國(guó)庫(kù)收支運(yùn)行機(jī)制發(fā)展現(xiàn)狀、面臨的阻礙及建議

胡傘兵

近年，橫向聯(lián)網(wǎng)電子繳稅和國(guó)庫(kù)集中支付體系在中央的有力推廣下，地方國(guó)庫(kù)的電子收支體系基本建立成形，公共支出環(huán)節(jié)明顯縮減，預(yù)算收入入庫(kù)效率及安全保障得以提高。但目前仍存在國(guó)庫(kù)應(yīng)用系統(tǒng)整合度不足，地方國(guó)庫(kù)涉外協(xié)調(diào)難度大，外設(shè)財(cái)政專戶存留等因素制約著國(guó)庫(kù)收支體系的發(fā)展，人民銀行亟需采取有效措施應(yīng)對(duì)種種限制瓶頸，促進(jìn)我國(guó)國(guó)庫(kù)收支體系的科學(xué)化發(fā)展，保障國(guó)庫(kù)資金安全、流暢運(yùn)行。

一、近年國(guó)庫(kù)收支業(yè)務(wù)取得的發(fā)展

2010年，我國(guó)已在全部省份實(shí)現(xiàn)開展財(cái)稅庫(kù)銀稅收收入電子繳庫(kù)橫向聯(lián)網(wǎng)工作。稅收收入實(shí)現(xiàn)財(cái)稅庫(kù)銀電子繳庫(kù)橫向聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)收預(yù)算稅款的入庫(kù)方式從人工干預(yù)向自動(dòng)信息化過渡，明顯簡(jiǎn)化了稅務(wù)部門與商業(yè)銀行、商業(yè)銀行與國(guó)庫(kù)之間的預(yù)算資金往來業(yè)務(wù)流程，在財(cái)政、稅務(wù)、銀行等各參與部門之間形成了數(shù)據(jù)共享機(jī)制，有力支持人民銀行、財(cái)稅部門的統(tǒng)計(jì)分析、預(yù)測(cè)和稅收征繳管理工作。

2011年，我國(guó)提出“全面深化國(guó)庫(kù)集中支付改革”的口號(hào)，原有集中支付改革范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)將全部中央預(yù)算單位撥款涉及的全部政府性基金支出、一般性預(yù)算支出、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出納入國(guó)庫(kù)集中支付范疇。從中央至地方，全面實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)，體現(xiàn)了財(cái)政預(yù)算支出的定額化、統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化的支付方式，各級(jí)財(cái)政支付效率明顯提升，促使了預(yù)算支出編制方式更加科學(xué)、統(tǒng)一。

2013年，國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（以下簡(jiǎn)稱TCBS）在安徽、云南等諸多省份成功上線，全國(guó)范圍內(nèi)國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)由TCBS系統(tǒng)正式取代。在國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)發(fā)展歷史中，TCBS系統(tǒng)是功能最為強(qiáng)大的業(yè)務(wù)核算操作系統(tǒng)，通過數(shù)據(jù)參數(shù)由中央國(guó)庫(kù)統(tǒng)一存儲(chǔ)、管理，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算收入直接入庫(kù)、預(yù)算支出實(shí)時(shí)撥付、運(yùn)行數(shù)據(jù)自動(dòng)處理的核算模式，運(yùn)用系統(tǒng)的實(shí)時(shí)收付功能使依靠人工傳遞票據(jù)的“同城票據(jù)交換”業(yè)務(wù)退出國(guó)庫(kù)日常業(yè)務(wù)范疇，國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算效率有了質(zhì)的提高。

二、制約因素分析

（一）國(guó)庫(kù)應(yīng)用系統(tǒng)布置較為分散

目前，涉及國(guó)庫(kù)收支業(yè)務(wù)的主要操作系統(tǒng)有：國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（tcbs）、國(guó)庫(kù)收支統(tǒng)計(jì)分析系統(tǒng)（tmis）、綜合業(yè)務(wù)報(bào)表系統(tǒng)、集中支付財(cái)政聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)、財(cái)稅庫(kù)橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)（tips）等，一些地方仍存有國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)、同城票據(jù)交換系統(tǒng)。各級(jí)國(guó)庫(kù)的單項(xiàng)收支業(yè)務(wù)辦理通常要涉及兩個(gè)甚至多個(gè)應(yīng)用系統(tǒng)，尚未完全實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)單一系統(tǒng)的功能全覆蓋。例如，國(guó)庫(kù)處理手工稅票業(yè)務(wù)需使用TCBS系統(tǒng)，而電子稅票業(yè)務(wù)則需通過TCBS系統(tǒng)處理后使用財(cái)稅庫(kù)橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)進(jìn)行信息核對(duì)及對(duì)賬單打印，雖然TCBS系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了與TIPS系統(tǒng)搭橋?qū)?，但在?guó)庫(kù)人員日常處理電子稅票的過程中，仍未完全摒棄TIPS系統(tǒng)。另外，部分地區(qū)財(cái)政部門未與國(guó)庫(kù)集中支付網(wǎng)絡(luò)鏈接，在辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)時(shí)，仍需通過國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)對(duì)商業(yè)銀行的授權(quán)支付、直接支付業(yè)務(wù)進(jìn)行額度控制，再將撥付資金使用TCBS系統(tǒng)進(jìn)行清算。

（二）存在預(yù)算收入入庫(kù)效率提升瓶頸。

一是手工稅票業(yè)務(wù)量下降緩慢。近年來，人民銀行、國(guó)地稅部門都在積極推廣財(cái)稅庫(kù)銀電子繳稅，將原有大量手工稅票轉(zhuǎn)換電子稅票通過TIPS系統(tǒng)直達(dá)入庫(kù)，電子繳稅業(yè)務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，各級(jí)國(guó)庫(kù)電子繳稅業(yè)務(wù)量明顯增長(zhǎng)。但電子繳稅業(yè)務(wù)的增長(zhǎng)，并未明顯導(dǎo)致國(guó)庫(kù)部門接納手工稅票數(shù)量的顯著降低，稅務(wù)部門依然會(huì)因種種原因?yàn)閭€(gè)別納稅企業(yè)（個(gè)人）開具手工稅票的方式進(jìn)行稅資收繳，手工稅票的屢禁不絕嚴(yán)重影響了國(guó)庫(kù)經(jīng)收稅款入庫(kù)的整體效率。據(jù)國(guó)家金庫(kù)雙鴨山市中心支庫(kù)監(jiān)測(cè)，2014年，手工稅票業(yè)務(wù)日均筆數(shù)較2013年降低32筆，但仍有62筆。

二是商業(yè)銀行經(jīng)收處延解稅款行為有效監(jiān)管措施不足。目前，人民銀行國(guó)庫(kù)部門監(jiān)管商業(yè)銀行國(guó)庫(kù)經(jīng)收業(yè)務(wù)主要依據(jù)《商業(yè)銀行、信用社代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)管理辦法》，《辦法》第十三條規(guī)定，國(guó)庫(kù)經(jīng)收處收納的預(yù)算收入，應(yīng)在收納當(dāng)日辦理報(bào)解入庫(kù)手續(xù)，不得延解、占?jí)汉团灿?。但沒有針對(duì)經(jīng)收處延解行為的具體、明確的處罰措施，各級(jí)國(guó)庫(kù)面對(duì)經(jīng)收處延緩劃轉(zhuǎn)國(guó)庫(kù)資金行為則只能是對(duì)其機(jī)構(gòu)給予批評(píng)、警告，監(jiān)管約束力嚴(yán)重不足，這也是導(dǎo)致延解預(yù)算收入成為經(jīng)收處較易發(fā)生的違規(guī)行為，影響預(yù)算收入的及時(shí)入庫(kù)。

三是與橫向聯(lián)網(wǎng)參與銀行溝通難度加大。隨著橫向聯(lián)網(wǎng)電子繳稅業(yè)務(wù)量的不斷增長(zhǎng)，部分商業(yè)銀行實(shí)行電子稅款清算歸口管理。目前，建設(shè)銀行、信用社是由其省級(jí)分行與各地人民銀行國(guó)庫(kù)部門進(jìn)行電子稅款匯劃結(jié)算，地方國(guó)庫(kù)部門日常業(yè)務(wù)處理過程中若遇到需要與匯劃商業(yè)銀行協(xié)商、溝通解決的問題，往往需要地方商業(yè)銀行轉(zhuǎn)達(dá)其省級(jí)分行進(jìn)行相應(yīng)處理，拖延了問題解決的時(shí)間。另外，各地稅務(wù)部門提供的銀聯(lián)POS機(jī)刷卡繳稅的資金清算是由銀聯(lián)總公司完成，而由中國(guó)人民銀行、國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)銀行卡刷卡繳稅業(yè)務(wù)有關(guān)問題的通知》要求：“在銀聯(lián)無(wú)法實(shí)現(xiàn)當(dāng)日劃繳資金的情況下，于繳稅業(yè)務(wù)發(fā)生的下一工作日12：00前，通過大額支付系統(tǒng)將稅款劃轉(zhuǎn)至人民銀行清算國(guó)庫(kù)”。據(jù)轄區(qū)監(jiān)測(cè)，銀聯(lián)于業(yè)務(wù)發(fā)生次日劃轉(zhuǎn)稅款至清算國(guó)庫(kù)情況占比較高，與其他商業(yè)銀行地方分支機(jī)構(gòu)的當(dāng)日劃轉(zhuǎn)稅款不相協(xié)調(diào)，且人民銀行地方行與銀聯(lián)總公司存在催劃溝通難度。

（三）商業(yè)銀行財(cái)政專戶削弱國(guó)庫(kù)支出效能。近年，為滿足特定專項(xiàng)資金的管理需要，財(cái)政部門對(duì)財(cái)政收支賬戶實(shí)行國(guó)庫(kù)賬戶和銀行賬戶的雙項(xiàng)管理模式。相對(duì)于通過人民銀行國(guó)庫(kù)賬戶撥付資金而言，財(cái)政部門在商業(yè)銀行設(shè)立財(cái)政賬戶，賬戶資金撥付使用額度、用途受到的制約較小，商業(yè)銀行財(cái)政專戶不利于“國(guó)庫(kù)單一賬戶”體系的建成?，F(xiàn)階段，財(cái)政部為清理地方財(cái)政在商業(yè)銀行開設(shè)的多余專戶，防范“過渡賬戶”的產(chǎn)生，多次要求各級(jí)財(cái)政部門對(duì)轄區(qū)財(cái)政專戶進(jìn)行整頓，但財(cái)政專戶的管理尚缺乏有效的外部約束機(jī)制，且人民銀行也缺乏對(duì)商業(yè)銀行財(cái)政專戶的有效管理措施。

三、對(duì)策及建議

（一）完善預(yù)算收入管理法規(guī)。一是修訂《商業(yè)銀行、信用社代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)管理辦法》，明確商業(yè)銀行經(jīng)收處延緩報(bào)解預(yù)算收入的具體期限及行為處罰措施;二是統(tǒng)一確定各金融機(jī)構(gòu)與人民銀行清算預(yù)算收入的分機(jī)機(jī)構(gòu)層級(jí)，統(tǒng)一實(shí)行總行清算、省級(jí)分行清算或地方級(jí)分支機(jī)構(gòu)清算。

（二）整合現(xiàn)行各類信息系統(tǒng)。整合涉及國(guó)庫(kù)收支業(yè)務(wù)的主要操作系統(tǒng)，采用技術(shù)手段將國(guó)庫(kù)收支統(tǒng)計(jì)分析系統(tǒng)、綜合業(yè)務(wù)報(bào)表系統(tǒng)等國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)整合到國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)，提高預(yù)算收支業(yè)務(wù)處理的系統(tǒng)關(guān)聯(lián)度，實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)的統(tǒng)一化。同時(shí)，應(yīng)從中央層面積極推進(jìn)各地財(cái)政部門連入國(guó)庫(kù)TCBS系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)財(cái)政、國(guó)庫(kù)電子對(duì)接，摒棄國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)對(duì)商業(yè)銀行的授權(quán)支付、直接支付業(yè)務(wù)進(jìn)行額度控制。

（三）逐步取消商業(yè)銀行財(cái)政專戶。一是人民銀行應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)理國(guó)庫(kù)職能，爭(zhēng)取財(cái)政體制改革進(jìn)程中的“話語(yǔ)權(quán)”，繼續(xù)推進(jìn)“國(guó)庫(kù)單一賬戶體系”建設(shè)工作，根據(jù)財(cái)政特設(shè)資金的需求將商業(yè)銀行財(cái)政專戶向國(guó)庫(kù)體系轉(zhuǎn)移，逐步削減甚至取消在商業(yè)銀行開設(shè)的各類財(cái)政專戶。二是應(yīng)盡早出臺(tái)由人民銀行主導(dǎo)的財(cái)政專戶審批、管理制度，系統(tǒng)、全面地規(guī)范商業(yè)銀行參與財(cái)政專戶管理行為，明確人民銀行對(duì)商業(yè)銀行財(cái)政專戶的監(jiān)管職能，由國(guó)庫(kù)部門和支付結(jié)算部門共同負(fù)責(zé)審核商業(yè)銀行財(cái)政專戶設(shè)立的合規(guī)性，監(jiān)測(cè)商業(yè)銀行財(cái)政專戶資金的運(yùn)行情況。三是進(jìn)一步優(yōu)化銀行賬戶監(jiān)測(cè)、信息體系，完備商業(yè)銀行端實(shí)存的結(jié)算賬戶收集機(jī)制，考慮通過技術(shù)層面將各商業(yè)銀行自身的賬戶管理系統(tǒng)與人民銀行賬戶的人民幣銀行結(jié)算賬戶管理系統(tǒng)對(duì)接，從根本上實(shí)現(xiàn)商業(yè)銀行對(duì)人民銀行賬戶信息共享，加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)賬戶管理的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管手段。