地方政府債務(wù)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響與評(píng)價(jià)

高英慧 高雷阜

(遼寧工程技術(shù)大學(xué)，遼寧 阜新 123000)

自2009年10月20日，希臘宣布本國當(dāng)年財(cái)政赤字將超GDP的12%以來，葡萄牙、愛爾蘭、意大利、西班牙等歐洲國家陸續(xù)陷入債務(wù)危機(jī)，歐元區(qū)國家的財(cái)政赤字和債務(wù)問題引起了全球關(guān)注。[注]李永剛：《歐洲債務(wù)危機(jī)對(duì)中國經(jīng)濟(jì)的影響及應(yīng)對(duì)策略》，《山東社會(huì)科學(xué)》2012年第6期。2012年1月，國際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)普爾公司降級(jí)歐元區(qū)9國主權(quán)債務(wù)評(píng)級(jí)，擁有3A評(píng)級(jí)的法國和奧地利各被降一級(jí)，意大利、西班牙和葡萄牙被降兩級(jí)。由于歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致歐元區(qū)乃至全世界的經(jīng)濟(jì)衰退。歐洲債務(wù)危機(jī)給中國政府發(fā)出了強(qiáng)烈的警示。

自2008 年以來，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢受國際金融危機(jī)影響趨緊，中央適時(shí)啟動(dòng)新一輪擴(kuò)張性財(cái)政政策和 4萬億元投資計(jì)劃，各地政府積極配合中央投資項(xiàng)目加大配套力度，以刺激經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁持續(xù)發(fā)展，但同時(shí)該舉措也使地方政府財(cái)政赤字的相對(duì)規(guī)模和絕對(duì)規(guī)模迅速增加。據(jù)國家財(cái)政部統(tǒng)計(jì)：截止2010年底，全國地方政府融資平臺(tái)債務(wù)總額達(dá)到8萬億左右, 約占當(dāng)年GDP的20%。中國社科院的一項(xiàng)研究預(yù)測，2011年到2013年期間，大量地方債將進(jìn)入還款期，今后兩年內(nèi)地方政府債務(wù)的積累仍然會(huì)維持在很高的水平，地方政府融資平臺(tái)償債率可能會(huì)超過20%的警戒線。

本文以L省F市為例，剖析地方政府債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)和投向，對(duì)地方政府債務(wù)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系進(jìn)行評(píng)價(jià)，并提出完善我國地方政府債務(wù)管理的政策建議。

一、L省F市地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

L省F市作為全國首批經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型試點(diǎn)市，2011年經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增幅位列全省之首。同年全市財(cái)政收入50.1億元，財(cái)政支出128.4億元。

(一)地方政府債務(wù)規(guī)模分析

F市屬于資源枯竭型城市，其所轄的A地區(qū)煤礦企業(yè)較多。隨著煤炭資源枯竭，煤礦企業(yè)紛紛破產(chǎn)，A地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到了嚴(yán)重制約。為了振興當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，A地區(qū)采取擴(kuò)大招商引資、建立投資示范區(qū)、特色產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)等舉措，在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的同時(shí)也產(chǎn)生了債務(wù)。A地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量在F市經(jīng)濟(jì)總量中所占比重較小，主要依靠轉(zhuǎn)移支付維持，各種特色產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)某種程度上加重了經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。根據(jù)F市A地區(qū)財(cái)政局提供的數(shù)據(jù)，這個(gè)地區(qū)2007年至2010年期間的地方債務(wù)余額分別為：579.2萬元、5362.2萬元、9672.2萬元、10539.2萬元；其債務(wù)余額占當(dāng)?shù)谿DP的比例分別為：9.98%、73.6%、84.1%、46.6%；同一時(shí)期的逾期債務(wù)分別為：23.1萬元、738.2萬元、2439.1萬元、3483.8萬元；而債務(wù)余額占地方當(dāng)年的一般預(yù)算(收/支)比重則分別為：12.06%/4.56%、92.58%/36.72%、126.55%/45.27%和69.10%/39.07%。

以上數(shù)據(jù)顯示，該地區(qū)政府債務(wù)在規(guī)模上有以下特點(diǎn):2007年債務(wù)余額呈現(xiàn)擴(kuò)張態(tài)勢；2008年地方政府債務(wù)出現(xiàn)跳躍式增長；2009年、2010年債務(wù)余額也有小幅增長；2007-2010年間該地區(qū)政府逾期債務(wù)規(guī)模從絕對(duì)數(shù)上來看是上升的，地方經(jīng)濟(jì)對(duì)債務(wù)的承受能力和負(fù)擔(dān)明顯加重，而且債務(wù)規(guī)模對(duì)地方財(cái)政的壓力也越來越大。

(二)地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)分析

1.地方政府債務(wù)舉借主體。從債務(wù)舉借主體看，F(xiàn)市A地區(qū)債務(wù)舉借主體主要為地方政府(含政府部門和機(jī)構(gòu))、全額撥款事業(yè)單位、融資平臺(tái)公司。2010年末，地方政府債務(wù)資金舉借主體的比例：地方政府8.61%、全額撥款事業(yè)單位27.82%、融資平臺(tái)公司63.57%?？梢?，地方政府債務(wù)資金舉借主體主要集中在融資平臺(tái)公司。

2.地方政府債務(wù)資金來源。F市A地區(qū)地方政府債務(wù)資金來源主要有國有銀行貸款、上級(jí)財(cái)政、世行貸款、國債轉(zhuǎn)貸以及應(yīng)支未支等款項(xiàng)。從 2010 年末的債務(wù)情況看，國有銀行貸款比例過高，占到68.54%、發(fā)行債券2.41%、上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)貸0.94%、其他單位和個(gè)人28.1%?？梢姡y行貸款是債務(wù)資金的主要來源。

3.地方政府債務(wù)資金投向。近年來，F(xiàn)市A地區(qū)地方政府債務(wù)資金主要用于公益性、非公益性和非項(xiàng)目支出。2010年末政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額中，公益性項(xiàng)目、非公益性項(xiàng)目和非項(xiàng)目舉借形成的債務(wù)余額分別占到債務(wù)余額的3.37%、91.66%、4.97%。其中，市政建設(shè)占94.23%、教育0.01%、文化0.17%、衛(wèi)生0.09%、政權(quán)機(jī)構(gòu)建設(shè)0.29%、其他支出5.21%。從債務(wù)資金投向看，債務(wù)主要投向了市政基礎(chǔ)設(shè)施和道路建設(shè)、教育、文化、衛(wèi)生等方面。

二、地方政府債務(wù)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)分析

(一)地方政府債務(wù)規(guī)模與GDP的相關(guān)分析

F市A地區(qū)2007-2010年間的GDP分別為5.8億、8.1億、11.5億和22.6億元。設(shè)GDP為y，地方政府債務(wù)余額為x，采取三次曲線擬合，根據(jù)x和y數(shù)據(jù)進(jìn)行相關(guān)分析，計(jì)算相關(guān)參數(shù)結(jié)果情況如表1。通過matlab軟件三次擬合后，可以得到判定系數(shù)R2=1，說明擬合效果很好。在給定置信水平α=0.05時(shí)，P<0.05，這說明地方政府債務(wù)與GDP彼此有顯著的影響，而且相關(guān)性很高。

表1 債務(wù)規(guī)模與GDP變量相關(guān)檢驗(yàn)

(二)逾期債務(wù)規(guī)模與債務(wù)余額的相關(guān)分析

F市A地區(qū)2007-2010年期間逾期債務(wù)余額分別為23.1萬元、738.2萬元、2439.1萬元、3483.8萬元。設(shè)逾期債務(wù)為y，債務(wù)余額為x，我們用二次曲線擬合。設(shè)二次擬合曲線為y=ax2+bx+c，根據(jù)x和y數(shù)據(jù)進(jìn)行相關(guān)分析，計(jì)算的相關(guān)參數(shù)結(jié)果情況見表2。結(jié)果得到：a=129.2251，b=-0.1867,c=0 。且從擬合過程可知判定系數(shù)R2=0.9887，說明二次擬合效果很好，在給定置信水平α=0.05時(shí)，P<0.05，這說明政府債務(wù)對(duì)逾期債務(wù)有顯著影響。

(三)當(dāng)年新增債務(wù)與當(dāng)年財(cái)政支出的相關(guān)分析

F市A地區(qū)2007-2010年期間債務(wù)增加額分別為19.2萬元、5383萬元、3710萬元、867萬元；2007-2010年財(cái)政預(yù)算支出分別為12704萬元、16236萬元、21372萬元、26972萬元。設(shè)財(cái)政預(yù)算支出為y，債務(wù)增加額為x，用二次曲線擬合，設(shè)二次擬合曲線為y=ax2+bx+c，根據(jù)x和y數(shù)據(jù)進(jìn)行相關(guān)分析，計(jì)算的相關(guān)參數(shù)結(jié)果情況見表3。結(jié)果得到：a=1.5952×104，b=8,c=0,判定系數(shù)R2=0.5553，說明總體擬合效果不好，我們?nèi)羧≈眯潘溅?0.05，已知F統(tǒng)計(jì)量為2.4979，在給定α=0.05時(shí)，則得到F0.05，得出新增顯性債務(wù)對(duì)財(cái)政預(yù)算支出沒有顯著影響。

表2 逾期債務(wù)與債務(wù)余額變量相關(guān)檢驗(yàn)

表3 新增債務(wù)與財(cái)政支出變量相關(guān)檢驗(yàn)

三、地方政府債務(wù)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的總體評(píng)價(jià)

(一)地方政府債務(wù)資金投入加快了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，債務(wù)規(guī)模與經(jīng)濟(jì)總量相關(guān)度高

通過對(duì)F市A地區(qū)2007-2010年地方政府債務(wù)余額和GDP的相關(guān)分析，發(fā)現(xiàn)債務(wù)增長基本與地區(qū)GDP增長相適應(yīng)。實(shí)踐中，A地區(qū)政府通過舉債融資，投入于地區(qū)工業(yè)新城區(qū)及新型材料產(chǎn)業(yè)基地基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，完成征地、動(dòng)遷及新開路和縱路路段項(xiàng)目，基地建設(shè)框架已基本形成，并為工業(yè)新城區(qū)引進(jìn)投資項(xiàng)目11個(gè)；融資建設(shè)的工業(yè)園區(qū)已開發(fā)面積 3.73 平方公里，入園企業(yè) 41 家，其中已投產(chǎn) 27 家，在建 8 家，基本形成了五大特色產(chǎn)業(yè)基地。2010年園區(qū)企業(yè)累計(jì)完成工業(yè)總產(chǎn)值 27.2 億元， 實(shí)現(xiàn)主營業(yè)務(wù)收入27.1億元， 上交稅金1.3億元，出口產(chǎn)品交貨值4.8億元，累計(jì)安排就業(yè)1萬多人，成為該地區(qū)財(cái)政收入增長的重要支撐。地方政府舉債資金的投入為招商引資和下一步地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極作用。

(二)逾期債務(wù)推高地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)，存在金融風(fēng)險(xiǎn)隱患

通過對(duì)F市A地區(qū)2007-2010年逾期債務(wù)規(guī)模與當(dāng)年債務(wù)規(guī)模的相關(guān)分析，表明逾期債務(wù)對(duì)顯性債務(wù)余額的影響顯著。實(shí)踐中，2010年末F市A區(qū)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額10539.2萬元，當(dāng)年償還債務(wù)本息7190.73萬元，本級(jí)綜合財(cái)力為25447萬元，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率為41.42%，償債率28.26%，已經(jīng)超過了20%的警戒線；同時(shí)2010年政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，通過借新還舊來償還債務(wù)6700萬，借新還舊償債率達(dá)93.18%，尚有逾期債務(wù)3483.8萬元，逾期債務(wù)率33.06%，這表明地方政府償還債務(wù)壓力較大。A區(qū)政府有融資平臺(tái)公司1家，2010年末融資平臺(tái)公司資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)111.45%。從盈利狀況看，體現(xiàn)虧損，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)性大。從2010年底債務(wù)資金投向的情況看，國有銀行貸款占68.54%，銀行貸款成為地方政府債務(wù)資金的主要來源。由此可見，如果地方政府債務(wù)不能及時(shí)償還，銀行支付就會(huì)出現(xiàn)困難，從而加大系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，造成地方金融風(fēng)險(xiǎn)隱患。

(三)地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大原因復(fù)雜，影響地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定

導(dǎo)致地方政府債務(wù)形成的原因非常復(fù)雜，過去人們普遍認(rèn)為，導(dǎo)致地方政府債務(wù)擴(kuò)張的主要原因是地方財(cái)政收支矛盾。但是，筆者通過對(duì)F市A地區(qū)2007-2010年的新增債務(wù)與當(dāng)年財(cái)政支出情況進(jìn)行相關(guān)分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)年新增債務(wù)對(duì)當(dāng)年財(cái)政支出影響并不顯著。這說明，地方政府新增債務(wù)確實(shí)有一部分是由于地區(qū)財(cái)力不足的結(jié)果，但地方財(cái)力不足并不是導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張的主導(dǎo)因素。因此，從實(shí)踐情況看，相當(dāng)一部分債務(wù)是由于地方經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)所導(dǎo)致的。一方面是金融危機(jī)大背景下“保增長”形成的大規(guī)模債務(wù)。2008年為了應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)，地方政府緊密配合中央政府進(jìn)行大規(guī)模投資，地方政府財(cái)政收入相對(duì)有限，且穩(wěn)定性較差，當(dāng)中央政府出臺(tái)政策要求地方政府配套資金，地方政府沒有更多的資金來源，就只有靠借債來滿足政策要求。另一方面，是地方政府“政績觀”形成的債務(wù)。傳統(tǒng)的政績考核體系是以GDP為主要量化因素，地方干部要取得政績，往往只能通過大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目來實(shí)現(xiàn)地方GDP的快速增長。雖然這種債務(wù)本身屬于投資性的，但性質(zhì)是“帶有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性”的長期投資，形成的負(fù)債短期內(nèi)不可能收回，這種投資的不斷投入必然造成地方政府的債務(wù)累積。地方政府債務(wù)過多，導(dǎo)致政府一些“該支持的”，如新興產(chǎn)業(yè)的政策扶持、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安等項(xiàng)目則缺乏財(cái)力保障；而“不該支持的”，如高能耗、高污染，以及本應(yīng)關(guān)停并轉(zhuǎn)的企業(yè)，只因他們是地方政府為數(shù)不多的財(cái)源，就只能維持，轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的宏觀要求只能退居其次。長此以往，將影響地方社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

四、完善地方政府債務(wù)管理的政策建議

(一)建立規(guī)范的地方政府債務(wù)管理制度

首先，在政府債務(wù)形成環(huán)節(jié)建立“項(xiàng)目論證”制度。建立項(xiàng)目評(píng)審制度，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)模、資金來源、成本和償債資金來源、建設(shè)項(xiàng)目效益等進(jìn)行評(píng)審論證，避免舉債的隨意性；制定債務(wù)收支計(jì)劃，通過明確賦予財(cái)政部門管理職能來加強(qiáng)債務(wù)的歸口管理，以突出財(cái)政部門在政府債務(wù)管理體系中的主體地位；制定債務(wù)會(huì)計(jì)核算制度，對(duì)政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估和監(jiān)測，夯實(shí)債務(wù)管理基礎(chǔ)。其次，在政府債務(wù)資金使用環(huán)節(jié)建立“過程管理”制度。統(tǒng)一政府性債務(wù)舉借程序，規(guī)范政府舉債行為。財(cái)政部門對(duì)政府性債務(wù)資金使用進(jìn)行全過程監(jiān)督和檢查，包括對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的招投標(biāo)工作進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)工程施工過程中資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)工程項(xiàng)目的預(yù)決算進(jìn)行全面審查等。再次，在政府債務(wù)償還環(huán)節(jié)建立“跟蹤管理”制度。債務(wù)單位必須按照借款合同約定，償還到期政府性債務(wù)，保證各項(xiàng)到期貸款本息按時(shí)、足額償還。

(二)建立科學(xué)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系，完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

建立科學(xué)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系，是保證地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的必要措施。一是建立償債準(zhǔn)備金制度。地方政府根據(jù)本級(jí)政府債務(wù)余額的一定比例，從配套資金中提取或預(yù)算安排等形式籌措一部分資金，做為政府償債準(zhǔn)備金，通過專戶管理來提高地方政府防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力。[注]馬海濤、秦強(qiáng)：《完善制度建設(shè)加強(qiáng)政府投融資平臺(tái)管理》，《經(jīng)濟(jì)與管理研究》2010年第1期。二是建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系。指標(biāo)體系的構(gòu)建應(yīng)包括以下三個(gè)層次: 第一層是基本指標(biāo)，作為評(píng)價(jià)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基本標(biāo)準(zhǔn)，如負(fù)債率、償債率、債務(wù)率；第二層是補(bǔ)充指標(biāo)，作為評(píng)估地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要標(biāo)準(zhǔn)；第三層是綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)地方投融資的風(fēng)險(xiǎn)狀況做出科學(xué)的定量、定性分析。[注]張平：《地方投融資債務(wù)現(xiàn)狀及風(fēng)險(xiǎn)治理個(gè)案研究》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》2012年第2期。然后，劃分政府債務(wù)合理的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間，根據(jù)綜合指標(biāo)設(shè)置預(yù)警值，當(dāng)實(shí)際值超過預(yù)警值時(shí)就發(fā)出警報(bào)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一旦處于預(yù)警區(qū)域，就要啟動(dòng)應(yīng)急管理預(yù)案，促使債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)降至可接受區(qū)域。三是建立債務(wù)效益評(píng)估機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督和管理。對(duì)使用政府債務(wù)資金的單位，要關(guān)注其資金使用方向和投資成本，科學(xué)評(píng)價(jià)建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，以提高債務(wù)資金的使用效益。

(三)拓寬融資渠道，深化投融資體制改革

積極探索各種融資渠道，深化投融資體制改革。當(dāng)前，可以從完善地方債券發(fā)行制度入手，允許地方政府通過適度發(fā)行債券來籌集必要的建設(shè)資金。現(xiàn)行的由財(cái)政部代發(fā)債券的辦法只能作為一種權(quán)宜之計(jì)，并不能從根本上解決問題。地方政府發(fā)行公債比向金融機(jī)構(gòu)間接融資的優(yōu)勢更加明顯，而且成本更低，各省級(jí)地方政府應(yīng)盡快制定方案，積極爭取。另外，可通過發(fā)行企業(yè)債、企業(yè)中期票據(jù)等形式，拓展直接融資渠道。