中國稀土的國際糾結(jié)與管理新模式

■周俊 武漢紡織大學(xué)

2010年之前，中國以稀土資源占全球總儲量的23%，承擔(dān)著全球90%左右的稀土供給。中國稀土長期廉價、充足的供應(yīng)全球市場，尤其是歐美日的高科技產(chǎn)業(yè)，使它們習(xí)慣了這種資源帶來的巨大收益，而中國卻要承受災(zāi)難性的環(huán)境問題。當(dāng)中國慢慢收緊過度松馳的韁繩，開始對稀土生產(chǎn)和出口加強(qiáng)管理時，歐美日卻拿中國的入世承諾說事，無端指責(zé)中國的稀土管理政策違背了WTO原則，左右了稀土的國際市場及價格變動。為什么西方列強(qiáng)認(rèn)可石油輸出國組織（OPEC）左右全球的原油市場，中國就不能根據(jù)市場變化控制稀土的生產(chǎn)和出口？本文擬通過比較，提出一些個人看法。

一、中國難以復(fù)制OPEC模式管理稀土資源

中東有石油，中國有稀土，兩者都是現(xiàn)代工業(yè)不可缺少的資源，但國際市場的地位卻迥然不同。在現(xiàn)代工業(yè)的建立和發(fā)展過程中，原油都是不可或缺的主要能源，雖然現(xiàn)在各國都在大力發(fā)展替代能源，但在可以預(yù)見的時間內(nèi)，原油仍會扮演工業(yè)“血液”的角色。正是基于原油現(xiàn)階段的不可替代性，各大原油消費(fèi)國也樂于看到OPEC的存在。因?yàn)椋荗PEC穩(wěn)定了原油市場，當(dāng)世界經(jīng)濟(jì)蕭條時，OPEC通過壓縮產(chǎn)量來保證油格的穩(wěn)定；當(dāng)世界經(jīng)濟(jì)步入高速發(fā)展時，OPEC通過擴(kuò)張產(chǎn)能來保證市場供應(yīng)，使原油價格不至于大幅漲升。

如果說原油是工業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，那么稀土就代表了工業(yè)的未來。稀土資源全球已探明儲量不到一億噸，是既稀缺又重要的戰(zhàn)略性資源。在西方經(jīng)濟(jì)整體持續(xù)低迷的狀況下，歐美日等寄望通過技術(shù)優(yōu)勢，使經(jīng)濟(jì)走出危機(jī)的泥潭，走向全面復(fù)蘇，大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)是必然的選擇。而稀土功能材料在永磁、發(fā)光、催化、儲氫、拋光、乃至軍事高科技等眾多高新領(lǐng)域有著無可比擬的優(yōu)勢，是未來新材料領(lǐng)域的明星，是新能源、節(jié)能環(huán)保、新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的“維生素”。有鑒于稀土材料的重要性，歐美日一方面大肆作戰(zhàn)略性囤積，一方面與中國對簿于WTO，希望通過WTO規(guī)則迫使中國繼續(xù)向國際市場提供廉價稀土材料。

（一）OPEC是多國合作的產(chǎn)物，中國稀土管理難以引入外力

OPEC（石油輸出國組織）成立的宗旨是通過共同行動反對西方國家對產(chǎn)油國的剝削和掠奪，保護(hù)本國資源，維護(hù)自身利益?，F(xiàn)有的11個成員國，原油儲量占世界上已探明儲量的78%，并為國際市場提供占總消費(fèi)量大約40%的原油。OPEC通過在成員國內(nèi)部分配配額的方式，控制原油產(chǎn)量和影響國際市場的油價；通過保持原油市場的繁榮，致力于向消費(fèi)者提供價格合理的穩(wěn)定供應(yīng)，來兼顧生產(chǎn)國與消費(fèi)國的雙方利益，避免引發(fā)紛爭和消費(fèi)者國的不滿。

中國對稀土的管理卻難以通過國際合作來完成。首先，中，俄，澳，美等稀土儲量靠前的國家中，只有中國擁有完整的產(chǎn)業(yè)鏈條和大批量生產(chǎn)的能力，其它國家基本沒有開采本國的稀土資源；其次，中國過去罔顧環(huán)境的低成本開采模式迫使其它國家放棄了對本國稀土的開采，轉(zhuǎn)而使用中國稀土原料。所以，在稀土開采和早期提煉環(huán)節(jié)中，中國在世界上找不到合作者。當(dāng)中國開始放棄原始的開采方式，加強(qiáng)管理和調(diào)控時，只能以一已之力，抗衡歐美日等主要使用國了。

（二）OPEC通過與非成員國合作定價，共同維護(hù)國際原油市場的健康發(fā)展

OPEC左右著全球原油市場，也經(jīng)常被批評缺乏透明度。為了保障成員國的利益，OPEC始終堅持認(rèn)為原油市場供給是充足的，提高產(chǎn)量只能是特定條件下的措施。然而，它的這些不作為，卻很少引來消費(fèi)國的集中攻訐，其中訣竅就是國際原油市場的價格形成機(jī)制。國際市場的原油價格主要由OPEC官方價格、非OPEC官方價格、現(xiàn)貨市場價格、期貨市場價格和易貨貿(mào)易價格等共同決定，在價格形成過程中，OPEC官方價格只是眾多因素中的一種，所以，能夠在市場中達(dá)成平衡。

反觀稀土的國際市場價格，中國作為最大的生產(chǎn)國和供應(yīng)國，不能通過價格手段有效調(diào)節(jié)供需，在價格形成中無能不力。當(dāng)我國開始通過行政手段調(diào)控稀土生產(chǎn)和出口時，使稀土的價值回歸正常時，飆漲的價格讓習(xí)慣于廉價使用的西方各國怨聲頻傳，也使中國陷入WTO規(guī)則的紛爭中。

（三）中國稀土缺乏OPEC的國際化

OPEC雖然擁有占絕對優(yōu)勢的原油儲量，但OPEC各成員國的原油從勘探、開采、冶煉、運(yùn)輸?shù)戒N售的各個環(huán)節(jié)，基本都是國際參與，眾多西方大牌石油公司都是其中的參與者和獲利者。換句話說，OPEC是一個限制較少，進(jìn)入門檻不高的公開市場。

中國稀土經(jīng)過了多年的無序開采后，國家開始通過取消出口退稅、征收出口稅、出口配額等措施控制稀土的開采和出口，一定程度上扭轉(zhuǎn)了我國稀土出口的亂象。2007年12月1日施行的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄(2007年修訂)》將稀土資源列入禁止外商投資產(chǎn)業(yè)目錄，雖然能有效保護(hù)我國的稀土資源，卻也在一定程度上關(guān)上了國際合作的大門，使渴望參與中國稀土開發(fā)和生產(chǎn)的國際企業(yè)，轉(zhuǎn)而成為攻擊中國政策的急先鋒。

二、中國稀土生產(chǎn)和出口中存在的問題

（一）短視和急功近利使稀土資源地飽嘗惡果

早在2008年，國家發(fā)改委、國土資源部等多部委就聯(lián)合發(fā)文，規(guī)范稀土的生產(chǎn)秩序。然而在地方GDP增長和部門利益的驅(qū)動下，違規(guī)或越權(quán)審批稀土項目、無證開采、作坊式開采、超強(qiáng)度開采等現(xiàn)象多年來一直禁而不止，國家政策難以全面實(shí)施。加之許多稀土產(chǎn)區(qū)基本分布在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)較為單一的縣市，利用稀土構(gòu)建支撐區(qū)域財稅的系統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，成為了這些地區(qū)走向小康的不二選擇。

由于缺乏技術(shù)和資金的支持，在稀土開采、選冶、分離等多個環(huán)節(jié)，落后甚至比較原始的工藝被廣泛使用，導(dǎo)致礦山被破壞性開發(fā)，地表植被被嚴(yán)重?fù)p毀，由此帶來的水土流失和土壤污染，使得農(nóng)作物減產(chǎn)甚至絕收，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以毀滅性打擊。部分產(chǎn)區(qū)對稀土資源的過度開采，使礦區(qū)資源加速衰減和枯竭，并造成山體滑坡、河道堵塞、環(huán)境污染等事故和災(zāi)難，給稀土產(chǎn)區(qū)的公眾生活、健康和生態(tài)環(huán)境帶來難以估量的損失。2012年6月20日國務(wù)院辦公廳發(fā)表的《中國的稀土狀況與政策》白皮書，也證明了對稀土資源的盲目過量開采已經(jīng)影響到稀土資源地經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）缺乏具有采研產(chǎn)銷綜合實(shí)力的龍頭企業(yè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)合理發(fā)展

稀土資源是一種由17種元索組成的金屬大家族，有輕重稀土之分。我國重稀土主要分布在南方的江西、廣東、福建、湖北和四川等省份，其中江西贛州被稱為“世界鎢都”。重稀土品種多，分布廣，單體礦山儲量有限，礦產(chǎn)地大多位于邊遠(yuǎn)山區(qū)；而輕稀土則相對集中，內(nèi)蒙古包頭的白云鄂博礦是世界最大的輕稀土礦區(qū)。由于稀土資源的自有特性和之前的管理松懈，我國稀土從開采到冶煉分離的全產(chǎn)業(yè)鏈中企業(yè)隸屬關(guān)系復(fù)雜，涉及中央和地方眾多管理部門。由于條塊分割和多頭管理，南方稀土產(chǎn)業(yè)基本以中小企業(yè)為主；北方雖然有包鋼稀土這樣的大型企業(yè)，但也處于中小企業(yè)的包圍之中。稀土“小、散、低、亂”的生產(chǎn)格局導(dǎo)致市場供求波動、監(jiān)控管理困難、價格嚴(yán)重背離價值且在國際市場受制于人、國內(nèi)資源浪費(fèi)和生態(tài)污染等亂象。造成這些惡果的根源是全行業(yè)缺乏幾個具有核心競爭力的大型企業(yè)，在稀土新材料開發(fā)和終端應(yīng)用技術(shù)方面，也沒有具有超前研發(fā)能力和自主知識產(chǎn)權(quán)龍頭企業(yè)。雖然在國家政策不斷收緊的前提下，中國鋁業(yè)、五礦集團(tuán)等央企和廣晟有色，中科三環(huán)等上市公司紛紛參與稀土開采，但受制于地方政府的相關(guān)政策，也難以起到應(yīng)用的作用。

（三）稀土出口管理政策粗放，配套法律法規(guī)缺失

為了保護(hù)我國日漸式微的稀土資源，國家加強(qiáng)了對稀土產(chǎn)品的出口管理，取消了出口退稅，設(shè)置了出口稅和出口配額，一定程度上扭轉(zhuǎn)了我國稀土產(chǎn)品出口的混亂局面，然而在實(shí)際操作中，現(xiàn)行的出口管理措施依然存在很多問題：首先，稀土產(chǎn)品的稅則歸類設(shè)置和稅率級差梯度難以監(jiān)管品種繁多的稀土出口產(chǎn)品。如我國出口的上百種主要稀土產(chǎn)品中，僅有45個10位稅號的稀土產(chǎn)品涉及配額許可證管理并征收15-25%的出口關(guān)稅，其它稅號的商品則不涉及。其次，海關(guān)監(jiān)管查驗(yàn)手段單一，難以管控嚴(yán)重的稀土走私。稀土產(chǎn)品品種多、體積小、價值高、物理外觀難以分辨，雖然中國海關(guān)將稀土列為重點(diǎn)打私項目，但稀土產(chǎn)品的出口走私現(xiàn)象仍然猖獗。2006年至2008年，國外海關(guān)統(tǒng)計的從中國進(jìn)口稀土量，比中國海關(guān)統(tǒng)計的出口量分別高出35%、59%和36%，2011年更是高出1.2倍。第三，配額管理措施不到位且存在非法買賣，配額管理沒有取到應(yīng)用的作用。目前我國稀土出口配額簡單地分為稀土氧化物、稀土鹽類和稀土金屬三種，不能涵蓋各種用途的稀土資源出口管理。同時，出口配額的非法買賣不僅擾亂了稀土的正常出口秩序，也折射出目前配額管理和分配制度存在的不合理性。

三、建立我國稀土生產(chǎn)和出口管理新模式的思考

（一）充分利用WTO平臺，與消費(fèi)國協(xié)商解決相關(guān)問題

稀土資源出口管理是中國稀土產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的迫切要求，既關(guān)系到國家的經(jīng)濟(jì)利益，又牽涉資源安全和生態(tài)環(huán)境。對于歐盟、美國、日本等稀土消費(fèi)“大戶”無視稀土產(chǎn)業(yè)損毀性開采給中國國內(nèi)帶來的生態(tài)災(zāi)害，無理指責(zé)中國限制稀土出口政策，甚至提交WTO仲裁的做法，中國要充分利用WTO的規(guī)則，予以堅決的回?fù)?。其一，根?jù)《1994年關(guān)貿(mào)總協(xié)定》第20條、第21條“安全例外”的規(guī)定，在特定安全利益受到威脅的情況下，WTO成員國有權(quán)暫時停止施行WTO特定義務(wù)，對這些資源的生產(chǎn)、銷售、出口采取相應(yīng)的出口管制和出口限制等規(guī)定，中國管理稀土出口合情合理。其二，WTO認(rèn)為，保護(hù)可用盡自然資源有關(guān)措施在與限制國內(nèi)生產(chǎn)或消費(fèi)一同實(shí)施時，不違反WTO?規(guī)則。所以，我國應(yīng)將限制國內(nèi)生產(chǎn)和使用、打擊非法開采和非法走私等情況通報WTO和相應(yīng)國家。其三，積極與稀土消費(fèi)國協(xié)商，將自主配額轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)商配額，并要求消費(fèi)國協(xié)助中國打擊稀土產(chǎn)品的非法走私活動，使稀土貿(mào)易回歸正常渠道。

（二）建立稀土資源出口的全產(chǎn)業(yè)鏈管理體系

我國應(yīng)對稀土資源實(shí)施戰(zhàn)略性保護(hù)，一方面充分利用資源優(yōu)勢，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，合理開采；另一方面適度控制輸出，保護(hù)國家經(jīng)濟(jì)和資源安全。為此，在稀土產(chǎn)業(yè)備受國內(nèi)外關(guān)注的情況下，必須做到：第一，將稀土產(chǎn)業(yè)整體納入國家的監(jiān)管之下，稀土礦產(chǎn)資源的勘探、開采必須經(jīng)由國家部委和省級人民政府批準(zhǔn)；選冶、分離等生產(chǎn)過程也要在技術(shù)、安監(jiān)、環(huán)保等部門的監(jiān)督之下進(jìn)行。要有切實(shí)可行的稀土產(chǎn)地山體、植被恢復(fù)系統(tǒng)。第二，將稀土產(chǎn)品全部納入出口管理清單。稀土資源及其產(chǎn)品范圍廣、品類多，需要對各個稀土元素及產(chǎn)品種類進(jìn)行細(xì)致分析，根據(jù)既往開采、應(yīng)用、資源儲量和現(xiàn)在礦體礦山的實(shí)際情況分類管理并適時更新管理清單。第三，綜合運(yùn)用多種出口管理手段，繼續(xù)控制出口總量并通過出口經(jīng)營登記、稀土產(chǎn)品出口許可證、出口稅和出口配額等形式管理稀土出口。

（三）加快產(chǎn)業(yè)整合，加大科研投入，多路徑保護(hù)我國的稀土資源

中國參與國際市場程度日益深化。在這一過程中，兼顧國際市場和國內(nèi)就業(yè)、生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等多重目標(biāo)，難度越來越大。要突破當(dāng)前的稀土困局，必須從以下方面全面權(quán)衡和考慮：首先，加快產(chǎn)業(yè)整合，組建多個綜合實(shí)力占優(yōu)的專業(yè)化公司。目前，北方稀土已確定由包鋼稀土領(lǐng)軍完成，而南方稀土分布多個省份，涉及地方國企、民營企業(yè)、央企和上市公司等不同主體的企業(yè)，情況比較復(fù)雜，需要國家強(qiáng)力部門介入（如國家發(fā)改委、國土部等）、主導(dǎo)稀土產(chǎn)業(yè)的整合，組建幾個集開采、生產(chǎn)、科研和貿(mào)易為一體的大型專業(yè)化礦業(yè)集團(tuán)。其次，大幅增加科研投入，集中科技力量，攻關(guān)核心技術(shù)，研發(fā)具有我國自主知識產(chǎn)權(quán)的專利技術(shù)和高附加值產(chǎn)品，迅速改變我國只能出口稀土初、中級產(chǎn)品而大量進(jìn)口稀土高端產(chǎn)品的局面。第三，充分利用國家政策，提高行業(yè)準(zhǔn)入門檻。各稀土產(chǎn)地政府部門應(yīng)該依據(jù)2011年5月10日國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》、2012年7月26日工信部《稀土行業(yè)準(zhǔn)入條件》和商務(wù)部對外貿(mào)易司《2006年稀土出口企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和申報程序》（征求意見稿）的規(guī)定，嚴(yán)禁搬山式開采，淘汰土法選冶工藝，嚴(yán)格環(huán)保門檻，阻止資金、技術(shù)流向不達(dá)標(biāo)的稀土企業(yè)，完善企業(yè)的環(huán)保配套措施。第四，構(gòu)建全國性稀土開采、生產(chǎn)、貿(mào)易和科研信息系統(tǒng)，廣泛收集、研究、交流國內(nèi)外各類信息，為管理部門決策提供準(zhǔn)確依據(jù)，為企業(yè)傳遞開采、生產(chǎn)、研發(fā)和貿(mào)易等綜合信息。

（四）建立國家部委和地方省市政府共同管理的聯(lián)動機(jī)制

國家和省市政府部門在合理運(yùn)用法律、行政和經(jīng)濟(jì)手段管理稀土產(chǎn)業(yè)的同時，也要面向企業(yè)做好協(xié)調(diào)和服務(wù)工作。首先，應(yīng)該在國家層面成立全國性的稀土產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)部門，該部門有責(zé)有權(quán)，可以全面協(xié)調(diào)國家發(fā)改委，國土部，環(huán)境部等部委和內(nèi)蒙古、江西、廣東等省份，強(qiáng)化聯(lián)合管理工作。第二，加強(qiáng)國家稀土辦和稀土行業(yè)協(xié)會的職能，使其在資源管理、企業(yè)審批、制訂出口最低限價等方面發(fā)揮強(qiáng)有力的作用。第三，加強(qiáng)央企和稀土產(chǎn)地的合作，充分利用它們的資金、技術(shù)和企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)稀土生產(chǎn)鏈條的縱向和橫向合作。▲