行政事業(yè)單位內(nèi)部控制面臨的問題和對策——基于山西省保障性住房建設(shè)項目檢查的視角

◎王 菁

2012年4月，按照財政部的統(tǒng)一部署，山西省組織各市財監(jiān)處在全省范圍內(nèi)對保障性住房項目進(jìn)行專項檢查。檢查發(fā)現(xiàn)與保障性住房項目有關(guān)的行政事業(yè)單位由于缺乏單位內(nèi)部控制、財務(wù)管理混亂，都不同程度的存在資金管理使用問題，導(dǎo)致財政資金使用效率不高，甚至有可能導(dǎo)致財產(chǎn)形成損失等情況發(fā)生。窺斑見豹，加強(qiáng)和改進(jìn)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制，不僅是當(dāng)前行政事業(yè)單位迫切需要解決的問題，也是提高財政資金使用效益的一個重要途徑。

鏈接：為了進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)，2012年11月29日，財政部制定印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會【2012】21號）。 該《規(guī)范》分總則、風(fēng)險評估和控制方法、單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制、評價與監(jiān)督、附則共6章65條。該《規(guī)范》將于2014年1月1日起施行。

一、檢查中所發(fā)現(xiàn)的問題

（一）會計管理基礎(chǔ)比較薄弱

會計基礎(chǔ)是會計工作的根本，與企業(yè)相比，行政事業(yè)單位會計基礎(chǔ)相對薄弱。主要表現(xiàn)在：一是崗位設(shè)置和人員配備不符合有關(guān)法律法規(guī)的要求，從業(yè)人員素質(zhì)較低。檢查發(fā)現(xiàn)某縣房地產(chǎn)管理服務(wù)中心的會計不持有會計從業(yè)資格證書；二是組織結(jié)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范。有些行政事業(yè)單位在會計核算崗位上存在一人多崗的現(xiàn)象，出納兼復(fù)核，采購兼保管，這就大大增加了出現(xiàn)貪污挪用行為的風(fēng)險；三是有些行政事業(yè)單位會計甚至沒有接受過專門的會計教育，也未進(jìn)行過專業(yè)的方位培訓(xùn)。

（二）相關(guān)的審批手續(xù)和政策執(zhí)行控制不嚴(yán)

檢查發(fā)現(xiàn)，許多行政事業(yè)單位都存在未按相關(guān)政策規(guī)定和審批手續(xù)開展業(yè)務(wù)活動的情況。主要表現(xiàn)在：一是未按規(guī)定辦理項目審批手續(xù)，如某市房地產(chǎn)管理局的漪汾花園建設(shè)項目、某縣住房保障和城鄉(xiāng)建設(shè)管理局的相如小區(qū)建設(shè)項目等未經(jīng)省發(fā)改委批復(fù)即開工建設(shè)；二是委托不具備資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行招投標(biāo)，如某縣住房保障和城鄉(xiāng)建設(shè)管理局城市住房保障建設(shè)項目部委托不具有中央投資項目招標(biāo)代理資質(zhì)的代理機(jī)構(gòu)某市中平工程招標(biāo)代理有限公司，組織和諧小區(qū)廉租住房項目建設(shè)；三是違規(guī)改變廉租住房用途，如某縣住房保障和城鄉(xiāng)建設(shè)管理局向該縣人均住房面積低于15平方米的最低收入家庭出售廉租住房；某市房地產(chǎn)管理局將漪汾花園廉租住房用于物業(yè)辦公、管理人員宿舍及社區(qū)辦公等；四是其他違反規(guī)定行為，如擅自變更建設(shè)地址、擅自改變概算投資、未按規(guī)定進(jìn)行竣工財務(wù)決算等等。

（三）資金使用控制不到位

行政事業(yè)單位資金大多屬于財政性專項資金，一般在使用時間和用途上都有明確的規(guī)定，但檢查中發(fā)現(xiàn)不少單位都存在資金使用問題。主要表現(xiàn)在：一是未按規(guī)定使用財政專項資金，如某縣房地產(chǎn)管理服務(wù)中心2010年至2011年挪用省級廉租住房保障工作獎勵資金12.92萬元、廉租房建設(shè)資金13.77萬元用于廉租住房工作經(jīng)費(fèi)；某市下站房地產(chǎn)管理所廉租專戶資金與經(jīng)費(fèi)賬戶資金相互墊支使用，違規(guī)金額273.53萬元；二是資金結(jié)余較大，如檢查發(fā)現(xiàn)某市2011年及以前年度省級下達(dá)該市城市棚戶區(qū)改造專項資金共計5724萬元未使用；某市本級廉租住房補(bǔ)助資金2011年年末結(jié)余485.00萬元，資金使用效率不高；三是廉租住房補(bǔ)助資金發(fā)放不符合規(guī)定，如有部分縣市違反規(guī)定使用現(xiàn)金發(fā)放廉租住房補(bǔ)貼資金；某市廉租住房保障專項補(bǔ)助資金由該市住房保障和城鄉(xiāng)建設(shè)管理局的下屬國有企業(yè)發(fā)放；四是資金配套不到位，如某縣2011年保障房建設(shè)政府性投資應(yīng)配套2090.8萬元，實際配套200萬元，配套率僅為9.56%。

二、相關(guān)問題的原因分析

（一）單位主要領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)控意識比較淡薄

由于行政事業(yè)單位的宏觀管理特性，在其日常管理中政策執(zhí)行的考慮明顯大于經(jīng)濟(jì)效益的顧慮，對行政事業(yè)單位考核評價也更多側(cè)重于政策的貫徹執(zhí)行而非經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。因此導(dǎo)致了單位主要領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部控制意識不足，對內(nèi)部管理中的重要環(huán)節(jié)財務(wù)會計工作重視力度不夠，沒有建立起適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制要求的內(nèi)控制度，且積極性和主動性明顯弱于企業(yè)。在日常工作中，把財會部門單純地視為出納，只起到記賬和付款的作用，且不重視財會人員的后續(xù)教育。會計機(jī)構(gòu)和財務(wù)人員并不能受到足夠的重視，崗位設(shè)置和人員配備不合理，使得接受相關(guān)的培訓(xùn)教育機(jī)會少之又少。

（二）舊的規(guī)定已不合時宜

1998年財政部發(fā)布的 《行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)招待費(fèi)列支管理規(guī)定》對有關(guān)行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)招待費(fèi)有明確的規(guī)定，即地方各級行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)招待費(fèi)不得超過當(dāng)年單位預(yù)算中“公務(wù)費(fèi)”的2%，中央級行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)招待費(fèi)不得超過當(dāng)年單位預(yù)算中“公務(wù)費(fèi)”的1%。這一規(guī)定實行至今已逾14年，而這14年正是我國社會經(jīng)濟(jì)大發(fā)展、大繁榮也是物價水平高幅增長的14年。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，一些單位全年業(yè)務(wù)招待費(fèi)只有幾千元，有的甚至更低。在目前物價較高的情況下，低水平的招待費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也是導(dǎo)致業(yè)務(wù)招待費(fèi)超支的一個主要原因。當(dāng)然也有個別單位借此存在著嚴(yán)重浪費(fèi)的情況。

（三）相關(guān)法規(guī)依據(jù)比較缺失

近年來，雖然隨著《審計法》、《預(yù)算法》、《內(nèi)部會計控制規(guī)范》等一系列與內(nèi)部控制相關(guān)的法律法規(guī)的出臺，關(guān)于企事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制越發(fā)有據(jù)可考。但這一系列法規(guī)主要針對的是企業(yè)，而行政事業(yè)單位是以滿足社會公共服務(wù)為目標(biāo)，無法通過財務(wù)指標(biāo)精確計量，所以對行政事業(yè)單位的針對性和適應(yīng)性較弱，無法起到良好的規(guī)范作用。同時，大部分行政事業(yè)單位是用通用的法律法規(guī)來代替適合本單位的內(nèi)部控制制度的，這距規(guī)范行政事業(yè)單位管理、推進(jìn)行政體制改革尚有很大距離。通用的財經(jīng)法規(guī)僅僅只是外部規(guī)范，離開內(nèi)部相互制衡的監(jiān)督機(jī)制也難以保證資金安全，只有內(nèi)外銜接，形成一套完整有效的內(nèi)控體系，才能發(fā)揮行之有效的制約效果。

三、相關(guān)意見對策

（一）改變“重業(yè)績、輕內(nèi)控”的單位領(lǐng)導(dǎo)錯誤意識

行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制制度的有效性負(fù)有主要責(zé)任，對推動內(nèi)部控制制度建設(shè)起到了主導(dǎo)作用，因此要提高整個單位工作人員的內(nèi)控意識首先要從領(lǐng)導(dǎo)層入手。政府各級相關(guān)部門要一方面要從制度設(shè)計上強(qiáng)化對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的考核，改變長期以來行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)只注重工作業(yè)績而忽視內(nèi)部控制的錯誤意識；另一方面要通過舉辦培訓(xùn)班、開展專題以教育等方式，提高領(lǐng)導(dǎo)干部對內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識并完善內(nèi)部控制的能力，從主觀上為建立完善的內(nèi)部控制機(jī)制創(chuàng)造環(huán)境。

（二）強(qiáng)化行政事業(yè)單位會計基礎(chǔ)工作

加強(qiáng)對會計人員的監(jiān)管，提高會計人員的綜合素質(zhì)。行政事業(yè)單位應(yīng)該合理設(shè)置內(nèi)部控制工作崗位，健全內(nèi)部控制規(guī)范，嚴(yán)格堅持不相容職務(wù)相互分離，確保不相容機(jī)構(gòu)和崗位之間權(quán)責(zé)分明，相互制約、相互監(jiān)督。同時要嚴(yán)格審查會計人員的從業(yè)資格，提高相關(guān)人員從業(yè)門檻，對不符合條件的人員進(jìn)行清退。要重視和強(qiáng)化會計人員的繼續(xù)教育，提高會計人員的業(yè)務(wù)技能和職業(yè)素養(yǎng)，從人員配置上保證和提高內(nèi)部控制工作的質(zhì)量，主動預(yù)防錯誤和弊端，從而做到防患于未然。

（三）加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)

為了促進(jìn)行政事業(yè)單位加強(qiáng)和規(guī)范單位內(nèi)部控制，提高內(nèi)部管理水平和風(fēng)險防范能力，財政部于2011年底擬定了 《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，目前還在征求意見階段，這將為行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)提供規(guī)范性指導(dǎo)意見。但正如上所言，各單位應(yīng)在通用規(guī)范的基礎(chǔ)上，切實考慮本單位實際情況和外部環(huán)境對內(nèi)部控制的影響，并針對本單位業(yè)務(wù)重要節(jié)點和易發(fā)生隱患的環(huán)節(jié)設(shè)計制定出一套切實管用的內(nèi)部控制制度。就保障性住房建設(shè)而言，重點應(yīng)該著眼于單位的預(yù)算管理控制、費(fèi)用支出管理控制、資金的撥付管理控制、項目的審批控制以及保障性住房政策的貫徹落實等幾方面的控制，并輔以相關(guān)的制度建設(shè)，以規(guī)范保障性住房管理機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制，降低資產(chǎn)損失的風(fēng)險，提高財政資金的使用效率。