內(nèi)蒙古包頭市就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)與農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)質(zhì)量提升研究

山丹

摘? 要：要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的更高質(zhì)量就業(yè)，關(guān)鍵是完善就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)。包頭市是內(nèi)蒙古自治區(qū)大城市之一，吸納人口和勞動力的能力明顯，中心城區(qū)不僅是當?shù)剞r(nóng)村牧區(qū)勞動力遷入地，也是其他盟市，尤其是周邊城市的農(nóng)村牧區(qū)勞動力的主要遷入地。本文以包頭市為例，分析包頭市農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)現(xiàn)狀問題，提出適用于當?shù)氐木蜆I(yè)服務(wù)體系建設(shè)措施。

關(guān)鍵詞：就業(yè)服務(wù)體系? ?農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口? ?就業(yè)質(zhì)量

就業(yè)乃民生之本。2018年7月召開的中共中央政治局會議要求，做好穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期工作，其中穩(wěn)就業(yè)居于首位。2019年李克強總理在《政府工作報告》中首次把穩(wěn)就業(yè)置于宏觀政策層面，把就業(yè)放在更突出的位置。2019年布小林主席在《內(nèi)蒙古政府工作報告》中提出“實施就業(yè)優(yōu)先政策，扎實做好高校畢業(yè)生、退役軍人、農(nóng)村牧區(qū)富余勞動力、就業(yè)困難人員等重點群體就業(yè)工作”。

一、包頭市農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)現(xiàn)狀及就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)情況

內(nèi)蒙古包頭市是擁有常住人口290萬人的大城市，吸納人口和勞動力的能力明顯，中心城區(qū)不僅是當?shù)剞r(nóng)村牧區(qū)勞動力遷入地，也是其他盟市，尤其是周邊城市的農(nóng)村牧區(qū)勞動力的主要遷入地。

（一）農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)現(xiàn)狀

包頭市農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)數(shù)自2015年來每年保持在23萬人左右，其中轉(zhuǎn)移6個月以上的人數(shù)將近19萬人，占轉(zhuǎn)移就業(yè)人數(shù)的82%。2019年包頭市農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)人數(shù)23.3萬人，其中，轉(zhuǎn)移6個月以上人數(shù)19.2萬人。目前，包頭市農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)有三種類型，第一類是在所在鄉(xiāng)村范圍內(nèi)從事服務(wù)性工作;第二類是去往城市或外省務(wù)工;第三類是外市來包頭市務(wù)工。據(jù)課題組調(diào)研了解到，僅昆河鎮(zhèn)北部區(qū)社區(qū)外來人口11.8萬人，其中將近80%為烏蘭察布市到包頭市從事非農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)移農(nóng)牧民。

（二）開展農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)技能培訓(xùn)情況

2016年以來，包頭市開展農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口技能培訓(xùn)每年達到7.23萬人次，2019年農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移技能培訓(xùn)人數(shù)達到了1.8萬人。

目前，全市動態(tài)認定技能定點培訓(xùn)機構(gòu)共66家，以民辦培訓(xùn)機構(gòu)為主。推行“分類培訓(xùn)”“先墊后補”“直補個人”的方式進行技能培訓(xùn)。2019年開始，對目錄內(nèi)的職業(yè)（工種）開展職業(yè)培訓(xùn)，培訓(xùn)補貼標準比上一年上浮20%，職業(yè)技能鑒定補貼標準上浮10%。自治區(qū)《重點產(chǎn)業(yè)需求目錄》每兩年公布一次。開展自治區(qū)級就業(yè)技能知名品牌培訓(xùn)和特色品牌培訓(xùn)，培訓(xùn)補貼標準分別上浮30%和25%。

包頭市2018年出臺了《包頭市就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)工作管理辦法（試行）》，該辦法從組織上注重市場需求和培訓(xùn)效果，對鑒定考核機構(gòu)有一套嚴格的措施，做到全程監(jiān)督和管理，培訓(xùn)質(zhì)量和就業(yè)能力有了很大的提升。2019年以來，包頭市制定了《包頭市推動企業(yè)新型學(xué)徒制實施方案》，促進新生代農(nóng)牧民工就業(yè)，帶動勞動者穩(wěn)定就業(yè)和高質(zhì)量就業(yè)。

（三）培育建設(shè)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園情況

2017年10月包頭市人力資源和社會保障局出臺《包頭市創(chuàng)業(yè)園和創(chuàng)業(yè)孵化基地管理辦法》，對基地的認定標準和條件進行了詳細分類，并按程序?qū)徍?，給予扶持。對經(jīng)認定的新建和擴建創(chuàng)業(yè)園孵化基地，通過以獎代補的方式，從創(chuàng)業(yè)發(fā)展資金中列支予以獎勵和支持。

目前，包頭市市級以上農(nóng)牧民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園19家，入駐企業(yè)864戶，其中農(nóng)牧民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)626戶，帶動就業(yè)7000余人，其中農(nóng)牧民工就業(yè)3300人。2014—2018年間，農(nóng)牧民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園共享受各類補貼資金1265萬元。2014—2018年間，農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加培訓(xùn)16970人，培訓(xùn)后成功就業(yè)13435人。

（四）就業(yè)服務(wù)載體及機構(gòu)建設(shè)情況

2016年底，包頭市“互聯(lián)網(wǎng)+就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)”管理信息平臺上線試運行，就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)實現(xiàn)了網(wǎng)上申請、網(wǎng)上審批和網(wǎng)上備案。針對公共服務(wù)信息化建設(shè)，包頭市制定出臺了《包頭市推進公共服務(wù)就業(yè)信息化建設(shè)和應(yīng)用工作實施意見》，建立了城鄉(xiāng)一體的就業(yè)服務(wù)信息平臺，實現(xiàn)了實名制動態(tài)管理。目前，包頭市10個旗縣區(qū)和86個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦事處全部覆蓋。建設(shè)了創(chuàng)業(yè)擔保貸款云平臺、包頭市就業(yè)培訓(xùn)信息管理平臺、96200家庭服務(wù)信息平臺等網(wǎng)上服務(wù)平臺，共有14項業(yè)務(wù)已上線運行。

包頭市就業(yè)服務(wù)的前身為1979年成立的包頭市勞動服務(wù)公司，1991年更名，1998年升格為相當處級事業(yè)單位。目前機關(guān)內(nèi)設(shè)11個科室，下屬3個中心?；鶎觿趧泳蜆I(yè)保障事務(wù)所與基層民生機構(gòu)組合更名為黨群綜合服務(wù)中心，中心有兼職人員2名，進行失業(yè)登記;2019年全市錄用大學(xué)生公益崗位1000個，進行崗前培訓(xùn)，主要做養(yǎng)老、醫(yī)保、民生、就業(yè)等工作。村嘎查依靠協(xié)理員進行就業(yè)登記工作。

（五）家庭服務(wù)業(yè)發(fā)展情況

家庭服務(wù)業(yè)作為包頭市的就業(yè)服務(wù)品牌，2015年后先后出臺8項措施，政策涵蓋了規(guī)范化建設(shè)、職業(yè)培訓(xùn)示范基地建設(shè)、入戶服務(wù)補貼標準、家庭服務(wù)劵發(fā)放及今后發(fā)展計劃等。這些政策的出臺對家庭服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供了政策空間，提升了就業(yè)質(zhì)量。

截至2019年，包頭市共認定家庭服務(wù)機構(gòu)482家，9個旗縣區(qū)設(shè)立了家庭綜合服務(wù)中心，累計設(shè)立的社區(qū)家庭服務(wù)站達到260家，從業(yè)人員達到4.08萬人。

（六）資金保障情況

為了加強公共就業(yè)服務(wù)，包頭市在2016-2019年分別籌集就業(yè)專項資金2.54億元、3.45億元、3.28億元、3.51億元。2019年就業(yè)支出達到了3.87億元。

二、包頭市就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)及農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)存在的問題

（一）就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾突出

隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級步伐加快，就業(yè)崗位所需的科技型和專業(yè)型人才、企業(yè)管理人員、高技能人才短缺與普通勞動力富裕的結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出。根據(jù)2018年包頭市職業(yè)介紹服務(wù)中心人力資源供求分析看，2016—2018年，全年求人倍率分別為0.98、0.95、0.95;從職業(yè)供求上，2018年需求大于求職人數(shù)的職業(yè)中保險推銷人員、餐廳服務(wù)員、營業(yè)員等職業(yè)的求人倍率都在1.5以上;而需求小于求職人數(shù)的職業(yè)如廣告設(shè)計人員、焊工、保安等職業(yè)求人倍率只有0.55、0.47、0.5。除此之外，季節(jié)性的供求矛盾也比較突出。從2016—2018年求職人員類別分組數(shù)據(jù)看，本市農(nóng)村人員第一季度和第四季度求職人數(shù)比重較高。包頭市家政服務(wù)公司的人員流失率在8%左右，一些農(nóng)村牧區(qū)轉(zhuǎn)移勞動力農(nóng)忙時期回到農(nóng)村，尤其門檻較低的保潔員流失率很大;一些工種季節(jié)性的需求增加，如綠化服務(wù)，夏季需求最大時用工短缺現(xiàn)象嚴重;節(jié)假日家庭服務(wù)員的需求量也會上升，就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾突出。

（二）信息網(wǎng)絡(luò)和機構(gòu)建設(shè)不平衡

基層信息平臺建設(shè)投入不足。自2003年以來，包頭市統(tǒng)一建設(shè)服務(wù)平臺，每年投入將近200萬—300萬元的資金用于基層信息平臺建設(shè)，基本達到了“六統(tǒng)一，六到位”。2017年以來，由于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，市財政在基層信息平臺建設(shè)投入逐漸減少。

信息化建設(shè)相對滯后。由于沒有自上而下的統(tǒng)一的信息平臺和經(jīng)辦系統(tǒng)，就業(yè)信息服務(wù)效率不高，公開透明度不夠;在偏遠蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、嘎查村的公共就業(yè)服務(wù)半徑大，加上投入少，基層設(shè)施配備和信息化建設(shè)相對滯后。

機構(gòu)建設(shè)發(fā)展不平衡。自撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后，部分勞動保障事務(wù)所與社區(qū)民政事務(wù)部門整合，成立黨群綜合服務(wù)中心，工作人員多頭管理，身兼數(shù)職。到社區(qū)、村、嘎查一級需依靠勞動保障協(xié)理員，而協(xié)理員不僅從事本職工作，還要從事社區(qū)、村、嘎查的工作，工作經(jīng)費標準每人每年1800元，且身兼數(shù)職，降低了就業(yè)服務(wù)積極性。目前，一些社區(qū)就業(yè)工作由民生志愿者來做，而民生志愿者的服務(wù)期大部分2—3年，存在人員經(jīng)常變動的問題，同時還承擔著大量社區(qū)居委會的工作。勞動保障工作人員更換頻繁，導(dǎo)致工作隊伍不穩(wěn)定，難以保證勞動保障工作有效開展。工資待遇不高，沒有后期政策支持導(dǎo)致工作銜接不夠，人員流失嚴重。

（三）農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)供給不足

各相關(guān)部門的政策銜接不到位?！敦斦?、人力資源和社會保障部關(guān)于印發(fā)<就業(yè)補助資金管理辦法>的通知》（財社[2017]64號）中第二十二條：職業(yè)培訓(xùn)補貼實行“先墊后補”和“信用支付”等辦法?！跋葔|后補”的辦法是出于資金使用安全的重要考量，但是對于一些學(xué)員培訓(xùn)補貼的先墊付有一定的困難，也有一些民辦培訓(xùn)學(xué)校嘗試著為學(xué)員先墊付，然而培訓(xùn)補貼直補個人，很難收回培訓(xùn)費用。從職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)的積極性看，盡管公辦教育機構(gòu)的教育資源、設(shè)備等方面比公辦機構(gòu)要完善，但是上述政策的出臺極大降低了公辦教育機構(gòu)的積極性。

技能培訓(xùn)內(nèi)容與市場脫節(jié)。雖然培訓(xùn)目錄每兩年進行一次調(diào)整，但是有些工種沒有根據(jù)社會上的分工需求再細化。培訓(xùn)內(nèi)容與崗位需求聯(lián)系不夠緊密、培訓(xùn)與就業(yè)脫節(jié)。

職業(yè)技能培訓(xùn)鑒定效果有待提升。職業(yè)技能鑒定分為理論知識和操作技能兩個科目。鑒定考試理論內(nèi)容較多，而由于農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)學(xué)員的文化層次參差不齊，一些學(xué)員理論知識掌握不深，雖然實操性比較強，但通過鑒定卻有一定難度。

（四）資金來源單一，金融支持力度不夠

由于地方經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的需要，地方財政收入在就業(yè)領(lǐng)域的投入有限，并且呈逐年下降態(tài)勢。2016年財政投入為2000萬元、2017年為1200萬元、2018年600萬元，2019年的投入僅為200萬元。由此造成基層建設(shè)資金投入不足，基層平臺建設(shè)滯后。自2016年，資金撥付渠道從市一級到旗縣財政再到旗縣就業(yè)部門，旗縣就業(yè)部門撥付到企業(yè)手里，環(huán)節(jié)增多，資金使用效率降低。

從金融支持方面，一些農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)園需要產(chǎn)品延伸加工和創(chuàng)新，需要引進先進的加工設(shè)備，由于創(chuàng)業(yè)貸款項目小，加上商業(yè)貸款需要相應(yīng)的抵押物，很難貸到款，制約了創(chuàng)業(yè)園的可持續(xù)發(fā)展。創(chuàng)業(yè)貸款擔保人要求國家公職人員、財政全額撥款在職在編人員，雖然降低了貸款的風(fēng)險和確保了貸款的回收率，但是要求貸款戶全家人5年內(nèi)沒有商業(yè)貸款，因此，一些創(chuàng)業(yè)者很難得到貸款，降低了政策的惠及面。

三、對策建議

（一）大力化解就業(yè)崗位結(jié)構(gòu)性矛盾

隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級步伐的加快，在工業(yè)、服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，涌現(xiàn)了很多與新產(chǎn)業(yè)新動能新增長極相匹配的新崗位、新業(yè)態(tài)、新工種，這些對勞動者的技能提出了更高的要求。因此，應(yīng)進一步加強新崗位技能人才的培養(yǎng)培訓(xùn)機制的頂層設(shè)計，進一步健全和完善相應(yīng)的工作機制，及時跟進和更新就業(yè)培訓(xùn)目錄，并將其納入補貼范圍，引導(dǎo)和鼓勵職業(yè)院校、職業(yè)技能培訓(xùn)機構(gòu)緊跟市場需求和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，加快培養(yǎng)知識型、技能型、創(chuàng)新型勞動者，以使更多勞動者快速適應(yīng)新興業(yè)態(tài)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，這是化解就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾的基礎(chǔ)性措施。

（二）全面加強基層公共就業(yè)服務(wù)平臺規(guī)范化、標準化、法制化建設(shè)

街道、社區(qū)人力資源和社會保障所、工作站等基層公共就業(yè)服務(wù)平臺是落實就業(yè)政策的第一線。應(yīng)進一步加大投入，采取“以獎代補”的形式大力推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道基層服務(wù)平臺建設(shè)。實現(xiàn)機構(gòu)設(shè)置、人員配備、工作職能、建設(shè)標準、設(shè)備配置、標牌標識“六統(tǒng)一”的要求，實現(xiàn)標準化、規(guī)范化、法治化建設(shè)。在人員機構(gòu)設(shè)置上結(jié)合公益性崗位開發(fā)計劃等政策措施，確保社區(qū)社保服務(wù)站配備2名以上專職人員，行政村社保服務(wù)站配備1名以上專（兼）職社會保障員。提高專職人員的工資待遇，并制定后續(xù)政策，確保人員的穩(wěn)定性。構(gòu)建自治區(qū)、市、旗縣三級分工負責(zé)的培訓(xùn)長效機制，確保所有基層平臺工作人員每兩年輪訓(xùn)一次，切實提高服務(wù)人員素質(zhì)。

（三）加大財政和金融對就業(yè)領(lǐng)域支持力度

地方各級財政切實調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，多渠道籌措資金，加大就業(yè)和社會保障資金投入。積極的財政政策有利于促進經(jīng)濟發(fā)展，筑牢穩(wěn)定和擴大就業(yè)的根基;中小微企業(yè)是吸納就業(yè)的主力軍，但由于實力較弱，面臨較大的市場競爭壓力。建議加大對中小微企業(yè)支持力度，進一步減輕中小微企業(yè)負擔，使其更好地發(fā)揮吸納就業(yè)、激發(fā)市場活力的作用。要通過實施更大規(guī)模減稅降費、加大社會保障和就業(yè)投入、加大對重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的投入力度、支持民營經(jīng)濟發(fā)展等政策措施，更好地維護就業(yè)大局穩(wěn)定、促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

加大金融對就業(yè)領(lǐng)域的支持力度。按照已經(jīng)出臺的《包頭市創(chuàng)業(yè)擔保貸款實施辦法》《關(guān)于開展大學(xué)生創(chuàng)業(yè)前創(chuàng)業(yè)擔保貸款工作的通知》要求，通過進一步優(yōu)化創(chuàng)業(yè)擔保貸款政策體系、擴大貸款扶持范圍、降低申請門檻、提高貸款額度、延長貸款期限、放寬擔保范圍取消反擔保、加強資金保障風(fēng)險防控;拓寬小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)擔保貸款申請發(fā)放渠道，為創(chuàng)業(yè)融通助航。

（四）進一步完善職業(yè)技能培訓(xùn)體系建設(shè)

完善職業(yè)技能培訓(xùn)體系。政府應(yīng)進一步統(tǒng)一規(guī)范各項教育資源，開放教育市場，規(guī)范職業(yè)教育市場秩序。改革公辦培訓(xùn)機構(gòu)開具收費票據(jù)制度，充分發(fā)揮各類職業(yè)院校、技工學(xué)校、職業(yè)高中等公辦職業(yè)類培訓(xùn)機構(gòu)在場地、師資、教學(xué)能力等方面的優(yōu)勢，提升技能培訓(xùn)質(zhì)量，促進就業(yè)。

完善健全農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)補貼辦法，把培訓(xùn)后取得職業(yè)資格證書情況和就業(yè)狀況作為享受培訓(xùn)補貼的主要依據(jù)。只要培訓(xùn)學(xué)員符合條件的，經(jīng)培訓(xùn)后取得職業(yè)資格證書就應(yīng)給予參訓(xùn)學(xué)員培訓(xùn)補貼，積極探索信用支付或承諾制，緩解參訓(xùn)學(xué)員的交費壓力，充分發(fā)揮補貼資金的效益。各項調(diào)控政策之間的銜接配套要進一步加強。從機構(gòu)設(shè)置、機構(gòu)功能和職責(zé)上明確，同時各相關(guān)部門之間的政策進行有效銜接，為農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)教育培訓(xùn)提供有力的保障措施。

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（作者單位：內(nèi)蒙古社會科學(xué)院城市發(fā)展研究所）

責(zé)任編輯：康偉