論我國現(xiàn)行憲法文本中的“平等”

江登琴 胡弘弘

(中南財經(jīng)政法大學 法學院， 湖北 武漢 430073)

一、憲法文本中“平等”的使用語境

在我國憲法文本中[注]“在我國憲法文本中”這一表述，前若無頒行年限的限定，即指我國1982年通過的現(xiàn)行憲法。，作為社會基本價值和理念的“平等”一詞使用并不多，共計7處。具體而言，主要表現(xiàn)為以下四種情形：

第一，“平等、團結、互助”。在我國憲法文本中，并列使用“平等、團結、互助”的有兩處：第一處是憲法序言第11自然段“平等、團結、互助的社會主義民族關系已經(jīng)確立，并將繼續(xù)加強”；第二處是憲法總綱第4條“維護和發(fā)展各民族的平等、團結、互助關系”?？梢?，“平等、團結、互助”并列使用主要是用于規(guī)范我國民族關系的，是我國處理民族關系時所應遵循的基本原則。以“平等、團結、互助”的邏輯順序安排，并非簡單、隨意的文字堆砌，其中也反映了我國對民族關系認識不斷深化的一個過程。我國1954年憲法序言第5自然段規(guī)定“我國各民族已經(jīng)團結成為一個自由平等的民族大家庭。在發(fā)揚各民族間的友愛互助……的基礎上，我國的民族團結將繼續(xù)加強”，采用的是“自由平等”、“友愛互助”、“民族團結”逐層遞進的表述。在我國1982年憲法起草時，最初使用的也是“團結、平等、互助”的表述，在討論時班禪委員提出將“平等”放在“團結”前面，首先是“平等”然后才談得上“團結”，這一建議被修憲委員會接受。[注]蔡定劍：《憲法精解》(第二版)，法律出版社2006年版，第153頁。只有堅持各民族的平等，才能在此基礎上實現(xiàn)各民族的團結，從而進一步實現(xiàn)各民族之間的互助。

第二，“平等互利”?！捌降然ダ钡谋磉_在我國憲法文本中只出現(xiàn)一次。我國憲法序言第12自然段規(guī)定“堅持互相尊重主權和領土完整、互不侵犯、互不干涉內(nèi)政、平等互利、和平共處的五項原則”，是對我國對外交往應堅持的和平共處五項基本原則的闡述。在我國1954年憲法序言最后一段也有類似的規(guī)定，即“我國根據(jù)平等、互利、互相尊重主權和領土完整的原則同任何國家建立和發(fā)展外交關系的政策，已經(jīng)獲得成就，今后將繼續(xù)貫徹”。在我國1975年憲法序言第6段、1978年憲法第8段中也有和平共處五項基本原則內(nèi)容的相關表述。不難發(fā)現(xiàn)，在1954年憲法中，對和平共處五項基本原則的內(nèi)容的表述是不完整的，而且在表達上采用的是“……的政策”。這一表述差別，實際上反映了我國確認對外交往的基本原則的一個歷史發(fā)展過程?！昂推焦蔡幬屙椩瓌t”最早是1954年由我國與印度、緬甸共同倡導提出，在1955年召開的亞洲國家會議和亞非國家會議上推廣，在70年代末被我國作為一項基本原則大力倡導并得到國際社會的認可。可見，在1954年憲法制定之初，對這一問題的認識尚未上升到“原則”的層面，僅僅停留在初步設想的層面上。在取得初步成就后作為“政策”推行，在1954年憲法中采用“政策”的表達較為合適。而經(jīng)過近三十年的努力，這一政策被廣大國家所接受，成為處理國際關系的一項基本原則，采用“原則”的表述是對其地位的確認與鞏固。就和平共處五項基本原則自身而言，其中也有著嚴密的邏輯關系，互相尊重主權和領土完整是對外交往的基本前提，互不侵犯、互不干涉內(nèi)政是維護國家主權和獨立的基本要求，而平等互利、和平共處則是對外交往的根本目的。

第三，“一律平等”。在我國憲法文本中，“一律平等”的表達有兩處：一處是憲法第4條“中華人民共和國各民族一律平等”，一處是第33條“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”。同是使用“一律平等”，但在規(guī)范上有一定的差異：在主體上，前者是“各民族”的平等，后者是“公民”的平等；在性質(zhì)上，各民族的平等是國家處理民族關系所遵循的基本準則，在憲法“總綱”中規(guī)定，而公民的平等既是行使公民基本權利的基本原則，也是公民的一項基本權利，在憲法第二章公民的基本權利和義務首條(第33條)中規(guī)定；在標準上，明確規(guī)定了公民是在“法律面前”的平等，而各民族間的平等卻無這一標準的限定。關于各民族一律平等的規(guī)定可追溯至1954年憲法第3條 “中華人民共和國是統(tǒng)一的多民族的國家。各民族一律平等”的規(guī)定。關于公民一律平等的規(guī)定，1954年憲法第85條規(guī)定“中華人民共和國公民在法律上一律平等”，1975年憲法、1978年憲法因受歷史條件限制均無相關規(guī)定。之所以將“法律上一律平等”修改為“在法律面前一律平等”，這并非簡單的文字表述變化，更深層次的原因在于“法律上一律平等”包含了法律實施上的平等與立法上的平等，從法律階級性的觀點來看立法上不能講平等，使用“在法律面前”可將范圍限定在適用法律上的平等。[注]參見肖蔚云：《我國現(xiàn)行憲法的誕生》，北京大學出版社1986年版，第132頁；魏定仁主編：《憲法學》，北京大學出版社1999年版，第174頁。當然，對這一變化亦有人提出質(zhì)疑，認為是受階級斗爭的思維方式的影響，是比1954年憲法更為倒退的規(guī)定。[注]蔡定劍：《憲法精解》(第二版)，法律出版社2006年版，第242、243頁。但在筆者看來，作為特定歷史文化產(chǎn)物的憲法，對其進行文本分析，在“還原”其歷史原貌與本義的同時，與其拘泥于對原有思維方式的批判，倒不如更切實際地根據(jù)社會變遷對其涵義予以闡釋和發(fā)展。固然“法律上一律平等”在制定1982年憲法之時有回避立法平等要求之意，但在加強法治建設、弘揚憲法權威的今天，基于立法對公民平等權更為深遠的影響，將平等權保護的要求納入其中，則是時代發(fā)展的必然要求。

第四，“平等的權利”或“平等權利”。我國憲法第48條采用了“平等的權利”的表述，規(guī)定“中華人民共和國婦女在政治的、經(jīng)濟的、文化的、社會的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的權利”。在1954年憲法中，這一內(nèi)容的規(guī)定體現(xiàn)在第96條。此外，1954年憲法在第87條選舉權和被選舉權的規(guī)定之后，還特別指出“婦女有同男子平等的選舉權和被選舉權”。之所以在男女平等一般性的規(guī)定基礎上特別強調(diào)選舉權和被選舉權的平等，其中緣由可由一組簡單的數(shù)據(jù)予以說明，在我國1226名第一屆全國人大代表中婦女代表有147人，所占比例僅為11．19%。[注]數(shù)據(jù)源于韓大元編著：《1954年憲法與新中國憲政》，湖南人民出版社2004年版，第313頁。由此可見，建國之初我國婦女在政治生活中的影響和作用亟待增強，1954年憲法中對此作特別規(guī)定是十分必要的。但隨著社會的巨大發(fā)展，廣大婦女能夠充分行使選舉權和被選舉權，選舉權和被選舉權的平等自是“選舉權和被選舉權”規(guī)定的第一款以及“政治的……同男子平等的權利”條款的應有之義，1982年憲法中便無這一內(nèi)容的特別規(guī)定。我國憲法第89條采用了“平等權利”表述，即在關于國務院的職權的第11項“領導和管理民族事務，保障少數(shù)民族的平等權利和民族自治地方的自治權利”。在1954年憲法中，第49條關于國務院行使的職權第10項僅僅規(guī)定“管理民族事務”。較之1954年憲法，我國現(xiàn)行憲法的規(guī)定不僅將國務院“管理”民族事務擴展到“領導和管理”民族事務，而且明確了其基本準則和根本目的在于“保障少數(shù)民族的平等權利和民族自治地方的自治權利”，與憲法序言第11段“平等、團結、互助的社會主義民族關系”以及第4條“各民族一律平等”的規(guī)定相互呼應、協(xié)調(diào)一致。

二、憲法文本中“平等”的規(guī)范特點

結合“平等”在憲法文本中的使用語境，我們可以通過憲法文本中“平等”的規(guī)范內(nèi)容、篇章分布的數(shù)據(jù)，對我國憲法文本中“平等”規(guī)范的特點作更為客觀的分析。 “平等”的規(guī)范涉及國際交往與國家關系、民族關系與民族權利平等以及公民基本權利三個方面，所占比重分別為14．29%、57．14%、28．57%。近些年來，特別是我國現(xiàn)行憲法第四次修改將“國家尊重和保障人權”明確載入憲法以來，提及“平等”，人們首先想到的便是公民基本權利的平等，學者們要求加強平等權的保護也主要是從這個意義而言的。其實，平等的內(nèi)涵和意義并不僅在于此，正如我國憲法文本所昭示的，它除了公民基本權利上的平等要求，還包括國際社會中國家之間的平等、主權國家之內(nèi)民族的平等。而從“平等”規(guī)范內(nèi)容的比例上來看，對民族平等的倡導和要求，其比重還要大于公民基本權利意義上的平等?？梢?，在我國制定1982年憲法時，較之現(xiàn)行的對公民基本權利意義上平等的強調(diào)，制憲者更多地將“平等”的要求傾向了民族關系和民族權利的平等。這是基于我國當時國情的現(xiàn)實之舉，也是我國對于“平等”內(nèi)涵的豐富發(fā)展。在篇章分布上，“平等”規(guī)范在1982年憲法文本中的分布較為均勻。除了“第四章國旗、國歌、國徽、首都”之外，“序言”、“總綱”、“公民的基本權利與義務”以及“國家機構”各個篇章都有關于“平等”的相關規(guī)范。在“序言”和“第一章總綱”中，“平等”作為一項基本原則和目標而提出；在“第二章公民的基本權利與義務”中，“平等”更多地是作為公民基本權利的原則和一項基本權利予以規(guī)定；在“第三章國家機構”中，“平等”是在規(guī)范國務院職權之一 ——“領導和管理民族事務”的宗旨與目的時提出的。

憲法作為調(diào)整公民權利與國家權力之間關系的根本法，對權利的保護、義務的規(guī)范是其主要內(nèi)容和目的所在。綜觀我國憲法文本中出現(xiàn)七次的“平等”，主要是基于權利的保護與義務的規(guī)范，其規(guī)范特點亦表現(xiàn)在這兩個方面：

(一)著重于權利保護的“平等”規(guī)范

從權利的主體來看，主要包括三種情形：第一種著眼于國家之間的平等，這主要是在我國憲法序言對和平共處五項基本原則的闡釋中表現(xiàn)出來的，要求“互相尊重主權和領土完整、互不侵犯、互不干涉內(nèi)政、平等互利、和平共處”。長期以來，這種關于國家之間關系的“平等”要求更多地屬于國際法調(diào)整的內(nèi)容，憲法文本上的這一規(guī)定僅僅被視為宣言性、綱領性的內(nèi)容。在傳統(tǒng)的憲法學思維中，憲法作為調(diào)整公民與國家之間關系的法律，是主權國家之內(nèi)法律體系的“最高法”。國家與國家之間的關系以及國際交往的基本原則顯然都已超出主權國家的范圍，非憲法所能規(guī)范。然而，隨著當今世界發(fā)展所呈現(xiàn)的一體化趨勢，特別是《歐洲憲法條約草案》的問世，已突破了傳統(tǒng)的單個主權國家的界限，在主權國家之外制定共同體的“憲法”已不再是遙不可及的夢想?！稓W洲憲法條約草案》也對平等作了最大程度的維護和宣揚，第1章第2條就聲明：“聯(lián)盟的基礎是：尊重人的尊嚴，自由，民主，平等，法治，以及尊重人權。在一個多元主義、寬容、正義、團結和沒有歧視(non—discrimination)的社會中，這些價值是成員國共有的?！庇纱丝梢?，憲法中的“平等”規(guī)范不僅是實現(xiàn)國家平等的重要保障，而且國際格局的變動、國家關系的發(fā)展也為憲法涵義的解讀、相關規(guī)范的闡釋帶來了新的課題。第二種著眼于民族平等，這在我國憲法文本中有兩處，一處是憲法序言中要求繼續(xù)加強已經(jīng)確立的“平等、團結、互助的社會主義民族關系”，一處是總綱第4條中明確規(guī)定“各民族一律平等”。之所以在序言和總綱中一再重申各民族的平等，一方面這是我國處理民族關系堅持的基本方針，另一方面也為了有效避免“第二章公民的基本權利和義務”中主體混亂的問題。[注]鄧聯(lián)繁：《我國現(xiàn)行憲法章節(jié)名稱之由來及評析》，《政法論叢》2011年第2期。平等的基本要求決定了其是兩個以上對象的平等，是比較后得出的結論。就我國民族狀況而言，民族平等主要表現(xiàn)為兩個方面的內(nèi)涵：一方面是構成我國人口大多數(shù)的漢族與各少數(shù)民族之間的平等；一方面是除漢族之外，各少數(shù)民族之間的平等。這在我國憲法文本中也有明確體現(xiàn)，序言中在“平等、團結、互助的社會主義民族關系”之后明確提出“在維護民族團結的斗爭中，要反對大民族主義，主要是大漢族主義，也要反對地方民族主義”。第三種立足于公民權利的平等，在我國憲法文本中表現(xiàn)為兩處：一處是第33條“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”的規(guī)定，一處是第48條“中華人民共和國婦女在政治的、經(jīng)濟的、文化的、社會的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的權利”的規(guī)定。第33條是對公民基本權利一般性、原則性的規(guī)定，它一方面是公民基本權利的一項基本原則，另一方面也是公民的一項基本權利，通常與公民其它基本權利相結合實現(xiàn)其權利要求。第48條的規(guī)定則更為具體、細化，主要是基于現(xiàn)實社會中的性別歧視，要求女性與男性之間的平等。

(二)著重于國家義務的“平等”規(guī)范

基于平等的主張而要求國家履行相應義務的規(guī)定，在我國憲法文本中主要表現(xiàn)在兩處：一處是憲法總綱第4條在明確“各民族一律平等”之后，接著規(guī)定“國家保障各少數(shù)民族的合法的權利和利益，維護和發(fā)展各民族的平等、團結、互助關系”；另一處是“第三章國家機構”第89條對國務院行使職權的列舉式規(guī)定中第11項“領導和管理少數(shù)民族，保障少數(shù)民族的平等權利和民族自治地方的自治權利”。前者是對“國家”提出的保障少數(shù)民族平等關系的要求，后者是對“國務院”保障少數(shù)民族的平等權利提出的要求。因為，對權利主體平等權利的主張，更需要明確國家或相應機關的對應義務，平等權利才能得到切實保證。

三、憲法文本中“平等”的規(guī)范內(nèi)涵

(一)政策性、原則性的宣示與具體權利義務的規(guī)定

上述對我國憲法文本中“平等”的規(guī)范內(nèi)容和篇章分布的數(shù)據(jù)分析表明，在我國憲法文本中，“平等”不僅僅指公民權利的平等，它涉及到國家平等、民族平等以及男女平等等多方面的內(nèi)容，這些規(guī)范共同構成了我國現(xiàn)行憲法有關“平等”規(guī)定的一個統(tǒng)一的規(guī)范系統(tǒng)。其中，“平等”在憲法“序言”中出現(xiàn)兩次，在“總綱”、“公民的基本權利與義務”以及“國家機構”中出現(xiàn)五次。由此可見，在我國現(xiàn)行憲法文本中，對“平等”的規(guī)范體現(xiàn)了政策性、原則性的宣示與具體權利義務規(guī)范的結合。

這并非是我國憲法存在的獨特現(xiàn)象。在1950年的印度憲法中，也是除在序言中規(guī)定“印度獨立民主的共和國保障一切公民享有自由、公正和平等的權利”、第三部分“基本權利”保護“平等”之外，還在第四部分“國家政策指導原則” 中有大量的關于“平等”的條文。這是在要求保障公民平等權利的同時，也將實現(xiàn)平等視為國家政策指導原則的重要內(nèi)容。在“總綱”、“公民基本權利與義務”、“國家機構”中出現(xiàn)的“平等”規(guī)范，作為憲法的正文部分，當然具有效力。那么，在憲法“序言”中出現(xiàn)的“平等”規(guī)范，僅僅是作為政策、原則的宣示無拘束力，還是與憲法正文中的規(guī)范一樣具有同等的效力呢？這實際上涉及到憲法學理論上的一個基本問題，即憲法序言的效力問題。對此，亦有全部無效力說、部分有效力說、強于正文效力說以及全部有效力說等四種主張。[注]胡錦光、韓大元：《中國憲法》，法律出版社2004年版，第102—104頁。在筆者看來，雖然在具體內(nèi)容和規(guī)范形式上，憲法序言與憲法正文有著一定的差異，但其作為憲法不可分割的部分，其本身的法律效力是不可否認的。結合我國的國情，基于國家平等互利、民族平等的要求及其重要意義，同時又要解決與“公民的基本權利與義務”一章中權利主體的統(tǒng)一性問題，在“序言”中對國家關系、民族關系予以規(guī)定，1982年憲法對“平等”的規(guī)范可謂用心良苦。隨著時代的發(fā)展，隨著國際交往和民族關系的發(fā)展，人們對和平共處五項基本原則、民族平等團結互助的原則已基本達成共識，上升為處理國際關系、民族關系的基本原則，其對實踐的約束力和影響力亦是不可小覷的。

(二)形式平等與實質(zhì)平等

平等包括形式意義上的平等與實質(zhì)意義上的平等，前者要求忽視自然事實和能力上的差異，同等處理同等對待，后者指的是基于現(xiàn)實的不平等對某些主體采取的特殊保護以減少或消除不平等。形式平等與實質(zhì)平等的理論，在我國1982年憲法中也有相關的體現(xiàn)。憲法序言中“堅持互相尊重主權和領土完整、互不侵犯、互不干涉內(nèi)政、平等互利、和平共處的五項原則”，第33條“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”，要求主體地位、法律實施的平等，都是基于形式平等的要求；而第48條“婦女在政治的、經(jīng)濟的、文化的、社會的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的權利”的規(guī)定，則是立足于現(xiàn)實生活中婦女權益受侵害或無法得到保障的問題而對婦女權利的特殊保障，是基于實質(zhì)平等的要求。而我國憲法序言、第4條以及第89條關于“平等、團結、互助”民族關系以及“各民族一律平等”的規(guī)定，情形則要復雜一些。一方面依據(jù)形式平等，各民族在地位、發(fā)展機會上應是無差別的；另一方面，基于各個民族的現(xiàn)實差異，對少數(shù)民族予以特殊照顧，以實現(xiàn)各民族的實質(zhì)平等。1982年憲法之所以不厭其煩地對民族關系予以強調(diào)，其根本目的也在于此。

我國憲法文本中的“平等”規(guī)范體現(xiàn)了形式平等與實質(zhì)平等的統(tǒng)一，但同時我們也應該清楚地看到，二者之間的理論界分及實踐，即何時要求無差別對待的形式平等，何時以實現(xiàn)實質(zhì)平等的差別對待是合理的，差別對待的范圍和限度等等，這些問題并不是十分明確。一方面這與我國現(xiàn)行的憲法監(jiān)督制度缺失，無法通過具體個案對憲法的“平等”規(guī)范予以闡釋有關，另一方面也與我國憲法制定之初的指導思想及其規(guī)范技術有關。[注]正是在此意義上，有學者指出，我國憲法中平等權的規(guī)定缺乏一般性的禁止歧視條款，使平等權孤立無援；憲法中雖然包含對婦女、少數(shù)民族特殊保護的規(guī)定，但缺乏說明差別對待的正當理由，為立法機關隨意立法留下了空間。參見朱應平著：《論平等權的憲法保護》，北京大學出版社2004年版，第219-221頁。這也帶來了我國憲法文本中“平等”實現(xiàn)的一系列難題，如“公民在法律面前一律平等”、“各民族一律平等”是絕對禁止任何的差別對待，還是在允許某些情形下的差別對待，憲法第33條中對選舉權和被選舉權禁止差別對待的9個事項中是否已經(jīng)列舉窮盡，是否可以援用到其它公民基本權利平等的判斷上等等，這些問題無疑對國家機關權力的行使以及公民平等權的保障關系重大。

(三)平等權利與國家義務

我國憲法文本對“平等”的規(guī)定更多地是政策性、綱領性的，缺乏現(xiàn)實的執(zhí)行力，這也是長期以來許多學者對我國憲法所持的基本觀點。具體到憲法文本中的“平等”規(guī)范上，除了關于國家平等互利、公民權利平等的規(guī)范之外，總綱第4條“國家保障各少數(shù)民族的合法的權利和利益，維護和發(fā)展各民族的平等、團結、互助關系”、第89條對國務院行使的職權第11項“領導和管理少數(shù)民族，保障少數(shù)民族的平等權利和民族自治地方的自治權利”這兩處規(guī)定較為引人注目。這實際上在在規(guī)定權利主張的同時，也規(guī)定了“國家”、“國務院”相應的義務。當然，在1982年憲法頒布時，社會各界對“國家尊重和保障人權”尚未達成基本共識，這兩處規(guī)定僅僅是政策性、綱領性的宣示，還是立足于權利保障與義務履行的統(tǒng)一？對這一問題的回答需要結合當時的歷史背景、制憲資料予以探究。

“平等”特別是作為公民基本權利的平等權的實現(xiàn)，需要國家相應義務的履行，而這一要求也隨著時代的發(fā)展發(fā)生相應的變化。在傳統(tǒng)理論上，公民平等地行使權利與履行義務，反對國家無正當理由、不合理的歧視，這主要從消極意義上提出對國家的要求。隨著法治國家、福利國家的興起，在反對國家歧視的同時更要求國家積極地介入，采取各種措施為平等權的實現(xiàn)提供制度保障?！捌降葯嗍侵腹衿降鹊叵碛袡嗬?，不受任何差別對待，要求國家給予同等保護的權利與原則?！盵注]胡錦光、韓大元：《中國憲法》，法律出版社2004年版，第223、224頁。為了履行憲法第89條規(guī)定的“領導和管理民族事務，保障少數(shù)民族的平等權利和民族自治地方的自治權利”的義務，國務院設立了民族事務委員會，具體負責研究民族工作的方針政策、開展民族問題重大課題的調(diào)查研究、進行民族政策法規(guī)的宣傳教育、監(jiān)督辦理少數(shù)民族的權益保障等工作。同時，我們應該清楚地看到，較之對權利“平等”的大量規(guī)范，憲法中對相應國家機關義務的規(guī)范意識和具體內(nèi)容仍是較為薄弱的，尤其是肩負實現(xiàn)平等重任的立法機關的義務與責任尚待加強。[注]劉炳君：《憲政與法治是國家實現(xiàn)持久善治的正道》，《政法論叢》2012年第6期。

通過以上分析我們發(fā)現(xiàn)，“平等”在憲法文本中的規(guī)范表達，除了作為公民基本權利的傳統(tǒng)認識外，在更深層次上則是一個包含國家平等、民族平等、公民權利平等等多主體、多層次的統(tǒng)一規(guī)范體系。之所以體現(xiàn)為包含國家平等、民族平等、公民權利平等的統(tǒng)一規(guī)范體系，是由我國憲法制定之時特殊的國情與現(xiàn)實背景所致。時至今日，實現(xiàn)“平等”仍然是我國社會建設與發(fā)展的重要任務，一方面，我國現(xiàn)行憲法中關于國家平等、民族平等以及公民權利平等有待進一步深化與發(fā)展，另一方面，對“進城務工人員子女平等接受義務教育”、“城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)”等新出現(xiàn)的平等問題更應引起我們的重視?！捌降纫彩俏覀兯欣硐胫凶畈恢愕囊粋€理想。其他種種努力都有可能達到一個飽和點，但是追求平等的歷程幾乎沒有終點，……如果說存在一個使人踏上無盡歷程的理想，那就是平等?！盵注][美]薩托利：《民主新論》，馮克利等譯，東方出版社1998年版，第380頁。