限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)正當(dāng)性辨析

張 璇

(西南政法大學(xué) 民商法學(xué)院，重慶 401120)

近十年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的逐步推進(jìn)，以農(nóng)村房屋為標(biāo)的的交易紛紛涌現(xiàn)。在房地關(guān)系上，我國(guó)奉行“房隨地走、地隨房走”即“房地一體”原則(《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第146條、第147條、第182條、第183條)，因此如果發(fā)生農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)，那么農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓房屋所有權(quán)的同時(shí)似乎亦應(yīng)將房屋所占宅基地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給大多為城鎮(zhèn)居民的買(mǎi)方。然而，我國(guó)現(xiàn)行立法和政策規(guī)定，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。由此引發(fā)諸多關(guān)于此類(lèi)買(mǎi)賣(mài)合同效力的糾紛，至今爭(zhēng)議迭起，判決不一。糾紛表面上圍繞著農(nóng)村房屋展開(kāi)，而根本在于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體范圍確定及流轉(zhuǎn)的合法性、合理性問(wèn)題，進(jìn)一步講，就是能否開(kāi)禁農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的問(wèn)題。

對(duì)此，已有很多學(xué)者從現(xiàn)行法律法規(guī)層面進(jìn)行了較為充分的分析：一些學(xué)者認(rèn)為不能流轉(zhuǎn)。主要理由是《土地管理法》第62條、第63條規(guī)定的農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體必須是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員并且不得用于非農(nóng)建設(shè)，以及 1999年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》、2004年國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、2007年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》等法規(guī)明確規(guī)定嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村住宅和宅基地。[1]持反對(duì)觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為可以流轉(zhuǎn)。原因在于作為物權(quán)基本法的《物權(quán)法》是通過(guò)引用《土地管理法》的具體規(guī)定來(lái)對(duì)宅基地使用權(quán)加以規(guī)制的(除抵押外)，而《土地管理法》對(duì)其流轉(zhuǎn)采取了默許態(tài)度；作為限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的最直接依據(jù)的 1999年國(guó)務(wù)院政策文件都只是規(guī)范性文件，而非行政法規(guī)，不具有法律效力。[2]筆者認(rèn)為，對(duì)于這個(gè)兼具國(guó)情和時(shí)代特色，又關(guān)系國(guó)家社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、民生的問(wèn)題，僅停留在“規(guī)則”層面進(jìn)行評(píng)判遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，應(yīng)將更多的目光放在規(guī)則形成的法理和社會(huì)基礎(chǔ)背景上。為此，筆者擬從權(quán)利屬性、土地利用、社會(huì)公平以及城市化等角度，辨析限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的正當(dāng)性。

一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)屬性的本質(zhì)要求

農(nóng)村宅基地使用權(quán)是農(nóng)民依法享有的，在集體所有的土地上建造、保有住宅及附屬設(shè)施的權(quán)利，它具有身份性、無(wú)償性和福利性的特征。這些特殊的權(quán)利屬性限定了其不具備自由交易、流轉(zhuǎn)入市的條件。

宅基地使用權(quán)的身份性決定了其主體的特定性。一方面，從農(nóng)村土地所有權(quán)的性質(zhì)來(lái)說(shuō)，《物權(quán)法》第 59條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于集體成員集體所有。對(duì)于此處“集體所有”的性質(zhì)學(xué)界說(shuō)法不一，獲得較多認(rèn)可的是“總有說(shuō)”。[3]“總有”的含義包括：“總有財(cái)產(chǎn)的管理、處分等支配權(quán)能屬于團(tuán)體；而使用、收益等利用的權(quán)能則分屬于團(tuán)體的成員，團(tuán)體成員不得請(qǐng)求分割總有財(cái)產(chǎn)，即在成員離開(kāi)這個(gè)團(tuán)體時(shí)，他也不得分割。團(tuán)體成員離開(kāi)團(tuán)體時(shí)也就自然失去了對(duì)相應(yīng)土地的使用收益權(quán)?！盵4]據(jù)此可以理解為，集體成員對(duì)農(nóng)村集體土地的使用權(quán)是基于總有土地所有權(quán)產(chǎn)生的，其實(shí)質(zhì)是行使總有權(quán)的表現(xiàn)。因此，農(nóng)民的集體成員身份是享有宅基地使用權(quán)的必要條件。另一方面，農(nóng)民的集體成員身份不僅僅具有經(jīng)濟(jì)上的意義，還具有一定的政治意義，是農(nóng)民在我國(guó)農(nóng)村集體所有制中的一種政治符號(hào)，是我國(guó)村民自治等基層政治制度的建立基礎(chǔ)。[5]農(nóng)村宅基地歸農(nóng)村集體組織所有，農(nóng)民基于集體成員身份總有宅基地所有權(quán)，基于集體成員身份獨(dú)立享有份額內(nèi)的宅基地使用權(quán)，形成了宅基地所有權(quán)和使用權(quán)主體的相對(duì)“統(tǒng)一”。一旦打破身份限制，非集體成員在沒(méi)有集體成員身份不能享有宅基地總有權(quán)的情況下，獲得了宅基地使用權(quán)，這不僅會(huì)給現(xiàn)行的農(nóng)村集體所有制帶來(lái)沖擊，還會(huì)對(duì)農(nóng)村集體自營(yíng)自治造成障礙。因此，宅基地使用權(quán)的身份性不可忽視，該權(quán)利只能由具有農(nóng)村集體組織成員身份的農(nóng)民享有。

宅基地使用權(quán)是無(wú)償分配給農(nóng)民的，根本目的在于保障農(nóng)民的基本生活，其無(wú)償性、福利性使之缺乏交易的法律根據(jù)。農(nóng)民在取得權(quán)利時(shí)沒(méi)有支付對(duì)價(jià)，若允許其自由出讓?zhuān)瑒t獲得的土地出讓金系典型的不當(dāng)?shù)美?。[6]

關(guān)于宅基地使用權(quán)權(quán)利屬性有學(xué)者提出以下兩點(diǎn)質(zhì)疑：一是公民對(duì)其合法的私有財(cái)產(chǎn)享有法律保護(hù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，任何單位和個(gè)人不得侵犯。我國(guó)《憲法》、《民法通則》、《物權(quán)法》都表達(dá)了此項(xiàng)基本精神。農(nóng)村房屋是農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民對(duì)其應(yīng)當(dāng)享有完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)利即所有權(quán)，可以自由占有、使用、收益和處分，不受任何干涉和限制。允許農(nóng)民將房屋轉(zhuǎn)讓給城市居民自是應(yīng)有之義。一切類(lèi)似《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》中“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售”的規(guī)定都因違憲或與上位法規(guī)定相悖而無(wú)效。二是從宅基地使用權(quán)的角度看，我國(guó)《物權(quán)法》將農(nóng)村宅基地使用權(quán)列為一項(xiàng)用益物權(quán)；用益物權(quán)的權(quán)能包括占有、使用、收益。而《物權(quán)法》第 152條規(guī)定，宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用，以及依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施的權(quán)利，卻沒(méi)有規(guī)定享有收益的權(quán)利，因而是一種權(quán)能不完整的用益物權(quán)。這是對(duì)宅基地使用權(quán)權(quán)能的縮減，導(dǎo)致自身邏輯內(nèi)容的相互矛盾。法律應(yīng)當(dāng)除去對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)行使的各種不當(dāng)限制，增加其“收益”權(quán)能，賦予其完整的現(xiàn)代意義上的用益物權(quán)。[2]

對(duì)于上述觀點(diǎn)，筆者有不同意見(jiàn)：首先，財(cái)產(chǎn)不是因?yàn)榱魍ǘ蔀樨?cái)產(chǎn)的，具備功能屬性和使用價(jià)值也可以成為財(cái)產(chǎn)。同樣，對(duì)財(cái)產(chǎn)享有所有權(quán)并不意味著絕對(duì)的自由流轉(zhuǎn)。所有權(quán)的核心權(quán)能是支配，但應(yīng)是依法支配，并且不能說(shuō)不能流通就不是支配，占有、使用也是支配。民法中本來(lái)就有不少禁止流通物、限制流通物；禁止財(cái)產(chǎn)流通的原因在客體本身，與法律關(guān)系的主體和內(nèi)容無(wú)涉。[7]因此，承認(rèn)農(nóng)村房屋屬于農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)、農(nóng)民對(duì)其享有所有權(quán)，并不妨礙限制其流轉(zhuǎn)。其次，后一種說(shuō)法邏輯上不通。我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的性質(zhì)和行使方式是由我國(guó)各方面的實(shí)際情況以及據(jù)其制定的政策和制度來(lái)決定的，而非由法律規(guī)范決定的。法律只不過(guò)是對(duì)這種性質(zhì)和行使方式加以確認(rèn)和保護(hù)。宅基地使用權(quán)不是生來(lái)的用益物權(quán)，而是它的性質(zhì)和行使方式基本符合用益物權(quán)的條件，因而被人為列入用益物權(quán)。因此，以宅基地使用權(quán)是用益物權(quán)為前提，推出它應(yīng)具備的權(quán)能是因果倒置、不合邏輯的。實(shí)際上，我國(guó)的宅基地使用權(quán)可以為傳統(tǒng)大陸法系中的地上權(quán)所包含，但因我國(guó)民法并未引入該項(xiàng)權(quán)利，故而將其規(guī)定為一種獨(dú)立的用益物權(quán)，并通過(guò)其他規(guī)范和政策來(lái)補(bǔ)充限制其權(quán)能。

二、實(shí)現(xiàn)土地高效、合理利用的客觀需要

我國(guó)幅員遼闊，地大物博，但相對(duì)龐大的人口基數(shù)，土地資源仍顯緊缺。高效合理地利用土地，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的前提。我國(guó)現(xiàn)行宅基地制度對(duì)土地利用是有其深度考慮的。每一農(nóng)村人口只能按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)分得一處宅基地，只能用于建造住宅 (《中華人民共和國(guó)土地管理法》第62條)。國(guó)家通過(guò)這種制度設(shè)計(jì)嚴(yán)格控制宅基地的總量和用途，使現(xiàn)有宅基地得到充分利用，并防止任意侵占農(nóng)業(yè)用地建造房屋，從而有效保護(hù)耕地資源。此外，禁止農(nóng)村宅基地流入土地市場(chǎng)也使得國(guó)家和政府能夠保有對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的掌控，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)建設(shè)用地宏觀上的統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一配置，有力調(diào)節(jié)供給與需求關(guān)系，集約和節(jié)約利用土地，減少因隨意和擅自使用造成的浪費(fèi)。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的快速增長(zhǎng)，以及二、三產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，城市對(duì)建設(shè)用地的需求量越來(lái)越大，加上國(guó)家對(duì)工業(yè)項(xiàng)目用地的控制日益嚴(yán)格，建設(shè)用地變得更加緊俏。有學(xué)者認(rèn)為，在一定條件下允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有利于提高農(nóng)村土地利用的效率和合理性。[8]農(nóng)村土地的非農(nóng)使用將會(huì)產(chǎn)生巨大的級(jí)差收益，農(nóng)民手中的宅基地可成為一筆豐厚的潛在財(cái)富。而與此同時(shí)，大量農(nóng)民在進(jìn)入城市的過(guò)程中又亟需資金，將宅基地及其上房屋進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、抵押無(wú)疑是直接有效的辦法。由此呼吁應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)民對(duì)宅基地充分的處分權(quán)能：一方面激活這筆財(cái)富，讓農(nóng)民通過(guò)土地變現(xiàn)增加進(jìn)城的資本，提高融入城市的能力，滿足大規(guī)模人口流動(dòng)的要求；另一方面可有效減少宅基地的閑置浪費(fèi)，避免農(nóng)村呈現(xiàn)眾多“人去宅空”的現(xiàn)象。簡(jiǎn)而言之，允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)入市，將能利用市場(chǎng)規(guī)則實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置和高效利用。

根據(jù)以上觀點(diǎn)，開(kāi)禁宅基地流轉(zhuǎn)能提高土地利用效率的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于宅基地投入市場(chǎng)后要能激發(fā)出市場(chǎng)價(jià)值，產(chǎn)生較大的級(jí)差收益。但深入思考后，筆者發(fā)現(xiàn)這一設(shè)定存在諸多問(wèn)題。決定農(nóng)村土地級(jí)差收益的因素主要有兩個(gè)：一是土地所處的地域和位置，二是建設(shè)用地的供給與需求關(guān)系。就前者而言，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村可以?xún)煞譃椋捍笾谐鞘薪紖^(qū)和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，一般農(nóng)業(yè)型農(nóng)村。兩類(lèi)農(nóng)村農(nóng)民，兩類(lèi)農(nóng)村土地。[9]75在城郊和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，城市二、三產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展帶來(lái)土地的增值，農(nóng)民的宅基地及其上房屋隨之大幅升值，無(wú)論是轉(zhuǎn)讓還是被征收都可以換來(lái)十分可觀的經(jīng)濟(jì)利益。而占絕大多數(shù)的一般農(nóng)業(yè)型農(nóng)村大多離城市較遠(yuǎn)，城市二、三產(chǎn)業(yè)不夠發(fā)達(dá)，尚不足以引起土地的增值，因而這類(lèi)農(nóng)村土地即便發(fā)生流轉(zhuǎn)亦是用于農(nóng)業(yè)，沒(méi)有機(jī)會(huì)轉(zhuǎn)變使用方式，自然不會(huì)產(chǎn)生非農(nóng)使用的級(jí)差收益。例如湖北京山、沙洋等縣鎮(zhèn)，土地使用權(quán)永久流轉(zhuǎn)的交易價(jià)格普遍在 2000～3000元?畝。[9]24而且現(xiàn)有的一些農(nóng)地能夠產(chǎn)生巨大的級(jí)差收益，正是因?yàn)槲覈?guó)嚴(yán)控土地用途和建設(shè)用地指標(biāo)，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策和宅基地制度。如果開(kāi)禁宅基地流轉(zhuǎn)，建設(shè)用地緊張的供求關(guān)系得以緩和，寶貴稀缺的農(nóng)村土地就只能廉價(jià)甚至賤價(jià)出賣(mài)。由此可見(jiàn)，農(nóng)村宅基地進(jìn)入市場(chǎng)后并不能產(chǎn)生一些學(xué)者所預(yù)期的巨大級(jí)差收益，提高土地利用效率的好處自然無(wú)從談起。

更為嚴(yán)重的是，農(nóng)村宅基地介入土地市場(chǎng)會(huì)破壞城鄉(xiāng)土地規(guī)劃的整體布局，打亂建設(shè)用地的使用秩序，使得城市土地政策難以實(shí)施，從而造成土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，大大降低土地的使用效率。我國(guó)目前耕地已不斷向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化，若允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)入市，必將刺激這種轉(zhuǎn)化，不能排除一些農(nóng)民和農(nóng)村集體組織在短期利益的驅(qū)使下，違法違規(guī)占用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地甚至基本農(nóng)田進(jìn)行非農(nóng)使用，并進(jìn)而將其投放土地市場(chǎng)。這種現(xiàn)象也絕非依靠“嚴(yán)格編制和執(zhí)行農(nóng)村土地規(guī)劃”、“加強(qiáng)土地用途管制”等原則性規(guī)定就可以避免的。長(zhǎng)此以往，我國(guó) 18億畝耕地的紅線必將受到嚴(yán)重威脅。農(nóng)業(yè)是人的衣食之本，是國(guó)家和民族發(fā)展的根基，而保護(hù)農(nóng)業(yè)最基本的就是保證耕地的供應(yīng)。如何在工業(yè)化、城市化進(jìn)程中經(jīng)濟(jì)、有效地保護(hù)耕地是每個(gè)國(guó)家都無(wú)法回避的難題，而我國(guó)地少人多的國(guó)情無(wú)疑增加了問(wèn)題的復(fù)雜性?？梢钥隙ǖ氖?，這些問(wèn)題絕不是單單靠以追求私人利益為價(jià)值目標(biāo)和運(yùn)行原則的市場(chǎng)所能調(diào)整和解決的。

三、穩(wěn)步推進(jìn)社會(huì)公平和城市化的保障

農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)背后隱藏的更深層的問(wèn)題是，誰(shuí)應(yīng)當(dāng)成為分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的土地增值利益或者土地級(jí)差收益的主體？可能主體有國(guó)家和政府、占有土地的農(nóng)民。新中國(guó)成立以來(lái)的前30年一直是以農(nóng)養(yǎng)工，理所當(dāng)然現(xiàn)在是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的時(shí)候了，應(yīng)當(dāng)讓農(nóng)民分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的好處，把土地增值的收益留在他們手中，真正做到惠農(nóng)、富農(nóng)。但問(wèn)題是，開(kāi)禁農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是為了多少農(nóng)民的利益呢？如前文所述，能獲得理想的土地非農(nóng)級(jí)差收益的僅限于大中城市郊區(qū)和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，這些地區(qū)的農(nóng)民數(shù)量，以最大范圍計(jì)算，也不足全國(guó)農(nóng)民總數(shù)的10%。[9]而這些農(nóng)民本就是農(nóng)民中的強(qiáng)勢(shì)群體，他們距離城市最近，經(jīng)濟(jì)條件最好，生活水平最高，各種就業(yè)機(jī)會(huì)也最多。在我國(guó)現(xiàn)行土地制度下，中央和地方政府通過(guò)壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)、部分開(kāi)放二級(jí)市場(chǎng)獲得大量土地財(cái)政收入。而開(kāi)禁農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，城市建設(shè)用地有了替代途徑，土地財(cái)政收入就會(huì)嚴(yán)重縮水，原本屬于政府的利益就會(huì)轉(zhuǎn)移到少數(shù)農(nóng)民的囊中。沒(méi)有了在政府財(cái)政中占相當(dāng)比重的土地財(cái)政，政府就只能壓縮其他方面的支出。這些落后地區(qū)和一般農(nóng)業(yè)型農(nóng)村的農(nóng)民從政府財(cái)政所得的支持會(huì)削減。這將導(dǎo)致強(qiáng)者愈強(qiáng)，弱者愈弱的后果，顯然不符合社會(huì)公平。應(yīng)該說(shuō)，至少在現(xiàn)階段，從公共利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的視角看，只有保證國(guó)家的利益主體地位，讓國(guó)家和政府取得大部分的土地收益，才能在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行土地的有效控制和統(tǒng)籌規(guī)劃，使這些資本發(fā)揮出最大的效益。

城市化進(jìn)程是一個(gè)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而發(fā)展的客觀過(guò)程，不是單純地轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，讓農(nóng)民到城市居住，讓沒(méi)有城市生存能力的農(nóng)民賣(mài)房進(jìn)城，不僅不能促進(jìn)城市化，還將導(dǎo)致低水平、過(guò)度城市化的狀態(tài)。[7]城市化要推行，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)要消除，但切不可操之過(guò)急?？茖W(xué)的城市化戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)從發(fā)展經(jīng)濟(jì)出發(fā)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，繁榮二、三產(chǎn)業(yè)，從而提高城市吸納農(nóng)村人口的能力。有了這個(gè)前提，農(nóng)民進(jìn)城、農(nóng)村城市化就能水到渠成了。

在一般農(nóng)業(yè)型農(nóng)村，很多農(nóng)民有進(jìn)城的意愿卻苦于無(wú)進(jìn)城的資本，特別是那些在城市務(wù)工的農(nóng)民，他們一只腳已經(jīng)邁進(jìn)城市，卻因?yàn)樵诔鞘袥](méi)有屬于自己的固定的安身之所而被迫將另一腳留在農(nóng)村。有學(xué)者認(rèn)為，限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不利于消除城鄉(xiāng)差距，阻礙城市化進(jìn)程，如果允許宅基地自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)民就可以盤(pán)活宅基地?fù)Q取資金，并利用這筆錢(qián)在城市購(gòu)置房產(chǎn)。[10]這樣，農(nóng)民在城市里有房有工作，落腳扎根，能自行完成城市化。這一觀點(diǎn)顯然有失偏頗。如前所述，事實(shí)上那些缺乏資金的農(nóng)民，農(nóng)村宅基地及其房屋能換取的資金與城市購(gòu)房相比往往相去甚遠(yuǎn)。而當(dāng)前沒(méi)有住所也并不是農(nóng)民進(jìn)入城市的唯一障礙。在農(nóng)民打工的工資收入不是很高的情況下，他們即便有了住所，還要面臨撫育下一代的問(wèn)題，還要應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的大病小災(zāi)，僅靠打工收入應(yīng)付一家三口的生活支出已是勉強(qiáng)，又如何承受城市高額的教育費(fèi)用和醫(yī)療費(fèi)用？更嚴(yán)重的是，相當(dāng)多的農(nóng)民靠出賣(mài)勞動(dòng)力為生，一旦年齡稍大，力氣稍有不濟(jì)，就會(huì)立刻被數(shù)量龐大的年輕競(jìng)爭(zhēng)者淘汰掉。這時(shí)，不要說(shuō)在城市安居樂(lè)業(yè)，連最起碼的生存都是問(wèn)題；如果農(nóng)村的房子和地賣(mài)了，就會(huì)陷入留也留不下，回也回不去的困境。實(shí)際上，當(dāng)前一般農(nóng)業(yè)型農(nóng)村的通常狀態(tài)是年輕人外出務(wù)工，在適當(dāng)年齡回到農(nóng)村娶妻生子，老人和孩子在家務(wù)農(nóng)，完成勞動(dòng)力的再生產(chǎn)。等到因年齡增長(zhǎng)或經(jīng)濟(jì)蕭條等喪失打工機(jī)會(huì)的時(shí)候，又回到農(nóng)村務(wù)農(nóng)，依然可以過(guò)上充裕安定的生活。在某種程度上，這種模式是現(xiàn)階段城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所特有的一種安全機(jī)制，城市可吞可吐，農(nóng)民可進(jìn)可退，為游走于城鄉(xiāng)之間的農(nóng)民提供了保障，使他們不會(huì)輕易地淪落為“流民”，是對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系發(fā)展不足的一個(gè)重要補(bǔ)充。諸如 2008年世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)，大批沿海和大中城市的工廠企業(yè)減產(chǎn)或倒閉，就業(yè)機(jī)會(huì)大幅減少，大批農(nóng)民工失業(yè)，而這種惡劣情勢(shì)尚不致農(nóng)民流離失所、走投無(wú)路，社會(huì)仍能保持穩(wěn)定，基于宅基地權(quán)利主體限制的安全機(jī)制正是其幕后功臣。若放開(kāi)宅基地以至農(nóng)地市場(chǎng)，表面上是將農(nóng)村土地納入統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)質(zhì)卻割斷了農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間的紐帶。安全機(jī)制被人為打破，進(jìn)城農(nóng)民失去了農(nóng)村土地這一強(qiáng)有力后盾，進(jìn)城遂成為孤注一擲的冒險(xiǎn)之舉。同時(shí)，允許宅基地自由買(mǎi)賣(mài)還將影響農(nóng)民對(duì)賣(mài)地進(jìn)城的風(fēng)險(xiǎn)和后果的理性考量，誘使他們?cè)谝粫r(shí)沖動(dòng)下盲目轉(zhuǎn)讓宅基地或是為濟(jì)一時(shí)之急而變賣(mài)宅基地，由此會(huì)加劇進(jìn)城的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。一旦他們進(jìn)城失敗，進(jìn)退兩難，長(zhǎng)期下去往往會(huì)落為城市中的“流民”，形成城市貧民窟。貧民窟中的生活遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如在農(nóng)村耕田種地的生活，在積怨和困境下，這成千萬(wàn)上億的流民將成為社會(huì)上一個(gè)極不穩(wěn)定的因素，遇到細(xì)微刺激，便可引發(fā)重大的社會(huì)矛盾和沖突。

在任何社會(huì)變革過(guò)程中，都不能忽視穩(wěn)定的大前提。穩(wěn)定壓倒一切，只有穩(wěn)定才能長(zhǎng)足發(fā)展。土地資源稀缺、農(nóng)民人口占大多數(shù)是長(zhǎng)期存在的現(xiàn)實(shí)國(guó)情。我國(guó)一直以來(lái)限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，就是為了把農(nóng)村土地留在農(nóng)村，留在農(nóng)民手中，以保證農(nóng)民有足夠的土地用來(lái)安居，從而讓農(nóng)民在任何情況下都能有最基本的生存條件，保持生活和心態(tài)的穩(wěn)定，并在穩(wěn)定中求發(fā)展。只有占全國(guó)人口23的農(nóng)民穩(wěn)定了，廣大農(nóng)村穩(wěn)定了，全社會(huì)的穩(wěn)定才成為可能。

總之，我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期和社會(huì)矛盾多發(fā)期，在城鄉(xiāng)戶籍制度、社會(huì)保障體系等制度未能健全的情況下，在追求效率的同時(shí)更要關(guān)注社會(huì)公平和穩(wěn)定，必須謹(jǐn)慎地對(duì)待農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)這個(gè)關(guān)系國(guó)計(jì)民生、涉及所有制以及經(jīng)濟(jì)體制的大問(wèn)題。

[1]徐小峰，何安琪，胡銀根，等.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革探討[J].國(guó)土資源情報(bào)，2012(2)：34-37.

[2]方金華.禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的正當(dāng)性質(zhì)疑[J].哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2010(3)：68-73.

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[7]孟勤國(guó).禁止宅基地轉(zhuǎn)讓的正當(dāng)性和必要性[J].農(nóng)村工作通訊，2009(12)：18-19.

[8]世華財(cái)訊.厲以寧：應(yīng)采取措施促進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)[EB/OL].(2008-01-16)[2013-04-02]http://news.hexun.com/2008-01-16/102916222.html

[9]賀雪峰.地權(quán)的邏輯[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2010.

[10]文貫中.市場(chǎng)畸形發(fā)育、社會(huì)沖突與現(xiàn)行的土地制度[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2008(2)：45-51.