多維空間下的美國高等教育政策動力分析

李司東

（復(fù)旦大學(xué) 高等教育研究所，上海 200433）

引言：美國高等教育的雙重性

高等教育的需求在美國仍繼續(xù)增加，但其作為國家支出的一部分在公共財政中所占比例持續(xù)降低。隨著個人接受高等教育所獲收益的增長，政府意識到高等教育支出可以在其他地方獲得資金，而財政花費應(yīng)聚焦于其他公共需要。因此，政府對于高等教育補貼的公平性和必要性已收到嚴(yán)格審查，如加強問責(zé)制度以重塑機構(gòu)和政府之間的關(guān)系。同時，高等教育政策討論變得更加偏激并具有爭議，更加注重高等教育帶來的工具性利益，損害了其在第三產(chǎn)業(yè)公共投資中所扮演的角色[1]。

高等教育政策開始向支持個人投資的方向轉(zhuǎn)變，這個現(xiàn)象獲得了學(xué)者和政策制定者廣泛的關(guān)注：為什么高等教育開支往往與地區(qū)和國家的社會需求相背離？為什么在雇主需要更全面工人的背景下，具體職業(yè)教育呈上升趨勢？這些問題的解答，都必須分清楚政治偏好、政治經(jīng)濟機構(gòu)以及高等教育政策之間的關(guān)系。

最近的學(xué)術(shù)研究揭示了高等教育政策執(zhí)行中的政治因素，但關(guān)于它如何相關(guān)則知之甚少。公眾、政府以及政治機構(gòu)的對高等教育的評價也隨時間環(huán)境等因素發(fā)生著變化[2]。因此，這樣的一個問題變得十分關(guān)鍵：政治偏好的分布究竟是如何影響高等教育政策制定呢？高等教育同時提供公共物品和私人物品，因此允許學(xué)費來源于多種形式。政府通過調(diào)節(jié)高等教育的費用，達到在不同收入群體中進行再分配的目的。

同時，政府用于大學(xué)的花費也提高了集體福利，這明確地屬于公共物品。高等教育的這兩個特點在特定的時間可能會變得更加突出。為解決這個問題，可以建立一個模型，將政治競爭的空間模型與駕馭政策相結(jié)合，應(yīng)用于高等教育問題。

一 “中位選民”模型

政治學(xué)的空間模型已經(jīng)成為一代經(jīng)濟學(xué)家和政治學(xué)家的方法選擇，“中位數(shù)選民”模型依然是政治經(jīng)濟學(xué)家和大量文獻的重要理論依據(jù)，該模型認為，候選人和政黨間的競爭最終使得他們結(jié)合中間選民最密切的利益。這個框架的精煉版本已經(jīng)成功用于解釋政治在各種環(huán)境下的政策動態(tài)，包括財政政策、政策僵局、墮胎以及衛(wèi)生保健政策。盡管如此，中間選民模型還沒有應(yīng)用與高等教育政策[3]。

中間選民理論來源于理性選擇。阿羅不可能定理表明，在任何情況下都不可能從個人偏好次序推導(dǎo)出社會的偏好次序，即當(dāng)至少有3名候選人和兩位選民時，不存在滿足阿羅公理的選舉規(guī)則[4]?；蛘咭部梢哉f是：隨著候選人和選民的增加，“程序民主”必將越來越遠離“實質(zhì)民主”。為解決這一難題，20世紀(jì)80年代后，人們開始基于不同的政治框架來研究集體選擇問題，其中新政府經(jīng)濟學(xué)擯棄了政府追求社會福利最大化這一傳統(tǒng)理論假設(shè)，認為政策的形成是包括政府在內(nèi)的國內(nèi)各利益集團博弈的結(jié)果，其中中間選民理論是其最常用的方法之一。

中間選民也可以稱為代表性選民，他們的偏好恰恰位于所有選民的中間，具有非常強的代表性，因此政府在制定政策時，往往把他們的意愿和需求作為最主要的考慮因素之一，從而將公共部門服務(wù)供給納入新古典分析框架之內(nèi)。具體而言，中間選民理論的前提條件是個人偏好約束以單峰偏好形式存在。單峰偏好是指每個選民的效用在一維政策空間都存在一個且只存在一個最大值，隨著政策變量水平遠離該最大值，該選民的效用水平單調(diào)遞減。如果每個選民都具有單峰偏好，且選民數(shù)量是單數(shù)，穩(wěn)定的均衡政策總是存在的，該均衡政策恰恰是中間選民的最優(yōu)政策選擇。

這是因為，假設(shè)社會有n個投票人(根據(jù)假設(shè)n是奇數(shù))，對該n個投票人各自的最優(yōu)政策偏好水平以左方向，包括中間選民在內(nèi)的所有右邊的[(n-1)/2]+1個選民福利水平都會下降，也就是說超過半數(shù)的人將反對此點以左的政策水平；同理，沿中間選民最優(yōu)政策以右方向，包括中間選民在內(nèi)的所有左邊的[(n-1)/2]+1個選民的福利將下降，也會有超過半數(shù)的選民反對該區(qū)域內(nèi)的政策。只有中間選民的最優(yōu)效用對應(yīng)的政策水平會穩(wěn)定地得到超過半數(shù)以上選民的支持，故在單峰偏好假設(shè)下，按照簡單多數(shù)投票規(guī)則肯定存在一個均衡政策，由于該均衡政策就是中間選民最優(yōu)選擇下的政策水平，因此被稱為中間選民理論

下面以稅收為例，具體介紹“中位數(shù)選民”模型。假設(shè)議員們的職責(zé)只是討論應(yīng)收稅率，每一個議員對于稅率應(yīng)收多少都有自己的偏好，這種偏好可能歸因于個人意識形態(tài)、個人偏好等多種原因的綜合作用。如果有一條從0到100的線段，每個議員畫上自己的理想點。某議員的理想點是 25%，那么如果實際稅率正是 25%，那么他是滿意的；如果實際的稅率偏離了議員的理想點，比如說20%或30%，議員的不滿意程度是相同的，因為偏離理想點的距離是相同的。同理，若稅率為15%或 35%，議員將會更加不滿意。這種現(xiàn)象在統(tǒng)計學(xué)中稱為議員有對稱單峰值的偏好。接下來，我們通過使用這些理想點，預(yù)測議員的投票行為。假設(shè)有五個議員有著不同的稅率偏好（分別為10%，20%，30%，40%，50%），現(xiàn)時稅率為42%。如果方案將稅率減為25%，那么三個議員將投贊成票（分別為10%、20%、30%），因為該方案的實際稅率更接近他們的理想點。一個“減稅聯(lián)盟”形成，從而通過了該法案。

二 模型的應(yīng)用

根據(jù)空間模型中的行為和偏好假設(shè)，普爾和羅森塔爾(2007)[5]應(yīng)用擴展方法，研究了議員中無黨派人士的立場。美國200多年的投票歷史表面，大多數(shù)問題屬于標(biāo)準(zhǔn)左右連續(xù)，即對重新分配的沖突已經(jīng)政府應(yīng)干預(yù)市場的程度。議員通常相互聯(lián)合以支持或反對某項提案，這意味著，議員更傾向于支持與自己相近的政策。例如，偏向于衛(wèi)生保健的議員通常投票支持福利支出項目。

如圖1，為標(biāo)準(zhǔn)左右連續(xù)介質(zhì)中兩個假設(shè)的議員分布。左圖表示溫和派占多數(shù)，右圖表示極端派占多數(shù)，議員們有著較大的分歧。目前，各種分布的政策和政治影響已經(jīng)成為美國政治學(xué)和比較政治經(jīng)濟學(xué)的熱點問題。

圖1.溫和情形下與極化情形下議員人數(shù)的分布

根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)左右經(jīng)濟維度作為參考，圖2展示了高等教育中政策偏好的假設(shè)分布。在最左端，議員可能會支持政府在高等教育的大規(guī)模投入，免除學(xué)費義務(wù)教育等方案。也就是說，政府有責(zé)任提供給所有人。相比之下，一個溫和派的議員會更多地支持美國公立大學(xué)、私立非盈利大學(xué)、私人盈利大學(xué)并存的局面。在這種情況下，公共財政與私人花費共同承擔(dān)學(xué)生的高等教育費用。最后，是認為高等教育應(yīng)完全由私人承擔(dān)的極端觀點，認為大學(xué)招生應(yīng)采取競爭措施，實行以成績?yōu)榭剂康脑媱?。這種觀點的理論基礎(chǔ)來源于經(jīng)濟學(xué)中傳統(tǒng)的功利主義。

《甌越語語匯研究》以甌語為例，論證了建立方言語匯學(xué)的必要性和可能性，認為漢語方言語匯學(xué)要有中國特色。作者指出：“在印歐語言里，沒有與漢語方言中‘語’相應(yīng)的語言單位”，“因此西方語言學(xué)理論和方法不適應(yīng)漢語方言語匯研究，必須構(gòu)建有中國特色的方言語匯學(xué)，從方法論的角度，探索漢語方言語匯學(xué)的研究方法”。這是此書立論的基礎(chǔ)，也是此書的核心觀點。全書的具體論述都是由此展開的。

一維模型清晰而簡潔地表達出議員們是如何選擇高等教育政策的，但是，很多情況下會出現(xiàn)不連續(xù)的政策。比如說，保守派可能不支持增加高等教育助學(xué)金的計劃，因為他們不喜歡針對窮人的計劃，或者他們認為高等教育應(yīng)該基于學(xué)生的潛力。另外，保守派可能會更傾向于給需要的學(xué)生助學(xué)金，而不是直接在公立大學(xué)上花錢，因為市場機制下資助的高等教育，能比政府提供的公共服務(wù)更好。

圖2.高等教育政策一維空間的標(biāo)準(zhǔn)左右意識形態(tài)

三 高等教育的二維性質(zhì)：模型的擴展

在實際中，議員還需要考慮法案的其他因素影響，我們繼續(xù)擴充模型，將另一個維度加入到我們的空間模型。如果議會要對進口物品征收關(guān)稅，那么我們需要增加“上下”維度與之前分析的“左右維度”相結(jié)合，得到一個二維卡迪爾空間，議員的理想點也隨之需要稅收偏好“左右維度”與關(guān)稅“上下維度”。這樣以來，政策空間最終取決于維度之間的聯(lián)系，及其如何將更多的議員劃分其中。

在高等教育中，需要考慮很多的維度，但大多數(shù)的政策偏好都可以歸結(jié)為“再分配”維度（政策總是牽涉一些資源的轉(zhuǎn)移，從一個群體到另一個群體）。因此，可以設(shè)想支持大學(xué)公共系統(tǒng)的議員支持學(xué)生助學(xué)金的花費。相反，認為大學(xué)太自由低效的議員則傾向于對優(yōu)秀學(xué)生的進行財政支持。

高等教育領(lǐng)域的政治競爭與其他領(lǐng)域不同，研究者必須同時考慮兩個問題維度，“再分配維度”和“公共品維度”?？紤]到高等教育同時提供公共物品和私人物品，帶來公共利益和個人利益，政策制定者在做出決策和調(diào)控的過程中應(yīng)始終重視這兩個維度，分別在政治環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境中單獨考慮。事實上，高等教育領(lǐng)域的經(jīng)濟學(xué)家指出，問題的關(guān)鍵在于識別高等教育每個功能中公共和私人分別的成本和收益。

在再分配維度中，有一個通過稅收和監(jiān)管達到資源轉(zhuǎn)移到特定團體目的的過程。再分配的效果取決于整個稅收系統(tǒng)以及美國在高等教育上的花費。這個維度也包含了在高等教育領(lǐng)域政策的選擇和政府干預(yù)。例如，績效問責(zé)制度的建立影響制度的目標(biāo)和優(yōu)先級，從而影響花費模式。在公共物品維度，議員們考慮到從納稅人轉(zhuǎn)移到高等教育給整個社會帶來的效益，這包括正的外部性以及其他的集體利益。其中有典型的公共物品，比如醫(yī)學(xué)技術(shù)突破，以及集體物品，減少收入的不平等和貧困，以及多個國家經(jīng)濟的增長和發(fā)展。高等教育帶來其他可以感知到的公共效益還有犯罪率減少、健康程度更高、公民素質(zhì)提高等等。

圖3展示了如何使用空間類比來表示兩個問題維度。在這里，兩個議員可以在相同的水平，用垂直維度來表明政策偏好。在這種情況下，他們同意對高等教育進行財政支持。相對的，他們可能對如何分配資源有不同意見，而這將反映在水平維度。有人可能更喜歡有針對性的再分配政策，具體體現(xiàn)為給予需要的學(xué)生以助學(xué)金；另一些人則支持對所有的學(xué)生減免學(xué)費。相比于后者，前者更加靠近于范圍的中心。另外，保守黨議員可能認為，任何高等教育支出都應(yīng)該在市場機制監(jiān)管下發(fā)生，但公共資金應(yīng)該投入到高等教育中。在這種情況下，前者應(yīng)該劃分到右上象限，后者劃分到右下象限。

圖3.高等教育政策的二維空間

四 進一步分析

通常的假設(shè)認為，自由派更傾向于將高等教育花費作為國家預(yù)算?；蛘呱鐣幸粋€明確的公眾輿論和之間的關(guān)系，從而影響議員的選擇支出和政策，這些有偏好的議員通過各種措施進行了黨派斗爭。這些研究的結(jié)果非常廣泛，但沒有明顯的模式方向或相關(guān)性關(guān)系。

對于這個實證的策略，有三個限制。首先，政治科學(xué)研究表明，由于美國選舉機構(gòu)的性質(zhì)，公民和議員意識形態(tài)偏好會有所偏離。因此，議員的意識形態(tài)隨政治機構(gòu)的不同而改變，結(jié)果經(jīng)常偏離中間選民的偏好。第二，自由派和保守派可能出于不同的原因，都會支持更多的支出。自由派認為大學(xué)是社會流動的必要條件，但他們也喜歡將高等教育作為資源轉(zhuǎn)移到中產(chǎn)階級和中高收入的家庭。另外，保守派可能更關(guān)注高等教育的經(jīng)濟效益（如國家經(jīng)濟增長，技術(shù)競爭力），更愿意把錢花在發(fā)展勞動力上，而不是完善福利。最后，高等教育的政治競爭發(fā)生在一個多維的政策空間。因此，政治意識形態(tài)在決策中會有所不同，這取決于相對突出的再分配與公眾良好的維度，受變量如經(jīng)濟條件、選舉周期和競爭政策等條件的影響。

如圖1所示，政治偏好的分布可以或多或少的極化，可能有更多的議員討論極端立場問題。在這里，極化描述自由派和保守派分歧的偏離程度。極化的政治偏好也會增加立法僵局和各種消費選擇的分歧。根據(jù)該模型，高等教育支出主要由兩個因素決定。首先，議員們的政治競爭發(fā)生在在分配的維度，而高等教育的尺度變得不那么突出。因此，保守派和自由派之間的政策偏好有較少的重疊，從而給妥協(xié)留下了較少的空間。第二，高等教育作為公共產(chǎn)品，補貼應(yīng)該更具有針對性?？傊瑯O化的政治偏好導(dǎo)致一維思維的形成。但是，越來越多的問題是一維思維無法解決的，這就需要多維思維的幫助。多維思維有足夠的空間來評估過程中涉及的各種支出決定。Luciana Dar于2012年以加利福尼亞州為例，搜集數(shù)據(jù)并運用時間序列回歸分析，測定了高等教育撥款與黨派紛爭之間的相關(guān)性，其結(jié)論支持了多維空間理論[7]。

圖4、圖5.二維情形下不同極化程度的議員意識偏好差異

圖4和圖5顯示政治極化的意識形態(tài)偏好可以表現(xiàn)在高等教育政策空間。圖4是一個自由派和保守派有重疊分布的情況，表示一些有類似立場的高等教育問題。圖5給出了一種有著高度極化分別的意識形態(tài)偏好，即自由派將高等教育支出視為公共利益，但也相信應(yīng)該把資源轉(zhuǎn)移到低收入人口。保守派在這種情況下認為高等教育的公共花費應(yīng)該是減小，公共資金應(yīng)該遵循更加市場化的模式?；谇懊娴挠懻?，可以預(yù)計，隨著政治極化的增加，高等教育財政投入占國家預(yù)算將減少。

小 結(jié)

本文分析了高等教育部門兼具公共物品性質(zhì)和私人物品性質(zhì)，在議員的政治聯(lián)盟中具有一定的不穩(wěn)定性，有助于擴大我們對高等教育政策政治動態(tài)的理解。另外，黨派政治偏好對政策的影響是顯著的，影響了高等教育支出的決定，但經(jīng)常為研究者所忽視，顯然，二分變量如黨派分歧或多維變量如意識形態(tài)等等都不足以完全接受國家高等教育的政治動力學(xué)，更多維度的分析仍需要加以考慮。另一方面，我們還須采取更多的努力，以了解各個國家特點與其高等教育政策之間的因果機制。雖然我們現(xiàn)在有全面的框架來幫助我們解決更廣泛的模式，但對于變量之間的相互作用仍知之甚少，具體來說，就是這些關(guān)系是系統(tǒng)的、線性的或是對稱的。在高等教育獎學(xué)金應(yīng)用的背景下，這個框架可以帶來一個全新的視角來解釋現(xiàn)有的擔(dān)憂。人力資本積累、效率和問責(zé)制度等是當(dāng)前高等教育政策的熱點，“誰支付”、“誰受益”這兩個基本問題仍然存在。

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