地方政府融資平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)分析與對(duì)策

李衛(wèi)雄 熊 威

（中國(guó)建設(shè)銀行股份有限公司湖北省分行 湖北 武漢 430015）

一、地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

1、我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展歷程

（1）起步階段（20世紀(jì)80年代末—1998年）。上世紀(jì)80年代末，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入新的階段，一方面是城市現(xiàn)代化快速發(fā)展需求，另一方面是農(nóng)村城鎮(zhèn)化開(kāi)始起步。為緩解市政建設(shè)的巨額資金需求與政府財(cái)力相對(duì)不足的矛盾，部分區(qū)域的地方政府開(kāi)始開(kāi)辦了一些“市政公司”、“城投公司”或“交通公司”等經(jīng)濟(jì)實(shí)體，承擔(dān)起為市政建設(shè)投融資功能，成為了最初意義上的地方政府融資平臺(tái)。

（2）發(fā)展階段（1999年—2009年）。亞洲金融危機(jī)之后，為了拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，地方政府融資平臺(tái)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，多數(shù)二線城市甚至部分縣級(jí)政府都開(kāi)始設(shè)立類(lèi)似交通公司、城投公司、國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司、開(kāi)發(fā)投資公司之類(lèi)的平臺(tái)公司，借助地方政府信用，間接向銀行貸款進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。典型的做法就是利用“銀政合作”框架下的“打捆貸款”，將分散的建設(shè)項(xiàng)目，由單一借款人統(tǒng)一整合，統(tǒng)一履行借款和還款的責(zé)任。

（3）整治階段（2010年—至今）。隨著次貸危機(jī)快速探底，全球經(jīng)濟(jì)陷入持續(xù)低迷，中國(guó)政府為救市而進(jìn)行的巨量投入引發(fā)的問(wèn)題也開(kāi)始暴露，政府融資平臺(tái)短期集中大量借款導(dǎo)致財(cái)政支付能力不足的問(wèn)題開(kāi)始凸現(xiàn)，引起了中央政府與監(jiān)管部門(mén)的高度關(guān)注，監(jiān)管部門(mén)開(kāi)始對(duì)政府融資平臺(tái)貸款組織清理，清理整治政府融資平臺(tái)成為銀行業(yè)重要的工作內(nèi)容之一。

2、我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的現(xiàn)狀

（1）我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)狀況。2012年底，地方融資平臺(tái)債務(wù)總規(guī)模達(dá)到11萬(wàn)億元，增速為11%。2012年底中國(guó)銀行業(yè)的地方政府融資平臺(tái)貸款余額9.2萬(wàn)億元人民幣，占銀行業(yè)貸款余額的13.8%，同時(shí)，2012—2014年三年內(nèi)有35%的平臺(tái)貸款將要集中到期，地方政府平臺(tái)仍處于償債高峰期。

（2）我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的融資方式。首先，地方政府融資平臺(tái)總負(fù)債的90%來(lái)自銀行借貸，其中，來(lái)自工行、中行、建行的貸款余額約占三成，其他商業(yè)銀行約占15%～18%，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行占六成左右。其次，城投債自2005年啟動(dòng)以來(lái)發(fā)行規(guī)模不斷擴(kuò)大，2012年，銀行間債券市場(chǎng)發(fā)行的城投類(lèi)債券累計(jì)已達(dá)6367.9億元，較上年增加3805.9億元，同比增長(zhǎng)148%。

（3）地方政府融資平臺(tái)資金的主要投向。地方融資平臺(tái)資金投向城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重較高，主要包括城市路橋、軌道交通、城區(qū)開(kāi)發(fā)、土地儲(chǔ)備、開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及公共衛(wèi)生、新農(nóng)村建設(shè)、保障性安居工程等民生工程。這些項(xiàng)目大多是無(wú)收益項(xiàng)目或低收益項(xiàng)目，致使整體盈利率低下。

（4）地方政府融資平臺(tái)貸款的還款來(lái)源。融資平臺(tái)貸款的還款來(lái)源包括項(xiàng)目和企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓?zhuān)ê恋剞D(zhuǎn)讓?zhuān)?、投資收益等所產(chǎn)生的資金，以及根據(jù)其他約定所獲得的資金，如政府回購(gòu)、直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、貸款貼息、稅收優(yōu)惠、政策性虧損補(bǔ)貼、劃撥經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)等；主要通過(guò)自有資產(chǎn)、項(xiàng)目收益權(quán)、回購(gòu)協(xié)議項(xiàng)目下收益、收費(fèi)權(quán)、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收益等向銀行提供質(zhì)押擔(dān)保。

二、地方政府融資平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)分析

1、地方政府融資平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)基本可控

（1）從債務(wù)規(guī)?？?。至2012年底，省、市、縣三級(jí)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率，即負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率為52%。如果按地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)全部轉(zhuǎn)化為政府償債責(zé)任計(jì)算，債務(wù)率為70%。

（2）從債務(wù)結(jié)構(gòu)看。我國(guó)政府性債務(wù)以內(nèi)債為主，2012年末地方政府性債務(wù)的債權(quán)人主要以國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)和個(gè)人為主，而且地方政府性債務(wù)是通過(guò)多年累積而形成的。改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)地方政府通過(guò)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力增長(zhǎng)，償債能力不斷提高，償債條件不斷改善，逾期違約率一直處于較低水平。

（3）從償債能力看。除財(cái)政收入外，我國(guó)地方政府擁有的固定資產(chǎn)、土地、自然資源等可變現(xiàn)資產(chǎn)比較多，可通過(guò)變現(xiàn)資產(chǎn)增強(qiáng)償債能力。此外，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于高速增長(zhǎng)階段，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給地方經(jīng)濟(jì)和政府收入創(chuàng)造了增長(zhǎng)空間，有利于其償債條件不斷改善。

2、地方政府融資平臺(tái)貸款的潛在風(fēng)險(xiǎn)不容忽視

（1）治理結(jié)構(gòu)不健全，平臺(tái)貸款面臨較大的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府融資平臺(tái)基本上屬于國(guó)有獨(dú)資公司，人事管理、具體業(yè)務(wù)都受到地方政府實(shí)際控制。在實(shí)際融資過(guò)程中，項(xiàng)目往往存在較大的政策風(fēng)險(xiǎn)。另外，多數(shù)融資平臺(tái)沒(méi)有建立和執(zhí)行嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)管控制度，不按貸款用途使用貸款或隨意改變貸款投向、以其他項(xiàng)目貸款作為建設(shè)項(xiàng)目的資本金、因?yàn)轫?xiàng)目規(guī)劃不當(dāng)造成信貸資金閑置等損失浪費(fèi)和違反建設(shè)項(xiàng)目管理規(guī)定等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。

（2）過(guò)量舉債，平臺(tái)貸款面臨期限不匹配性的違約風(fēng)險(xiǎn)。一方面，融資平臺(tái)對(duì)外融資多以銀行的中長(zhǎng)期商業(yè)貸款方式進(jìn)行，利用資本市場(chǎng)直接融資比例過(guò)低，缺乏持續(xù)融資的順暢通道。另一方面，由于地方政府的發(fā)展沖動(dòng)與融資平臺(tái)對(duì)資金量的盲目追求，導(dǎo)致部分平臺(tái)超額融資。一旦還款來(lái)源得不到保障，融資平臺(tái)資金鏈就可能斷裂，從而將財(cái)政危機(jī)引入金融體系。

（3）信息不對(duì)稱程度高，平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估困難。地方政府融資平臺(tái)資金被納入預(yù)算外管理，游離于公共監(jiān)督體系之外，使得財(cái)務(wù)信息缺乏透明度。銀行針對(duì)具體融資平臺(tái)法人或項(xiàng)目放貸，難以了解轄區(qū)融資平臺(tái)總體融資情況和償還安排，而政府融資項(xiàng)目往往與多家銀行分別簽訂協(xié)議，銀行間沒(méi)有共同的信息平臺(tái)，只能憑借不完整資料進(jìn)行評(píng)價(jià)，難以監(jiān)測(cè)資金流向。

（4）政府承諾缺乏法律保障，平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)緩釋不充分。為了保證貸款安全，銀行一般要求融資平臺(tái)借款有政府財(cái)政擔(dān)保，承諾將還本付息支出作為預(yù)算支出，但政府舉債仍是制度外融資，沒(méi)有相關(guān)法律和制度予以保障。根據(jù)我國(guó)《擔(dān)保法》規(guī)定，地方政府出具的還款承諾函、擔(dān)保函不具備擔(dān)保效力。同時(shí)，政府進(jìn)行投融資操作往往缺乏中長(zhǎng)期規(guī)劃，財(cái)政監(jiān)督不到位，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防范機(jī)制不健全，進(jìn)一步加大了貸款潛在的風(fēng)險(xiǎn)性。

三、地方政府融資平臺(tái)的治理策略

1、短期策略：兼顧各方利益，確保平臺(tái)債務(wù)不違約

（1）妥善處理存量平臺(tái)債務(wù)。對(duì)地方政府融資平臺(tái)公司債務(wù)，應(yīng)區(qū)分不同情況分別進(jìn)行清理核實(shí)。當(dāng)務(wù)之急在于扎實(shí)推進(jìn)存量平臺(tái)貸款整改，將平臺(tái)貸款整改為一般公司類(lèi)貸款。確保項(xiàng)目手續(xù)齊全、合規(guī)合法，貸款期限和還款方式滿足監(jiān)管要求，抵押擔(dān)保足值合規(guī)，不得接受地方政府及其部門(mén)、機(jī)構(gòu)以直接或間接形式擔(dān)保，不得接受公益性資產(chǎn)作為抵質(zhì)押物。

（2）強(qiáng)化平臺(tái)貸款監(jiān)管。在推進(jìn)存量平臺(tái)貸款整改的同時(shí)，監(jiān)管部門(mén)要繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)新增平臺(tái)貸款的管控，要求商業(yè)銀行采取以下措施控制新增平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)：一是嚴(yán)格落實(shí)借款人準(zhǔn)入條件，按照商業(yè)化原則履行審批程序，審慎評(píng)估借款人財(cái)務(wù)能力和還款來(lái)源；二是嚴(yán)格規(guī)范對(duì)融資平臺(tái)公司放貸管理，切實(shí)加強(qiáng)還本付息現(xiàn)金流缺失等各種風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)管理；三是健全和完善平臺(tái)客戶的名單制管理，嚴(yán)格平臺(tái)客戶準(zhǔn)入管理，嚴(yán)控新增授信。

2、中期策略：統(tǒng)籌規(guī)劃，健全完善平臺(tái)融資體制

（1）規(guī)范平臺(tái)公司的管理。一是對(duì)現(xiàn)有平臺(tái)公司實(shí)行分類(lèi)管理。對(duì)運(yùn)營(yíng)狀況較好的融資平臺(tái)公司，通過(guò)將經(jīng)營(yíng)性資源、國(guó)有資產(chǎn)注入融資平臺(tái)公司的方式完善公司的資本結(jié)構(gòu)。對(duì)還款資金主要來(lái)源于財(cái)政性資金的融資平臺(tái)公司，要在落實(shí)償債責(zé)任和措施后，剝離融資業(yè)務(wù)，不再保留融資職能。二是對(duì)新設(shè)平臺(tái)公司實(shí)施嚴(yán)格準(zhǔn)入。加強(qiáng)融資平臺(tái)公司土地登記與管理的合規(guī)性，注入公司的土地必須經(jīng)過(guò)合法劃撥或“招、拍、掛”程序，地方政府在出資范圍內(nèi)對(duì)融資平臺(tái)公司承擔(dān)有限責(zé)任，實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化。

（2）拓寬平臺(tái)公司的融資渠道。地方政府應(yīng)合理預(yù)測(cè)可支配財(cái)政收入，大力發(fā)展多元化的平臺(tái)公司融資市場(chǎng)，改變平臺(tái)公司融資渠道主要來(lái)自于銀行貸款的局面。地方政府可充分利用我國(guó)日益完善的金融市場(chǎng)和日益豐富的融資產(chǎn)品，鼓勵(lì)平臺(tái)公司通過(guò)資本市場(chǎng)改善融資結(jié)構(gòu)，尋求直接發(fā)行企業(yè)債券、股票、產(chǎn)業(yè)投資基金、信托計(jì)劃、資產(chǎn)證券化等多種直接融資手段，合理發(fā)展BOT等項(xiàng)目融資方式，大力吸引社會(huì)資本參與平臺(tái)項(xiàng)目，降低銀行系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的積聚。

3、長(zhǎng)期策略：標(biāo)本兼治，構(gòu)建科學(xué)的地方政府債務(wù)管理體制

（1）發(fā)行債券，改變地方政府融資模式。從長(zhǎng)期來(lái)看，我們應(yīng)在考慮財(cái)政支付能力的前提下，通過(guò)不斷擴(kuò)大地方政府債券發(fā)行量，達(dá)到政府債券逐步替代銀行貸款。有現(xiàn)金流的公司，按商業(yè)原則，由銀行提供貸款，甚至直接上市融資，變成普通商業(yè)機(jī)構(gòu)；對(duì)公益性無(wú)現(xiàn)金流的公司，應(yīng)通過(guò)發(fā)行地方政府債券償還其存量貸款，解決其新增資金需求，銀行逐步從完全意義的平臺(tái)公司融資業(yè)務(wù)合作中退出。

（2）明確責(zé)任，建立地方政府債務(wù)監(jiān)管體系。一是加大地方債務(wù)集中統(tǒng)一管理的力度。今后，需要強(qiáng)化中央政府對(duì)地方政府債務(wù)集中統(tǒng)一管理的力度，有效制止地方政府隨意融資。二是建立有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)。應(yīng)當(dāng)盡快建立有效的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，通過(guò)設(shè)置完善的評(píng)估指標(biāo)和科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)對(duì)地方財(cái)政的運(yùn)行情況及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況作出判斷。三是構(gòu)建地方政府信用評(píng)級(jí)體系。中央政府選擇具有公信力的第三方評(píng)級(jí)公司，從地方財(cái)政狀況、地方政府債務(wù)和地方政府治理三個(gè)方面，對(duì)地方政府信用進(jìn)行評(píng)級(jí)，確保地方信用狀況的公開(kāi)透明。

（3）深化改革，建立合理的財(cái)稅體制。一是適時(shí)重檢和改革分稅制，改變地方財(cái)政積弱狀況。適時(shí)啟動(dòng)新一輪分稅制改革，要按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則，做到合理分賬，并賦予地方一定的稅收管理權(quán)，做強(qiáng)、做大地方的支柱財(cái)源。二是改革“土地財(cái)政”的增量收益方式。應(yīng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，從兩個(gè)方面改革土地財(cái)政的收益方式：一方面，改土地批租制為年租制，把一次性收取70年全部土地出讓金的“批租制”改為按年度分期征收土地出讓金的年租制，把土地出讓金分為存量土地資源（絕對(duì)地租）和增量土地資源（級(jí)差地租）兩部分，按年度征收；另一方面，征收土地財(cái)產(chǎn)稅，包括土地使用稅、物業(yè)稅、房產(chǎn)稅三個(gè)稅種，特別是要盡快開(kāi)征物業(yè)稅，將由土地增值所形成的那部分級(jí)差地租并入物業(yè)稅征收。

[1]馮進(jìn)路：當(dāng)前及“十二五”時(shí)期我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題分析[J].金融理論與實(shí)踐，2012（2）.

[2]莫蘭瓊：我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題分析[J].上海經(jīng)濟(jì)研究，2012（8）.

[3]張明志：商業(yè)銀行地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)及防范[J].金融經(jīng)濟(jì)，2010（6）.

[4]陸岷峰：關(guān)于地方政府融資平臺(tái)貸款的深層思考[J].經(jīng)濟(jì)研究，2010（3）.