入為基數）。改革者對社會的其他弱勢群體同樣盡力給予照顧。比如從事繁重勞動職業(yè)的勞動者，以及很早就參加工作因而少有閑暇享受生活的勞動者，還有派出型的公務員，他們都可以享受提前退休的優(yōu)待；女性勞動者可能因為生育而中斷工作，為了保障養(yǎng)老金的計算不受此影響，產假期間的補貼也被納入最后養(yǎng)老金的核算基數的計算；對于失業(yè)者，甚至可以免繳最多6個季度的養(yǎng)老保險費，以盡量避免短時間失業(yè)給勞動者的養(yǎng)老金核算造成影響。這些細致的制度設計可能并不那么引人注目，但卻傳遞了政府照顧弱勢群體的理念，從而增加了改革方案的潤滑度，降低了法國民眾對“緊縮”措施的抵觸心理。

3.縮減公共部門養(yǎng)老保險制度的特權

公共部門的養(yǎng)老特權問題幾乎貫穿了法國最近20年的所有養(yǎng)老保險改革，他有礙社會公平正義、違背社會連帶理念，特別是當法國處于危機之時，沒有任何理由能夠允許公務員和國企員工置身事外不與普通民眾一道共克時艱。從1995年改革開始，政府就希望統(tǒng)一公私部門的養(yǎng)老保險制度，2003年改革統(tǒng)一了二者獲取全額養(yǎng)老金的最低繳費年限，公私部門的養(yǎng)老金重估也都與物價掛鉤，同時還統(tǒng)一了二者的退休年齡以及基本養(yǎng)老保險繳費率。自此，法國公共部門的基本養(yǎng)老保險制度已經非常接近私立部門。④現(xiàn)有差別主要表現(xiàn)在養(yǎng)老金核算基數的計算方法上，公共部門原則上以最后6個月的平均工資為核算基數，而私立部門則以職業(yè)生涯最高工資的25年的平均工資為核算基數。一般而言，前者比后者更加優(yōu)厚。

（二）法國經驗對中國養(yǎng)老保險制度改革的啟示

養(yǎng)老保險制度在其產生之初就具有社會連帶性，傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付型保險即為代際協(xié)作，也正因此，其對于人口結構的失衡才特別敏感。為了克服該缺點，并且提升養(yǎng)老保險制度的激勵效果，世界銀行等國際組織倡導通過引入資本積累型的保險作為現(xiàn)收現(xiàn)付型的補充。⑤參見The World Bank, Averting the Old-Age Crisis: Policies to Protect the Old and Promote Growth, Oxford University Press 1994, P.248-251.但2008年的經濟危機又讓我們感受到了資本市場的風險，資本積累型對養(yǎng)老保險的保值增值能力同樣堪憂，而且片面強調加強資本積累型保險，也必然導致退休人口中的貧富差距拉大，有違養(yǎng)老保險之社會連帶屬性。所以，回歸養(yǎng)老保險的社會連帶性，夯實現(xiàn)收現(xiàn)付型的基礎養(yǎng)老保險，提升其實現(xiàn)收支平衡的能力，才是最重要的基礎性工程。

借鑒法國經驗，筆者認為，我國應該審慎確定基本養(yǎng)老保險的保障標準，悉心關注弱勢群體的養(yǎng)老利益，并逐漸消解養(yǎng)老制度的公私雙軌制。

1.審慎確定基本養(yǎng)老保障標準

法國歷來有較強的“左派”傳統(tǒng)，這使得社會保險容易“越界”背負社會福利的功能，這既成就了法國作為“福利國家”的美名，但也讓法國背上了沉重的財政負擔。法國自上世紀九十年代以來降低基本養(yǎng)老保險的保障水平的努力，正是為了讓基本養(yǎng)老保險褪下福利的光環(huán)、回歸社會保險的實質。而且早期制定的過高的保障標準，潛移默化地讓法國人養(yǎng)成了對福利制度的依賴心理，這也使得今天對養(yǎng)老保險制度的改革舉步維艱。

我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度存在覆蓋面窄、保障水平低的不足，但我國的老年化進程又表現(xiàn)出“未富先老”的突出特點，未來人口結構堪憂。①據學者估算，“在維持現(xiàn)行生育政策不變的條件下，預計2011-2030年20年間，中國老年人口的比重會增加近一倍，2050年60歲及以上和65歲及以上的老年人口比例將分別達到35%和26%”。參見胡湛、彭希哲：《發(fā)展型福利模式下的中國養(yǎng)老制度安排》，《公共管理學報》2012年第3期，第60頁。可見，到2050年我國60歲以上老人占人口的比例還高于法國的31.6%。因而在提升保障水平的迫切需求背后，其實同樣隱藏著加重財政負擔的風險。②據學者估算，“假定維持現(xiàn)有的養(yǎng)老保險制度和替代率不變，即便計入養(yǎng)老保險結余資金，且財政每年按GDP的0.5%提供補貼，中國累計的養(yǎng)老金缺口將會相當驚人，至2050年可能達到該年GDP的95%”。參見胡湛、彭希哲：《發(fā)展型福利模式下的中國養(yǎng)老制度安排》，《公共管理學報》2012年第3期，第61頁。為了避免國家財政如歐洲福利國家那般被養(yǎng)老保險所裹挾，我們需要明確基本養(yǎng)老保險的社會保險地位，審慎確定基本養(yǎng)老保險的保障標準，以免將來不得不“由奢入簡”，這樣不僅會產生巨大的社會心理落差，為改革制造障礙，而且也會傷害代際公平，打擊參保人的積極性。因此，我國基本養(yǎng)老保險的保障水平不宜以歐洲的高福利為參照，而應該結合國家經濟發(fā)展以及人口結構的中長期預期來審慎確定。

2.悉心關注弱勢群體養(yǎng)老利益

法國的改革者為了填補法國民眾對“福利感”的缺失，針對弱勢群體采取了許多“高瞄準度”的“微型福利政策”。在降低保障水平的大背景下，這增加了“緊縮”政策的潤滑度。我國現(xiàn)階段無法大幅提高養(yǎng)老保險保障水平，但可借鑒法國經驗發(fā)布“微型福利政策”，有針對性地照顧弱勢群體的養(yǎng)老利益，包括失業(yè)者、女性和高齡就業(yè)者等等。比如，可以為失業(yè)者減免一定時段的養(yǎng)老保險費。還應該矯正男性和女性在工資待遇上的不平等，因為這最終會影響?zhàn)B老金的核算。而且還可以為高齡就業(yè)者提供就業(yè)指導和培訓，避免他們過早地退出人力資源市場。對于從事繁重勞動職業(yè)的勞動者，應該完善他們的提前退休制度，并且可以在養(yǎng)老金的核算上給予優(yōu)惠等等。

3.逐步消解養(yǎng)老雙軌制

2003年改革之前，法國公共部門的養(yǎng)老特權主要表現(xiàn)為提前退休的條件更為寬松、低繳費率（7. 85%比10.55%，低2.7個百分點）、低繳費最低年限（37.5年比40年，少10個季度）以及在養(yǎng)老金核算基數的計算上的優(yōu)待（公共部門以最后6個月的平均工資計算，而私立部門則是職業(yè)生涯工資最高的25年的平均工資）。經過2003年和2010年兩次改革，除了公共部門在基本養(yǎng)老金的核算基數上仍然處于有利地位外，其他特權都已經被逐步消解。然而，相比于號稱福利國家的法國，我國對機關事業(yè)單位的慷慨程度令人乍舌：不僅在基本養(yǎng)老金的替代率上，機關事業(yè)單位遠遠高于企業(yè)職工，①根據2006年人事部、財政部《關于機關事業(yè)單位離退休人員計發(fā)離退休費等問題的實施辦法》，工作年限滿35年的養(yǎng)老金按工資的90%計發(fā)；工作年限滿30年不滿35年的，按85%計發(fā)；而我國企業(yè)職工退休的養(yǎng)老金替代率，最近數年一直在50%-40%之間。參見楊燕綏、胡乃軍：《財政支出比較視角下公務員退休金制度設計》，《公共管理學報》2010年第2期，第21頁。而且機關事業(yè)單位的勞動者并不需要繳納養(yǎng)老保險費，基本養(yǎng)老金全部由財政負擔。這不僅增加了財政負擔，更為嚴重的是，他造成了極大的社會不公。在法國的改革進程中，幾乎每次成功的改革都伴隨著對公共部門養(yǎng)老特權的消解。這些經驗告誡我們，若不破除公共部門的養(yǎng)老特權，養(yǎng)老保險制度的全面深入改革將難以獲得社會認同。因此，我們必須以積極的態(tài)度破除機關事業(yè)單位的養(yǎng)老特權，在具體操作上，可以借鑒法國經驗，提前發(fā)布詳細的公私并軌時間表，然后分批分階段逐步消解之。②比如法國對公共部門養(yǎng)老特權的消解，分別通過2003年和2010年改革逐步完成。而為了縷平公私部門在繳費率上的差距，政府首先于2010年發(fā)布改革方案，然后計劃通過10年逐步提高。

綜上所述面對人口結構失衡以及全球經濟動蕩，各國養(yǎng)老保險制度無一不正在進行調整與反思。引入資本積累型保險、增加保險的激勵性、延后退休年齡、增加獲取全額養(yǎng)老金的最低繳費年限乃至直接提高繳費率等等措施，都是以增加基本養(yǎng)老保險的收入、減少或延緩基本養(yǎng)老金的支出，來實現(xiàn)收支平衡。養(yǎng)老保險改革，作為一項關乎普通群眾利益的社會實踐活動，不應該僅僅考慮數字上的收支平衡，還應該考慮舉措的可操作性、社會的可容忍度，這應該是法國近20年風云激蕩的養(yǎng)老保險制度改革實踐給我們最大的教訓。特別是我國現(xiàn)在還不宜大幅度提高養(yǎng)老保險保障水平，在此背景之下，更應該從維護社會公平、正義入手，一方面，通過制定細致的“微型福利政策”照顧弱勢群體的養(yǎng)老利益，另一方面，以積極的態(tài)度逐步消解個別部門的養(yǎng)老特權。這樣既可以緩解今天群眾的“福利感缺失”現(xiàn)象，也有助于為將來的深入改革累積社會認同。

（責任編輯：馬 斌）

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法國圖盧茲一大政治學與法學博士學院

2013-02-25