綜合保稅區(qū)建設(shè)：新時期對外開放的新高地

■ 陳凱杰 商務(wù)部政策研究室

黨的十八大提出，要“實(shí)行更加積極主動的開放戰(zhàn)略”部署，“形成引領(lǐng)國際經(jīng)濟(jì)合作和競爭的開放區(qū)域”。為此，我們對當(dāng)前各地大力推進(jìn)的綜合保稅區(qū)建設(shè)做一梳理，探討新時期對外開放戰(zhàn)略和開放區(qū)域建設(shè)的重點(diǎn)與路徑。

一、綜合保稅區(qū)建設(shè)發(fā)展的基本情況

綜合保稅區(qū)（以下簡稱綜保區(qū)）是設(shè)立在內(nèi)陸地區(qū)的具有保稅港區(qū)功能的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，基本實(shí)現(xiàn)了保稅區(qū)、保稅物流園區(qū)、出口加工區(qū)、保稅港區(qū)等多種功能的疊加，是目前開放層次最高、優(yōu)惠政策最多、功能最齊全、手續(xù)最簡化的特殊開放區(qū)域。綜保區(qū)參照保稅港區(qū)管理，可開展國際中轉(zhuǎn)、配送、采購、轉(zhuǎn)口貿(mào)易和出口加工等業(yè)務(wù)，享有的優(yōu)惠政策包括：（1）國外貨物入?yún)^(qū)保稅；（2）國內(nèi)貨物入?yún)^(qū)視同出口，實(shí)行退稅；（3）區(qū)內(nèi)企業(yè)之間貨物交易不征增值稅和消費(fèi)稅。日前公布的《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2012〕58號）提出，現(xiàn)有5類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域（出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、跨境工業(yè)區(qū)、保稅港區(qū)和符合條件的保稅區(qū)）將逐步整合成綜保區(qū)，使之成為引導(dǎo)加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體。

當(dāng)前，綜保區(qū)建成運(yùn)行時間雖短，但發(fā)展速度快，吸引輻射力強(qiáng)，在健全保稅加工與保稅物流功能、增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)、拉動地方外向型經(jīng)濟(jì)等方面，取得了積極進(jìn)展：一是成長為對外貿(mào)易發(fā)展的重要支點(diǎn)。上海、蘇州、重慶（西永）綜保區(qū)的進(jìn)出口貿(mào)易均占到當(dāng)?shù)赝赓Q(mào)的1/4強(qiáng)。運(yùn)行僅一年的成都高新綜保區(qū)和鄭州新鄭綜保區(qū)的年進(jìn)出口貿(mào)易額有望超過200億美元，約占四川和河南全省外貿(mào)的40%和50%。保稅加工與保稅物流功能兼?zhèn)?，使綜保區(qū)在匯聚要素商品、開拓國際市場方面有明顯優(yōu)勢。二是助推產(chǎn)業(yè)合理布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整。各地綜保區(qū)大都在原有出口加工區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)等基礎(chǔ)上籌建，規(guī)劃面積5-7平方公里（重慶西永綜保區(qū)規(guī)劃面積達(dá)10.3平方公里）。相對傳統(tǒng)出口加工區(qū)（約2平方公里左右）而言，中西部地區(qū)的綜保區(qū)能以更為充裕的資源和空間承接投資和訂單轉(zhuǎn)移。成都、重慶、鄭州等地依托富士康、英特爾、惠普及其配套企業(yè)集群，形成了以電子信息技術(shù)產(chǎn)品加工組裝為主的全產(chǎn)業(yè)鏈布局。東部沿海以上海、蘇州綜保區(qū)為代表，重心逐步從保稅加工向研發(fā)設(shè)計(jì)、維修檢測、現(xiàn)代物流、國際航運(yùn)集拼、融資租賃等服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移，如昆山綜保區(qū)新建超過30萬平米的保稅物流倉庫，2011年保稅物流貨物出入庫683億美元，吸引了宏基和惠普等公司在區(qū)內(nèi)設(shè)立零配件供應(yīng)分撥中心和備件中心。天津?yàn)I海新區(qū)綜保區(qū)依托空客320組裝項(xiàng)目，吸引配套零部件企業(yè)進(jìn)駐，大力發(fā)展航空產(chǎn)業(yè)，技術(shù)外溢效應(yīng)和產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)逐步顯現(xiàn)。三是深化了開放型經(jīng)濟(jì)的體制創(chuàng)新。各地因地制宜，在細(xì)化完善綜保區(qū)政策、管理、服務(wù)等方面做了一些探索，為創(chuàng)新開放模式積累了經(jīng)驗(yàn)。上海將浦東機(jī)場綜保區(qū)、外高橋保稅區(qū)、洋山保稅港區(qū)集中于綜保區(qū)管委會統(tǒng)一管理，園區(qū)間通關(guān)便利、功能互補(bǔ)，如通過外高橋保稅區(qū)解決了非保稅和保稅貨物的出入管理問題，彌補(bǔ)了綜保區(qū)對境內(nèi)區(qū)外商品交易的繁瑣不便。蘇州高新區(qū)綜保區(qū)打破傳統(tǒng)封關(guān)運(yùn)行模式，通過“電子圍網(wǎng)”，利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段對分屬不同地域的綜保區(qū)北區(qū)和東區(qū)實(shí)施監(jiān)管，并計(jì)劃沿用此模式與吳中、吳江、常熟三個出口加工區(qū)共同整合成蘇州綜保區(qū)，形成“一區(qū)四片”的發(fā)展格局。

綜保區(qū)在快速發(fā)展的同時，也遇到一些瓶頸和困難，主要有以下兩方面：

其一，保稅加工領(lǐng)域，迫切需要解決全球價值鏈高端環(huán)節(jié)包括研發(fā)設(shè)計(jì)、維修檢測業(yè)務(wù)的落區(qū)問題。如有企業(yè)反映，研發(fā)生物制藥入?yún)^(qū)一些藥材、器械，最后可能只出口一個藥方或產(chǎn)品配方，難以通過正常的海關(guān)保稅核銷，目前僅上海綜保區(qū)在試點(diǎn)解決此類問題。綜保區(qū)維修業(yè)務(wù)目前只限于國內(nèi)出口產(chǎn)品的復(fù)進(jìn)口維修，內(nèi)銷產(chǎn)品返區(qū)維修和跨國公司在其他國家生產(chǎn)的產(chǎn)品集中維修剛剛啟動試點(diǎn)，尚未全面展開。天津?yàn)I海新區(qū)綜保區(qū)反映，目前僅對區(qū)內(nèi)從事飛機(jī)發(fā)動機(jī)維修業(yè)務(wù)的古德里奇公司予以個案批準(zhǔn)，希望放開綜保區(qū)內(nèi)飛機(jī)維修業(yè)務(wù)的限制，以便吸引航空零部件及配套服務(wù)企業(yè)入駐。

其二，保稅物流領(lǐng)域，迫切需要解決貿(mào)易、金融、物流服務(wù)便利化問題。受國內(nèi)市場巨大潛力的吸引，綜保區(qū)企業(yè)逐漸由專接出口加工轉(zhuǎn)為兼顧出口加工和國內(nèi)銷售，而區(qū)內(nèi)企業(yè)內(nèi)銷產(chǎn)品缺乏一般貿(mào)易資格，且不能作為一般納稅人開具增值稅發(fā)票，須在區(qū)外另行設(shè)立企業(yè)從事商貿(mào)活動，增加了經(jīng)營成本。同時，區(qū)內(nèi)企業(yè)尚無法開立離岸結(jié)算賬戶，投融資服務(wù)功能欠缺，難以滿足跨國公司財務(wù)管理和資金調(diào)撥需要。隨著投資和訂單向內(nèi)地轉(zhuǎn)移，東部沿海與中西部地區(qū)之間貨物跨關(guān)區(qū)移動將迅速增多，但目前不同關(guān)區(qū)的特殊監(jiān)管區(qū)域尚未實(shí)現(xiàn)保稅貨物自由流動。此外，有企業(yè)提出，希望綜保區(qū)能夠進(jìn)一步簡化監(jiān)管流程，提高貿(mào)易便利化水平。

二、從綜保區(qū)看未來對外開放新高地的戰(zhàn)略布局

（一）確立體制、功能創(chuàng)新的新開放特區(qū)

改革開放三十多年來，我國已批準(zhǔn)設(shè)立了120多個海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，以及眾多的開發(fā)區(qū)、合作區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)和示范區(qū)，覆蓋全國各地，政策、定位、功能等往往各種各樣，目前雖基本趨同，但重復(fù)建設(shè)、彼此競爭加劇，不利于有效發(fā)揮我國競爭優(yōu)勢。各地普遍要求，把綜保區(qū)轉(zhuǎn)型為對外開放的新平臺。從現(xiàn)行體制看，綜保區(qū)急需有前瞻性的突破和創(chuàng)新，通過體制創(chuàng)新和功能創(chuàng)新，特別是政策集成創(chuàng)新和體制開放創(chuàng)新，打造開放的新高地。可考慮選取一個或數(shù)個特定區(qū)域，賦予產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易、金融等綜合體制創(chuàng)新和全面開放任務(wù)，探索集成國家競爭優(yōu)勢、鞏固戰(zhàn)略發(fā)展機(jī)遇、引領(lǐng)區(qū)域科學(xué)發(fā)展的政策演進(jìn)路徑。在規(guī)劃建設(shè)好現(xiàn)有綜保區(qū)的同時，可在部分省市試點(diǎn)開發(fā)區(qū)、合作區(qū)與綜保區(qū)功能疊加，開展自由貿(mào)易特區(qū)試點(diǎn)，賦予全方位的貿(mào)易投資自由化政策，創(chuàng)新監(jiān)管模式、精簡綜合稅負(fù)，實(shí)現(xiàn)人員、商品、資本、服務(wù)的自由進(jìn)出。

（二）形成更具活力和競爭力的對外貿(mào)易增長極

前不久召開的全國兩會審議通過的政府工作報告，明確要求堅(jiān)持把穩(wěn)定出口和擴(kuò)大進(jìn)口結(jié)合起來，推動對外貿(mào)易從規(guī)模擴(kuò)張向質(zhì)量效益提高轉(zhuǎn)變;從成本和價格優(yōu)勢向綜合競爭優(yōu)勢轉(zhuǎn)變，促進(jìn)形成以技術(shù)、品牌、質(zhì)量、服務(wù)為核心的出口競爭新優(yōu)勢。2012年前三季度，我國液晶顯示板和集成電路累計(jì)出口610億美元，增長34.8%，增長動力來自企業(yè)創(chuàng)新力的提升。如蘇州綜保區(qū)的名碩電腦為WIN8新產(chǎn)品提供電子電路研發(fā)設(shè)計(jì)服務(wù)；昆山綜保區(qū)的神達(dá)集團(tuán)從筆記本電腦代工成功轉(zhuǎn)型至生產(chǎn)自主品牌強(qiáng)固型電腦（野外軍用）。新技術(shù)、新工藝、新產(chǎn)品不斷涌現(xiàn)，將持續(xù)推動電子信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。為此，應(yīng)根據(jù)市場和企業(yè)需求，制定有利于設(shè)計(jì)、品牌、營銷等業(yè)務(wù)發(fā)展的扶持政策，創(chuàng)造條件吸引電子信息技術(shù)企業(yè)設(shè)立區(qū)域乃至全球研發(fā)中心、售后服務(wù)中心、結(jié)算中心和物流分撥中心。

（三）堅(jiān)持梯度開放形成區(qū)域開放特色

東部沿海和中西部地區(qū)資源稟賦不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有差異，在開放區(qū)域的政策設(shè)計(jì)上要體現(xiàn)多層次、多元化，預(yù)留足夠的調(diào)配空間。要堅(jiān)持分類指導(dǎo)，統(tǒng)籌推進(jìn)不同地區(qū)的加工貿(mào)易與服務(wù)貿(mào)易發(fā)展，鼓勵東部沿海和中西部地區(qū)在產(chǎn)業(yè)配套、資金結(jié)算、物流分撥等環(huán)節(jié)加強(qiáng)合作，主動調(diào)整產(chǎn)業(yè)鏈上下游的垂直分工。要繼續(xù)加大對中西部地區(qū)二線城市和邊境城市的政策和資金傾斜力度，支持其擴(kuò)大對外開放，構(gòu)建沿邊和內(nèi)陸外向型經(jīng)濟(jì)帶。同時，要創(chuàng)造條件，鼓勵各地因地制宜，合理規(guī)劃開放區(qū)域的產(chǎn)業(yè)布局，培育和引進(jìn)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)集群，促進(jìn)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)與服務(wù)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。如天津?yàn)I海新區(qū)綜保區(qū)依托大飛機(jī)組裝項(xiàng)目，與國內(nèi)西安、沈陽等地加強(qiáng)航空技術(shù)合作，引進(jìn)國外航空零部件企業(yè)，積極發(fā)展上下游相關(guān)產(chǎn)業(yè)，形成了特色經(jīng)濟(jì)區(qū)。

（四）推進(jìn)國內(nèi)國際兩個市場的均衡聯(lián)動

實(shí)踐表明，較為理想的開放型區(qū)域，應(yīng)能靈活應(yīng)對國際國內(nèi)兩個市場的變化。因此，不能將綜保區(qū)僅視為發(fā)展外貿(mào)的區(qū)域，還應(yīng)將它們建設(shè)成為內(nèi)貿(mào)流通的重要節(jié)點(diǎn)。上海、蘇州綜保區(qū)和天津東疆保稅港區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，有效連接國際國內(nèi)兩個市場的關(guān)鍵是消除進(jìn)口及流通環(huán)節(jié)中的政策性制約因素，發(fā)揮重點(diǎn)開放口岸和港口的“進(jìn)、出、轉(zhuǎn)”優(yōu)勢，全力打造專業(yè)化、國際化的市場交易及電子商務(wù)平臺，完善大宗商品儲運(yùn)及期貨保稅交割功能，推動商品進(jìn)口-分撥-配送-展銷、零售的全流程便利化。上海、蘇州綜保區(qū)和天津東疆保稅港區(qū)均重視并規(guī)劃建設(shè)了大型保稅交易市場、商貿(mào)集散區(qū)和物流配送區(qū)，吸引國內(nèi)外知名物流企業(yè)進(jìn)駐，展示展銷高檔化妝品、食品、紅酒、機(jī)械設(shè)備等，促進(jìn)了國際國內(nèi)市場的有效對接。從發(fā)展趨勢看，我國將很快成為全球最重要的消費(fèi)市場，重要消費(fèi)品進(jìn)口將成為影響內(nèi)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易平衡的重要因素。實(shí)現(xiàn)國際國內(nèi)市場的均衡聯(lián)動，不僅是供需總量平衡與調(diào)控的需要，也是降低流通成本和平抑價格的需要，因此應(yīng)盡快建成以我為主、面向全球的貿(mào)易管網(wǎng)和操作平臺，建立國際大宗商品儲運(yùn)及交易網(wǎng)絡(luò)，推動進(jìn)口、分撥、展銷、零售的全流程信息化，為健全國內(nèi)市場體系，引導(dǎo)資源優(yōu)化配置創(chuàng)造條件。

三、政策建議

第一，順應(yīng)全球價值鏈調(diào)整和跨國直接投資特點(diǎn)，抓緊完善開放區(qū)域的服務(wù)功能。抓好國發(fā)〔2012〕58號文的落實(shí)工作，繼續(xù)研究制定綜合保稅區(qū)的管理辦法和產(chǎn)業(yè)發(fā)展指引，盡快出臺綜保區(qū)開展研發(fā)、檢測、維修等業(yè)務(wù)的保稅監(jiān)管政策及操作流程。在蘇州綜保區(qū)和天津?yàn)I海新區(qū)綜保區(qū)進(jìn)行全球維修檢測中心試點(diǎn)工作，協(xié)調(diào)落實(shí)相關(guān)稅收、環(huán)保、進(jìn)出口檢驗(yàn)檢疫、監(jiān)管賬冊核銷等配套政策。同時，對于綜保區(qū)開展一般貿(mào)易和進(jìn)口內(nèi)銷等業(yè)務(wù)，可借鑒上海等地的做法，給予一定的政策扶持。

第二，適時在部分綜保區(qū)啟動新一輪擴(kuò)大開放試點(diǎn)。建議按照“一線放開、二線便捷、區(qū)內(nèi)自由”的基本原則，在上海綜保區(qū)和天津東疆保稅港區(qū)開展“自由貿(mào)易園區(qū)”試點(diǎn)，區(qū)內(nèi)實(shí)行特殊的外匯政策，允許企業(yè)試點(diǎn)離岸賬戶、增加專用賬戶的貿(mào)易融資和理財功能，實(shí)行更為寬松的外匯核銷政策，開展離岸金融試點(diǎn)。支持兩地開展集裝箱集拼中轉(zhuǎn)、船舶保稅登記，以及融資租賃等業(yè)務(wù)，全面提升口岸與港口的國際化水平。支持兩地的保稅港區(qū)建設(shè)進(jìn)口貿(mào)易促進(jìn)創(chuàng)新示范區(qū)，鼓勵發(fā)展國際貿(mào)易、現(xiàn)代物流、航運(yùn)金融和制造研發(fā)融合集成的商務(wù)模式，進(jìn)一步做大做優(yōu)進(jìn)口貿(mào)易服務(wù)平臺，集聚以國際貿(mào)易業(yè)務(wù)為主導(dǎo)的國際性、區(qū)域性跨國公司總部和運(yùn)營總部。

第三，引導(dǎo)東部和中西部的綜保區(qū)加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈合作。支持蘇州、鄭州、成都、重慶等地綜保區(qū)圍繞電子信息技術(shù)等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行合作，支持天津?yàn)I海新區(qū)綜保區(qū)與西安、沈陽、成都開展航空儀器設(shè)備制造、檢測維修等方面的合作。加快發(fā)展關(guān)區(qū)之間的保稅物流、展示營銷、分撥配送、電子商務(wù)等綜合業(yè)務(wù)。鼓勵地方依托整合后的綜保區(qū)和保稅港區(qū)，全力打造高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)保稅加工和物流基地，吸引國內(nèi)外大型企業(yè)設(shè)立研發(fā)中心、維修檢測中心、國際采購和分銷中心。推動有關(guān)地區(qū)和城市加強(qiáng)協(xié)作，共享智力資源，促進(jìn)新材料、新能源、生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保、汽車零部件、高端裝備等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，形成優(yōu)勢互補(bǔ)、輻射聯(lián)動的良好局面。

第四，繼續(xù)推進(jìn)加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級。在監(jiān)管方式、監(jiān)管平臺、審核流程等方面進(jìn)行管理創(chuàng)新，加強(qiáng)企業(yè)誠信體系建設(shè)，全面實(shí)施區(qū)內(nèi)企業(yè)分類監(jiān)管和風(fēng)險管理措施，減少或簡化對區(qū)內(nèi)物流操作的監(jiān)管環(huán)節(jié)，以對企業(yè)的監(jiān)管為主，輔以對貨物的抽查監(jiān)管，將環(huán)保、安全生產(chǎn)、能耗、用工、設(shè)備水平等指標(biāo)納入加工貿(mào)易企業(yè)經(jīng)營狀況與生產(chǎn)能力核查范圍，健全準(zhǔn)入管理。全面實(shí)施加工貿(mào)易信息化管理，推行加工貿(mào)易聯(lián)網(wǎng)審批監(jiān)管平臺，由商務(wù)、銀行、海關(guān)、外匯等部門在同一網(wǎng)絡(luò)平臺審批監(jiān)管?！?/p>