黑龍江省耕地保護(hù)問題及對(duì)策分析

高 飛

(哈爾濱商業(yè)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院，黑龍江哈爾濱150028)

一、黑龍江省耕地保護(hù)中存在的主要問題

黑龍江省地處世界三大黑土帶上，有豐富的土地資源，農(nóng)耕土壤條件優(yōu)越，土壤結(jié)構(gòu)好，有機(jī)質(zhì)豐富，適合農(nóng)作物生長(zhǎng)。改革開放三十多年來，極大地解放和發(fā)展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，給黑龍江省農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民帶來了翻天覆地的變化。黑龍江省多年來嚴(yán)格執(zhí)行耕地保護(hù)制度，對(duì)優(yōu)質(zhì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，并取得了顯著效果，已經(jīng)連續(xù)十多年保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。但是當(dāng)前耕地保護(hù)工作中還存在以下問題:

1.原有耕地?cái)?shù)量減少

黑龍江省耕地總量雖然基本保持動(dòng)態(tài)平衡，但主要是依靠不斷開發(fā)新的耕地加以維持。黑龍江省西部地區(qū)的部分耕地正在遭受風(fēng)沙的侵害，沙漠化在逐步東移，中部地區(qū)的黑土層受風(fēng)雨侵蝕正變得越來越薄，黑土地也有減少的趨勢(shì);西北部山區(qū)由于植被破壞嚴(yán)重，部分地區(qū)水土流失嚴(yán)重，部分農(nóng)田正在被損毀。黑龍江省的耕地雖然通過開發(fā)整理復(fù)墾，總數(shù)略有增加，但原有耕地正呈減少趨勢(shì)。

2.耕地質(zhì)量不斷下降

一些地方對(duì)基本農(nóng)田質(zhì)量保護(hù)缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，重用地輕養(yǎng)地、重產(chǎn)出輕投入、重化肥輕農(nóng)肥的“三重三輕”現(xiàn)象普遍存在。淺耕翻作業(yè)、旋耕深度淺等不合理的耕作方式，直接導(dǎo)致農(nóng)田耕層變淺，有效土壤數(shù)量減少，土壤活土層密結(jié)堅(jiān)硬，土壤水分減少，抗逆性變?nèi)酢Ｕ{(diào)查表明，黑龍江省大多數(shù)農(nóng)田靠化肥補(bǔ)充養(yǎng)分。超常規(guī)大量施用化肥，造成大面積污染，土壤板結(jié)等問題嚴(yán)重影響了土壤環(huán)境。根據(jù)土壤長(zhǎng)期定位檢測(cè)結(jié)果顯示，全省土壤耕層有機(jī)質(zhì)正以每年1‰的速度下降。土壤理化性狀變劣，使得土壤對(duì)水、肥、汽、熱的調(diào)節(jié)功能弱化。肥力退化已經(jīng)成為黑龍江省耕地土壤退化的核心問題。由于投入不足，科技含量低，黑龍江省農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展緩慢。目前黑龍江省絕大部分農(nóng)田仍不具備抗旱能力，在頻繁發(fā)生的旱災(zāi)面前顯得無能為力。受種種自然災(zāi)害和人為因素的影響，黑龍江省水土流失嚴(yán)重，高產(chǎn)田不斷減少，耕地鹽堿、沙化、干旱、瘠薄等問題有進(jìn)一步惡化的趨勢(shì)。據(jù)黑龍江省農(nóng)科院對(duì)中部薄層黑土的檢測(cè)，全省黑土層正在以年均0.3厘米的速度流失。

3.耕地資源浪費(fèi)嚴(yán)重

耕地資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也是重要的生產(chǎn)要素。堅(jiān)持實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度，加強(qiáng)土地調(diào)控，對(duì)于保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安具有極其重要的意義。黑龍江省土地資源相對(duì)豐富，人地矛盾尚不突出，但個(gè)別地方違法違規(guī)用地，破壞和浪費(fèi)土地資源，用地效益低下等問題仍時(shí)有發(fā)生。土地利用中存在的主要問題:一是城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展迅速，占用優(yōu)質(zhì)耕地較多。隨著人口的增加，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展迅速，城市規(guī)模不斷外延，擠占了大量?jī)?yōu)質(zhì)耕地。據(jù)1996年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，1990年土地詳查以來各類城鄉(xiāng)建設(shè)用地共增加2.41萬(wàn)公頃，其中占用耕地1.88萬(wàn)公頃，且多為高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)農(nóng)田;二是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地比例較大。土地詳查以來全省農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整共占耕地10.5萬(wàn)公頃，占同期耕地減少量的41%。

二、存在問題的原因分析

1.征用制度不健全

廣大農(nóng)民作為耕地的所有權(quán)和使用權(quán)主體的積極性難以得到發(fā)揮，主要原因是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度和征地制度尚不健全。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，土地生產(chǎn)要素市場(chǎng)化和流動(dòng)性不斷增強(qiáng)。土地對(duì)于農(nóng)民是最重要的生產(chǎn)資料，明晰土地產(chǎn)權(quán)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。但目前法律還沒有明確集體土地所有者應(yīng)擁有的權(quán)利，農(nóng)民作為土地使用的主體對(duì)土地的利用和處置沒有完全的發(fā)言權(quán)，同時(shí)在征地中被征地農(nóng)民一直處于被動(dòng)地位，農(nóng)民無法有效維護(hù)自己在土地上的權(quán)益。廣大農(nóng)民保護(hù)耕地的主觀愿望與客觀條件的不對(duì)稱，影響了其保護(hù)耕地的積極性。

2.保護(hù)耕地的責(zé)任不明確，沒有落實(shí)到位

近年來地方政府作為保護(hù)耕地的責(zé)任主體作用有所減弱。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展時(shí)期，在糧食市場(chǎng)完全開放，主要農(nóng)產(chǎn)品相對(duì)過剩的形勢(shì)下，解決當(dāng)?shù)亍懊状印焙汀安嘶@子”不再是主要問題，保證經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程成為地方政府的首要任務(wù)。新一輪圈地?zé)岬闹饕丛谟谝恍┑胤秸疀]有樹立正確的發(fā)展觀。耕地保護(hù)沒有成為地方政府的主要責(zé)任與政績(jī)考核的主要內(nèi)容。由于缺乏保護(hù)耕地的主觀動(dòng)力，加上執(zhí)法手段的軟弱，地方政府作為耕地保護(hù)責(zé)任的主體，對(duì)耕地保護(hù)工作的重視程度和保護(hù)力度就會(huì)削弱，對(duì)一些地方出現(xiàn)的以犧牲耕地資源為代價(jià)來追求政績(jī)，盲目擴(kuò)大城市規(guī)模和增加建設(shè)項(xiàng)目等短期行為往往無法形成有效制約。

3.產(chǎn)權(quán)制度不健全

農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，這在《憲法》《民法通則》《土地管理法》等重要法律中都有明確規(guī)定，但“集體”是指哪一級(jí)，法律規(guī)定較為模糊。集體土地產(chǎn)權(quán)的另一個(gè)缺陷是產(chǎn)權(quán)不完整或者說產(chǎn)權(quán)殘缺，也有人用產(chǎn)權(quán)歧視、產(chǎn)權(quán)虛設(shè)等詞來形容，實(shí)際上指的是集體不能充分行使其所有權(quán)。這在集體土地征用過程中表現(xiàn)最為突出。集體土地產(chǎn)權(quán)不是單一的權(quán)利，而是由承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)等一系列排他性權(quán)力組成的“權(quán)力束”。由于我國(guó)集體土地產(chǎn)權(quán)不完整，因而造成“權(quán)力束”中的一些權(quán)利也呈現(xiàn)出權(quán)能軟弱等缺陷。在人地矛盾不斷加劇的情況下，糧食生產(chǎn)成本迅速上升，種糧收益不斷下降，如果沒有政策刺激，農(nóng)民的種糧積極性只會(huì)降低不會(huì)提高。在這種情況下，不斷滋生的“搭便車”行為會(huì)使得保護(hù)耕地的戰(zhàn)略目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。誰(shuí)來承擔(dān)保護(hù)耕地的義務(wù)以及如何采取有效措施避免耕地被破壞正是未來耕地保護(hù)制度創(chuàng)新的關(guān)鍵所在。

三、黑龍江省耕地保護(hù)對(duì)策建議

1.樹立科學(xué)的發(fā)展觀和政績(jī)觀，加強(qiáng)宏觀調(diào)控

進(jìn)一步嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)制度。從嚴(yán)控制建設(shè)占用耕地規(guī)模，堅(jiān)決杜絕勞民傷財(cái)?shù)摹靶蜗蠊こ獭焙汀罢?jī)工程”;加大對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)的投入和政策扶持，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高耕地質(zhì)量;完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，調(diào)動(dòng)農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性;加快管理體制改革，降低地方干預(yù)程度，遏制低水平的重復(fù)建設(shè)和盲目圈占耕地現(xiàn)象。

2.科學(xué)評(píng)估耕地價(jià)值，建立耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制

隨著經(jīng)濟(jì)與城市化的快速發(fā)展，耕地轉(zhuǎn)化為非耕地的速度明顯加快，造成了耕地銳減。從現(xiàn)狀來看，農(nóng)業(yè)用地和城市用地之間存在巨大的產(chǎn)出差異，尤其是在農(nóng)業(yè)和商業(yè)用地之間，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出差異是誘發(fā)耕地非農(nóng)化使用的主要誘因。但是，耕地不僅具有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出功能，還具有重要的社會(huì)保障和生態(tài)建設(shè)功能。從全社會(huì)發(fā)展的角度來看，應(yīng)將耕地的社會(huì)保障及生態(tài)建設(shè)等方面的非市場(chǎng)價(jià)值納入政策決策框架之中，科學(xué)評(píng)估耕地價(jià)值，建立耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，重構(gòu)耕地保護(hù)的利益分享機(jī)制，促使耕地保護(hù)外部性內(nèi)在化。同時(shí)，推進(jìn)土地征用制度改革，以提高土地征用成本，從源頭上扼制頻繁發(fā)生的耕地被占用行為。

3.嚴(yán)格“占一補(bǔ)一”，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)控

嚴(yán)控建設(shè)用地供應(yīng)總量，進(jìn)一步細(xì)化各行業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)，制定并完善建設(shè)用地定額指標(biāo)和土地集約利用指標(biāo)體系，嚴(yán)格“占一補(bǔ)一”，倡導(dǎo)“先補(bǔ)后占”，用經(jīng)濟(jì)手段遏制耕地銳減勢(shì)頭;堅(jiān)持開源與節(jié)流并重，盤活利用存量建設(shè)用地。

4.完善土地制度，提高執(zhí)法效力

建立適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的土地制度，加大對(duì)土地違法行為的查處力度，從嚴(yán)執(zhí)法，充分體現(xiàn)最嚴(yán)格保護(hù)制度的威懾力;加強(qiáng)土地市場(chǎng)秩序治理整頓，深入開展基本農(nóng)田保護(hù)檢查工作，嚴(yán)懲亂批濫用耕地的違法違規(guī)者。

［1] 李憲文，林培.國(guó)內(nèi)外耕地利用與保護(hù)的理論基礎(chǔ)及其進(jìn)展［J] .地理科學(xué)進(jìn)展，2001(4).

［2] 高紅娟，劉權(quán).黑龍江省黑土地可持續(xù)利用研究［J] .科技信息，2008(4).

［3] 王睿堅(jiān)，張志丹.東北黑土水土流失研究概述［J] .農(nóng)業(yè)與技術(shù)，2006(6).

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