關(guān)于健全與創(chuàng)新黨內(nèi)民主制度體系的思考

吳長庚

（湖南女子學(xué)院，湖南 長沙 410004）

不斷健全和創(chuàng)新黨內(nèi)民主制度是加強(qiáng)黨的建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。黨的十八大強(qiáng)調(diào)：“黨內(nèi)民主是黨的生命，要堅(jiān)持民主集中制，健全黨內(nèi)民主制度體系?！盵1]P51黨內(nèi)民主制度體系是發(fā)展黨內(nèi)民主的可靠保障，沒有切實(shí)可行的制度作保障，黨內(nèi)民主是靠不住的?！包h內(nèi)民主發(fā)展和走向成熟的關(guān)鍵，是要實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的制度化和法律化。”[2]P11在長期革命建設(shè)和改革的實(shí)踐中，我們黨在黨內(nèi)民主制度體系建設(shè)方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，取得了明顯成效。新世紀(jì)新階段，世情、國情、黨情發(fā)生了深刻變化，黨內(nèi)民主制度體系也需要與時(shí)俱進(jìn)，不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新，逐步形成完備管用的體系。

一 加強(qiáng)黨員民主權(quán)利保障制度建設(shè)

黨員是黨內(nèi)民主的主體，黨員民主權(quán)利是黨內(nèi)民主的根基，沒有黨員民主權(quán)利的充分保障，發(fā)展黨內(nèi)民主就是一句空話。我們黨歷來重視黨員的民主權(quán)利，在歷次黨章中都有保障黨員民主權(quán)利的條款，尤其是2004年修訂頒布的《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，是保障黨員的各項(xiàng)民主權(quán)利的強(qiáng)大武器。為了增強(qiáng)《條例》在實(shí)踐工作中的可操作性和約束性，有必要研究制定《條例》的實(shí)施細(xì)則，使其成為各級(jí)黨組織保障黨員民主權(quán)利的基本規(guī)范。此外，要加強(qiáng)黨內(nèi)情況通報(bào)制度、黨內(nèi)情況反映制度、重大決策征詢意見制度等制度的建設(shè)，使廣大黨員對(duì)黨內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)真正擁有知情權(quán)、參與權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)、批評(píng)權(quán)，以利于改進(jìn)黨的工作，保障黨員的主體地位。

二 改革和完善黨的代表大會(huì)制度

黨的各級(jí)代表大會(huì)是廣大黨員直接行使或通過代表行使民主權(quán)利、管理黨內(nèi)事務(wù)的最重要的場(chǎng)所和載體，黨的代表大會(huì)制度是黨的根本制度，也是黨內(nèi)民主的一項(xiàng)基本制度。早在一百多年前，馬克思主義創(chuàng)始人就提出應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持每年召開一次黨代表大會(huì)，讓黨員每年有一次發(fā)表自己意見的機(jī)會(huì)。但是，建國以來，黨的代表大會(huì)基本上是每隔幾年召開一次，黨代表僅在黨代會(huì)開會(huì)期間發(fā)揮作用，這種狀況與發(fā)展黨內(nèi)民主是極不相稱的，不利于代表養(yǎng)成代表意識(shí)，也不利于其行使民主權(quán)利。因此，改革和完善黨的代表大會(huì)制度勢(shì)在必行。1956年黨的八大曾做出實(shí)行黨代表大會(huì)常任制的決定，后來由于種種原因沒有堅(jiān)持下去。從20世紀(jì)80年代末開始，中央有關(guān)部門在浙江、黑龍江等省的十多個(gè)市縣區(qū)進(jìn)行黨代表大會(huì)常任制的試點(diǎn)。二十多年的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)表明，黨代表大會(huì)常任制有利于推進(jìn)黨內(nèi)民主的發(fā)展，使黨的各級(jí)委員會(huì)定期向黨代表大會(huì)報(bào)告工作、接受它的質(zhì)詢、批評(píng)和監(jiān)督成為可能，同時(shí)也為彈劾罷免不稱職領(lǐng)導(dǎo)提供了合法程序和有效途徑。

因此，從黨的十六大到十八大都提出要擴(kuò)大和深化縣級(jí)黨代表大會(huì)常任制的試點(diǎn)工作，黨的十七大提出實(shí)行黨的代表大會(huì)代表任期制，黨的十八大提出試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)年會(huì)制。應(yīng)當(dāng)在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將黨代會(huì)常任制逐步擴(kuò)大到市級(jí)、省級(jí)和全國代表大會(huì)。實(shí)行黨代表大會(huì)常任制，要堅(jiān)持代表大會(huì)年會(huì)制、代表任期制等原則，另外，為了充分發(fā)揮黨代表的作用，要建立黨代會(huì)代表評(píng)議制度、視察制度、聯(lián)系群眾制度、向選舉單位定期述職制度等項(xiàng)制度。

三 完善黨的委員會(huì)制度

黨的各級(jí)委員會(huì)是由同級(jí)黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在代表大會(huì)閉會(huì)期間負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)黨的工作，是同級(jí)黨、政、軍、群等各類組織的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨章規(guī)定，凡屬重大的問題都要由黨的委員會(huì)集體討論，做出決定。因此，黨的委員會(huì)制度是黨內(nèi)民主的一項(xiàng)十分重要的制度，黨的委員會(huì)制度的健全與有效運(yùn)作，是發(fā)展黨內(nèi)民主的一個(gè)重點(diǎn)。毛澤東曾指出：“黨委制是保證集體領(lǐng)導(dǎo)、防止個(gè)人包辦的黨的重要制度。”[3]P1340但是，長期以來，全委會(huì)的作用沒有得到充分發(fā)揮，履行職責(zé)不充分，開會(huì)次數(shù)太少，常常存在著常委會(huì)代替全委會(huì)、書記辦公會(huì)代替常委會(huì)的現(xiàn)象，這嚴(yán)重?fù)p害了全委會(huì)的權(quán)威，容易造成一言堂、家長制等現(xiàn)象，不利于黨內(nèi)民主的發(fā)展。因此，應(yīng)該按照黨的十八大精神，強(qiáng)化全委會(huì)決策和監(jiān)督作用，完善常委會(huì)議事規(guī)則和決策程序，完善地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制，要適當(dāng)增加委員會(huì)全體會(huì)議召開的次數(shù)，以利于貫徹集體領(lǐng)導(dǎo)的原則。

強(qiáng)化黨的委員會(huì)全體會(huì)議的作用，要正確處理三大關(guān)系。一是要正確處理全委會(huì)與常委會(huì)的關(guān)系。黨章規(guī)定常委會(huì)在全委會(huì)閉會(huì)期間，履行全委會(huì)的職權(quán)，但不能讓常委會(huì)凌駕于全委會(huì)之上，常委會(huì)應(yīng)當(dāng)向全委會(huì)負(fù)責(zé)、定期向全委會(huì)做工作報(bào)告，接受全委會(huì)的評(píng)議和監(jiān)督。二是要正確處理書記和委員的關(guān)系。在黨委會(huì)內(nèi)，“書記和委員不是上下級(jí)關(guān)系，書記是黨的委員會(huì)中平等的一員”[4]P418。因此黨委會(huì)做出重大決策，應(yīng)該按照少數(shù)服從多數(shù)的原則決定而不能由書記拍板、個(gè)人決定。三是要正確處理集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)的關(guān)系。黨章規(guī)定黨的各級(jí)委員會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度，集體領(lǐng)導(dǎo)是黨的委員會(huì)議事和決策的基本原則，個(gè)人分工負(fù)責(zé)是根據(jù)集體的決定履行個(gè)人的職責(zé)?！皥?jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)，并不是降低和否定個(gè)人的作用，集體領(lǐng)導(dǎo)必須和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合，要明確地規(guī)定每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)成員所擔(dān)負(fù)的具體責(zé)任，做到事事有人管，人人有專責(zé)?！盵 4]P418

四 改革和完善黨內(nèi)選舉制度

黨內(nèi)選舉制度是黨內(nèi)民主的一項(xiàng)根本性制度，改革和完善黨內(nèi)選舉制度是黨內(nèi)民主建設(shè)的關(guān)鍵，也是建設(shè)高素質(zhì)干部隊(duì)伍，形成朝氣蓬勃、奮發(fā)有為的領(lǐng)導(dǎo)層的重要途徑。黨內(nèi)選舉制度是否真正體現(xiàn)黨員的意志是黨內(nèi)民主化程度高低的重要標(biāo)志?，F(xiàn)行黨內(nèi)選舉制度存在一些弊端，不利于充分表達(dá)廣大黨員的意志，不利于干部隊(duì)伍素質(zhì)的提高，黨的十八大強(qiáng)調(diào)：“要完善黨內(nèi)選舉制度，規(guī)范差額提名差額選舉，形成充分體現(xiàn)選舉人意志的程序和環(huán)境?！盵1]P52

首先要改革和完善候選人提名制度。現(xiàn)在黨內(nèi)選舉中，候選人的提名權(quán)尤其是黨委主要負(fù)責(zé)人的提名權(quán)掌握在上級(jí)手中，其授權(quán)形式依然是上級(jí)授給下級(jí)，這很容易導(dǎo)致對(duì)上負(fù)責(zé)對(duì)下不負(fù)責(zé)的作風(fēng)，導(dǎo)致官僚主義、形式主義、行賄受賄等不良風(fēng)氣和腐敗行為的滋長。要改革候選人提名制度，對(duì)候選人產(chǎn)生辦法制定明確而便于操作的細(xì)則規(guī)范，如嚴(yán)格規(guī)定候選人的資格條件、結(jié)構(gòu)比例和產(chǎn)生程序，真正把組織提名和黨員提名結(jié)合起來，形成自上而下和自下而上相結(jié)合的提名制度，使廣大黨員成為真正的授權(quán)者。

其次，要大力減少任命制，確保民主選舉的權(quán)威性。黨章對(duì)在必要情況下上級(jí)黨組織可以實(shí)行任命制作了例外性規(guī)定，但在實(shí)際生活中，任命制或變相任命制屢見不鮮。因此，為了切實(shí)發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，尊重選舉人的意志，要盡量少用任命制，不能把“例外”當(dāng)成“常態(tài)”。上級(jí)黨組織要尊重下級(jí)黨組織的選舉結(jié)果，對(duì)于由選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)人，不應(yīng)在任期內(nèi)隨意調(diào)動(dòng)或委任他職，以保證黨內(nèi)選舉的權(quán)威性。

第三，擴(kuò)大直接選舉的范圍。目前，黨內(nèi)選舉還是以間接選舉為主。隨著廣大黨員素質(zhì)不斷提升，他們對(duì)民主選舉的熱情和參與程度逐漸提高，要求直接選舉的呼聲也日益高漲。因此，要不斷探索擴(kuò)大黨內(nèi)民主直選的范圍，可以首先從基層黨組織開始，逐步提升和擴(kuò)展開來。擴(kuò)大實(shí)行民主直選的范圍，有利于黨員充分行使民主權(quán)利，有利于選舉人的意愿得到充分體現(xiàn)，有利于避免和防止以任命或變相任命代替選舉，有利于減少和消除破壞、損害民主權(quán)利的事情發(fā)生。目前，農(nóng)村基層黨組織較普遍采用的“兩推一選”、“公推直選”等辦法，對(duì)于完善黨內(nèi)選舉有積極意義，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善和推廣。

第四，完善差額選舉制，探索實(shí)行競(jìng)選制。實(shí)行差額選舉是民主選舉的一個(gè)基本要求。根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，要大力擴(kuò)大差額選舉的范圍和比例，使選舉人有更大的選擇空間，黨內(nèi)選舉要一律采取正式選舉差額，堅(jiān)決杜絕變相等額選舉。同時(shí)，要使差額選舉成為真正的民主選舉，必須在差額的基礎(chǔ)上，在堅(jiān)持德才兼?zhèn)涞那疤嵯聦?shí)行競(jìng)選。長期以來，人們認(rèn)為競(jìng)選是資本主義的專利，這種理解太片面。因?yàn)楦?jìng)選是選舉的一種形式，無非是把優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭機(jī)制引入選舉，通過對(duì)候選人的介紹、宣傳和比較，增加選舉的透明度，使選舉人對(duì)候選人有更多的了解，減少投票的盲目性，以充分體現(xiàn)選舉人的意志。競(jìng)選有利于保證當(dāng)選人具有充分的代表性，有利于提高當(dāng)選人的素質(zhì)，有利于選民和選舉單位對(duì)當(dāng)選人的監(jiān)督?！皼]有候選人之間的競(jìng)爭，就等于沒有比較，沒有鑒別，沒有選擇，也就等于沒有選舉。因此，競(jìng)爭機(jī)制是選舉制的重要內(nèi)涵?！盵5]P109把競(jìng)選引入選舉制度，可以在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上取得經(jīng)驗(yàn)，再推廣開來，逐步實(shí)行從下到上的黨委書記和領(lǐng)導(dǎo)班子成員的差額選舉制和競(jìng)選制。

第五，完善候選人介紹制度，拓寬選舉人了解候選人的渠道?，F(xiàn)行黨內(nèi)選舉制度沒有詳細(xì)規(guī)定候選人介紹辦法，致使選舉對(duì)候選人的介紹往往過于簡單和粗糙，不利于選舉人對(duì)候選人的全方位了解。因此，為了切實(shí)保障選舉人的知情權(quán)，要完善候選人介紹制度，使選舉人對(duì)候選人的主要業(yè)績、領(lǐng)導(dǎo)能力以及廉政勤政情況有切實(shí)的了解，以便選舉能夠真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用，選出德才兼?zhèn)涞母刹?。要在新聞媒介上詳?xì)介紹候選人的基本情況，實(shí)行候選人與選舉人見面交流制度，候選人必須答復(fù)選舉人提出的問題，便于選舉人和廣大黨員群眾的監(jiān)督。

五 進(jìn)一步完善黨內(nèi)監(jiān)督制度

黨內(nèi)監(jiān)督是黨內(nèi)民主的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是保障黨員民主權(quán)利和實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的關(guān)鍵，其實(shí)質(zhì)是對(duì)權(quán)力的限制和約束。沒有健全的黨內(nèi)監(jiān)督制度，就無黨內(nèi)民主可言。2003年底中共中央頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，是我黨歷史上第一部專門的黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)，為實(shí)施黨內(nèi)監(jiān)督提供了強(qiáng)大的法規(guī)武器。但是，由于《條例》的一些規(guī)定比較原則和抽象，因此有必要制定《條例》的實(shí)施細(xì)則，將《條例》的一些原則性規(guī)定細(xì)化、具體化、程序化?！稐l例》指出黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象是黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人?，F(xiàn)在對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督不力已成為突出的問題，因此改革和完善黨內(nèi)監(jiān)督制度的重點(diǎn)是改革和完善對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督制度，這一工作做好了，黨內(nèi)監(jiān)督就會(huì)成為名副其實(shí)的監(jiān)督。改革和完善黨內(nèi)監(jiān)督制度，要做到以下幾點(diǎn)：

一是改革黨的紀(jì)律檢查體制?！吨袊伯a(chǎn)黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》規(guī)定，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)是黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)。但在實(shí)際生活中，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)沒有發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督應(yīng)有的作用，這是由它沒有應(yīng)有的地位決定的。黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)隸屬于同級(jí)黨的委員會(huì)，這種狀況不利于紀(jì)律檢查委員會(huì)對(duì)黨的委員會(huì)的監(jiān)督。近年來，主要領(lǐng)導(dǎo)干部犯罪率不斷上升，紀(jì)委無法有力監(jiān)督黨委不能不說是一個(gè)重要原因。有效的監(jiān)督必須以權(quán)力、權(quán)威作后盾，必須以合理的權(quán)力配置為基礎(chǔ)，否則所謂權(quán)力監(jiān)督就是一句空話?！氨O(jiān)督主體如果單方面處于監(jiān)督客體的支配和控制之下，沒有與監(jiān)督客體平等的地位，平等的權(quán)力，監(jiān)督主體就會(huì)變成權(quán)力的附庸，監(jiān)督制約就會(huì)失去應(yīng)有的效力?！盵6]P209因此，為了使黨內(nèi)監(jiān)督卓有成效，就要改革和完善黨的紀(jì)律檢查體制。改革的方向，應(yīng)按照列寧的思想，將黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)與黨的委員會(huì)置于同等的地位，二者同對(duì)黨的代表大會(huì)負(fù)責(zé)。同時(shí)，要完善紀(jì)委系統(tǒng)內(nèi)的垂直管理體制，充分發(fā)揮紀(jì)委的監(jiān)督作用。

二是建立健全領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督制度。要建立一套剛性的領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督制度，使得成員之間能夠自覺地相互監(jiān)督。當(dāng)前尤其要健全領(lǐng)導(dǎo)班子民主生活會(huì)制度，促使領(lǐng)導(dǎo)班子成員之間積極地開展批評(píng)與自我批評(píng)，達(dá)到班子成員相互監(jiān)督的目的。批評(píng)與自我批評(píng)是黨內(nèi)監(jiān)督的有力武器。黨章規(guī)定開展批評(píng)是黨員的權(quán)利，領(lǐng)導(dǎo)班子成員和廣大黨員都應(yīng)該充分運(yùn)用這一有力武器，行使這一神圣權(quán)利。

三是要形成監(jiān)督體系。要把黨內(nèi)監(jiān)督同群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、民主黨派和無黨派人士的監(jiān)督結(jié)合起來，把自上而下和自下而上的監(jiān)督結(jié)合起來，逐步形成強(qiáng)有力的監(jiān)督體系。

[1]胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)上的報(bào)告[R].北京:人民出版社,2012.

[2]林尚立.黨內(nèi)民主及其邊界[J].新華文摘,2002,(4).

[3]毛澤東選集:第4卷[C].北京:人民出版社,1991.

[4]中共中央文獻(xiàn)研究室編.三中全會(huì)以來重要文獻(xiàn)選編[Z].北京:人民出版社,1982.

[5]甄小英,李清華.黨內(nèi)民主建設(shè)問答[M].北京:中共中央黨校出版社,2004.

[6]王壽林.當(dāng)代中國社會(huì)主義民主論[M].北京:中共中央黨校出版社,2002.