財稅改革的地方實踐與理性思考

申相臣張繼東申 鑫

（1.焦作市財政局，河南 454100；2.焦作市物資局，河南 454150）

黨的十八大確定了“加快改革財稅體制”的總體思路，并提出了頂層設(shè)計和地方實踐相結(jié)合的改革要領(lǐng)。作為地方財政改革創(chuàng)新的實踐者和見證者，我們根據(jù)自己的學(xué)習(xí)體會和工作實踐，重點圍繞十個財稅熱點問題進行深入分析和實踐印證，試圖找到財稅改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和操作辦法，為“加快改革財稅體制”建言獻策。

一、財稅政策與經(jīng)濟發(fā)展的相機抉擇

經(jīng)濟發(fā)展和財政收入的穩(wěn)增長事關(guān)全局。從宏觀調(diào)控和地方實踐看，經(jīng)濟發(fā)展受多種因素制約，且有自身的內(nèi)在邏輯和客觀規(guī)律。在政府財政層面，應(yīng)主要是做好兩件事：一是正確把握市場化改革的總趨勢，能夠洞徹事理，統(tǒng)籌運作，綜合施策，全面分析影響制約經(jīng)濟發(fā)展的各種要素，并形成一個長期的明確的戰(zhàn)略性制度安排。從眼下情況看，不能就經(jīng)濟論經(jīng)濟，應(yīng)該以全球視野，綜合考量國家安全、資源環(huán)境、文化、政治體制及社會發(fā)展等多種因素，為經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造良好的人本基礎(chǔ)和制度環(huán)境。拋開這些去談?wù)摻?jīng)濟穩(wěn)定增長只是“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的權(quán)宜之計。二是要明確界定政府與市場的戰(zhàn)略定位，突出市場主體，限制政府權(quán)力，依法行政，依法理財，真正徹底劃清政府與市場的邊界，最大限度發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，以經(jīng)濟效率的提高而不是單純依靠要素投入實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定增長。只有在經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)上，才能實現(xiàn)財政收入的持續(xù)穩(wěn)定增長。經(jīng)濟決定稅收，稅收是財政收入的主要來源，財政是經(jīng)濟社會政治文化生態(tài)發(fā)展的綜合反映。但是，適宜有效的財稅政策對經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長也至關(guān)重要，需要相機抉擇，及時調(diào)節(jié)，促進經(jīng)濟發(fā)展和財政收入的穩(wěn)固增長。

從焦作財政近十年走向看，2003年-2007年是高速增長期，2008年-2010年是危機低潮期，2011年以來是恢復(fù)發(fā)展期。在經(jīng)濟高漲期，地方財政收入保持了30%左右的增幅，提供了充足的支出保障，沒有出現(xiàn)財政困局。在金融危機期和財政低潮期，財政收入僅達到平均10%左右的增幅，但由于中央四萬億政府性投資政策的落實和帶動，加上寬松貨幣政策的刺激和放大，地方投融資平臺的補充，在減收增支的情況下，“財政三角困局”也沒有真正出現(xiàn)。而進入恢復(fù)發(fā)展期以來，地方財政收入雖保持了10%以上的增幅，但出于經(jīng)濟走勢、投資泡沫、債務(wù)風(fēng)險等諸多宏觀考慮，國家調(diào)整了中央政府性投資規(guī)模、寬松的貨幣政策和房地產(chǎn)政策，實施了結(jié)構(gòu)性減稅政策等，地方政府財政真正感受到了收入下降、支出擴大、民生必保、融資受限等形成的“財政三角困局”。必須引起各級政府高度重視，真正做到財稅政策與經(jīng)濟發(fā)展的相機抉擇，綜合施策，有效緩解和破解困局。

二、財稅利益與主體功能區(qū)建設(shè)的相得益彰

主體功能區(qū)建設(shè)需要研究分析財稅利益、投資政策、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、人口政策、環(huán)境政策以及績效評價等，多項融合才能相得益彰。其中，財稅利益是促進主體功能區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵所在。但是從國家層面看，以財稅利益為紐帶，推進主體功能區(qū)建設(shè)的體制機制尚未形成，很大程度上影響和制約了主體功能區(qū)建設(shè)。比如，國家主體功能區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略定位河南省是糧食主產(chǎn)區(qū)，確保國家糧食安全是河南省經(jīng)濟社會發(fā)展的首要任務(wù)。河南省連續(xù)十年糧食豐收，為國家糧食安全做出了戰(zhàn)略貢獻，受到中央充分肯定和高度評價。但財稅利益分配機制與國家糧食安全戰(zhàn)略不匹配，河南省人均農(nóng)民純收入是全國倒數(shù)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國平均水平。財稅利益機制倒掛，很難有效推進主體功能區(qū)建設(shè)，給國家發(fā)展戰(zhàn)略帶來了更多麻煩，甚至更大損失。許多地方不顧國家主體功能區(qū)建設(shè)的整體利益，只顧地方眼前利益，甚至個人政績最大化，盲目投資，亂上項目，造成了極大的浪費。在現(xiàn)實生活中，我們可以看到類似“黑色幽默”的產(chǎn)業(yè)扭曲現(xiàn)象，值得反思。第一產(chǎn)業(yè)（農(nóng)業(yè)）發(fā)達的省（市），往往是財政窮省（市）；“無煙”旅游業(yè)不如“有煙”工業(yè)，富民但不富財政，讓旅游城市在工業(yè)強市和旅游興市上“騎墻”。主體功能區(qū)劃分沒有財政體制政策來支撐，被“財稅”問題牽著鼻子走，即便是生態(tài)脆弱區(qū)也要爭著列入重點開發(fā)區(qū)進行強度開發(fā)。多少年產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，結(jié)果是以財稅貢獻為結(jié)果導(dǎo)向，什么“賺錢”轉(zhuǎn)型什么，而不管是否因地制宜，因時制宜。如果財稅收入和財政政策缺乏針對性，在保障政府運行方面強，而在調(diào)節(jié)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)方向功能弱，特別是在促進主體功能區(qū)建設(shè)上將更顯蒼白乏力乃至無能為力。

三、財權(quán)變革與分稅制二次改革的相互匹配

在我國財稅史上，1994年的分稅制改革是成功的，為我國實行市場經(jīng)濟體制奠定了堅實的基礎(chǔ)。從1994年至今18年來，其增強中央調(diào)控能力等意圖已經(jīng)達到，但央地、財企之間財政體制尚未完全厘清到位，正視問題，興利除弊，迫在眉睫。因此，分稅制二次改革不是破舊立新，而是補充完善，“把未做完的事做完”，把分稅制改革進行到底。1994年分稅制改革任務(wù)尚未完成，收入上界定了中央與省、地方的“分錢”方法，省以下未規(guī)范落實到位，并且分稅的規(guī)則缺乏法律約束，透明度不夠，隨意性較大。更為關(guān)鍵的是花錢的責(zé)任沒有明確劃定，權(quán)利、義務(wù)、信息很不對等，地方政府不可能成為真正意義上的負(fù)責(zé)任的“主體”，權(quán)利小、責(zé)任大、缺乏激勵，不能持續(xù)。所以完善分稅制改革的重點是重構(gòu)中央財政與各部委之間的財權(quán)關(guān)系，中央對地方減稅放權(quán)，理順省以下地方財稅關(guān)系等。

四、土地財政與公共資源出讓收益合理共享

在現(xiàn)行中央和地方財政體制中，土地財政不可或缺，但也不可持續(xù)。雖然土地財政不是普遍現(xiàn)象，但總體呈現(xiàn)擴展趨勢。由于省以下分稅制改革至今仍然不夠徹底完善，主體形成財權(quán)層層向上集中，財政級次越低越是相對困難的局面。地方政府沒錢辦事，只好打資源的主意。正好，土地管理政策的變化提供了良好的機會，賣地不僅增加了財政收入數(shù)字，還能搞一些政績和面子工程，一舉多得。其實仔細(xì)分析全國土地收入的結(jié)構(gòu)可以發(fā)現(xiàn)，極少數(shù)大城市的土地收入占了全國的一多半，僅東部一個發(fā)達地級市一年的土地收入高過中部一個省的收入，為什么會這樣呢，說到底還是一個宏觀上的資源配置問題。土地自身的價值不會相差這么大，依附于土地的各種資源諸如環(huán)境、教育、醫(yī)療、文化等附加值拉大了土地級差。所以說，土地財政可以說是資源配置失衡的一個結(jié)果。不從財政體制和資源配置機制上解決均等化問題，土地財政只會愈演愈烈，甚至進一步拉大收入分配的差距。推進公共資源出讓收益合理共享機制建設(shè)是制度性舉措，因為解決土地財政問題，根本在于國家、地方政府、農(nóng)民、以及房地產(chǎn)等相關(guān)者之間利益分配問題。正是由于地方政府和房地產(chǎn)等相關(guān)者占有優(yōu)勢利益，才有土地財政問題；而如果國家和農(nóng)民占有優(yōu)勢利益，則難有土地財政問題。

五、政府債務(wù)與全口徑預(yù)算監(jiān)管

加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督寫進了十八大報告，強化地方政府債務(wù)監(jiān)管是題中之義。債權(quán)債務(wù)是政府會計的基礎(chǔ)科目，也是市場經(jīng)濟的基本元素。地方政府債務(wù)問題是客觀存在，看似復(fù)雜，其實簡單。只要能從領(lǐng)導(dǎo)體制上建立決策失誤終身問責(zé)制和績效結(jié)果評價制，真正把“責(zé)權(quán)利、借用還”統(tǒng)一起來，創(chuàng)造條件讓人民監(jiān)督政府，科學(xué)民主依法行政，允許地方政府按照市場經(jīng)濟規(guī)律適度舉債，是好事不是壞事。如果一個地方政府沒有發(fā)債權(quán)，從法理事理上講，它不能算是一個完整意義上的政府，除非它沒有發(fā)債能力。事實上地方政府都在變相發(fā)債，這主要是個認(rèn)識問題，認(rèn)識問題解決了，法規(guī)制度健全了，責(zé)任政府負(fù)責(zé)了，這就不成其為問題了。所以，地方債在疏不在堵，在管不在壓。中央發(fā)行國債，而代地方發(fā)債后又開始在上海市、浙江省、廣東省、深圳市試點，表明了中央的態(tài)度。地方債沖破了我們長期持有“收支平衡、略有結(jié)余”的傳統(tǒng)財政理念，是與市場經(jīng)濟規(guī)律相適應(yīng)的科學(xué)發(fā)展觀的理性實踐，這本身就是進步，也是未來經(jīng)濟社會發(fā)展的趨勢。將債務(wù)顯性化以防范金融風(fēng)險，將地方債納入地方人大、政府財政監(jiān)督管理和視線之內(nèi)，規(guī)范有序運行，對于中央和地方乃至企業(yè)都是“共贏”之策。

六、風(fēng)險管控與地方投融資平臺建設(shè)

政府融資建設(shè)與地方財政財力捉襟見肘是相互結(jié)果。地方政府投融資平臺的形成有一個過程，應(yīng)該說它是伴隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展而產(chǎn)生，但很大程度上它又是一個政策倒逼的結(jié)果。按照現(xiàn)行制度規(guī)定，由于地方政府正常渠道不能舉債，只好根據(jù)需要靈活變通，搞一個市場化的主體身份，其實政府投融資平臺的背后還是政府財政，只是換了個名字，變相的、間接的政府舉債。從投融資平臺產(chǎn)生、發(fā)展的背景和趨勢看，它是歷史的產(chǎn)物，面臨著嚴(yán)峻的時間和實踐檢驗。作為政府背景、企業(yè)形式、官員治理、資本運作的集合體，由于其法人治理結(jié)構(gòu)、償債資金平衡、游離人大和財政監(jiān)督之外等諸多方面的問題，也是各種風(fēng)險的聚合體。面對當(dāng)前經(jīng)濟下滑所造成的增長壓力，地方投融資平臺在激活資金要素方面彰顯威力，更加受到地方政府的重視。但隨著土地財政萎縮、地方財政償債能力減弱等又使其風(fēng)險累積加大，有的地方可能成為政府財政風(fēng)險，需要未雨綢繆，防患未然。中央清理整改違法違規(guī)融資或擔(dān)保承諾行為，也箭在弦上。但不管是政府投融資還是地方債，擴大規(guī)模是次要的，注重效益是首要的，風(fēng)險管控是重要的，權(quán)衡的關(guān)鍵是具有償債能力和有效風(fēng)險管控。

七、非稅收入與地方政府財力彌補

按照現(xiàn)行制度規(guī)定，非稅收入是財政收入的正常組成部分。非稅收入在財政收入中所占比重越來越大的現(xiàn)象折射出幾個現(xiàn)實問題：一是政府職能的轉(zhuǎn)變還遠(yuǎn)未到位，政府提供的一些管理或服務(wù)還在稅收之外以收費的形式來補償，合理性、合法性備受質(zhì)疑。二是稅收制度和體系不夠完善，清費入稅進展緩慢。三是反映出財政收入增長的質(zhì)量不高，在經(jīng)濟低迷的情況下、在落后地區(qū)、在行政體制政績考核、指標(biāo)約束的機制下，“稅不夠費來湊”的數(shù)字出干部現(xiàn)象還時?？梢姟７嵌愂杖胝钾斦杖氡戎氐奶嵘?，在經(jīng)濟下滑背景下，政府財政部門為了促增長保穩(wěn)定，可能會“救一時”，但不能“救一世”。非稅收入增長，例如規(guī)費收入、罰沒收入，其對于經(jīng)濟環(huán)境的負(fù)作用，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于增收給財政帶來的貢獻。非稅收入對于地方經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的影響度，比其財政增收因素，更應(yīng)成為測評、考量、取舍的關(guān)鍵。

八、民生財政與基本公共服務(wù)均等化

社會保障體系是支撐一個國家發(fā)展的戰(zhàn)略性制度安排，也是一個世界范圍內(nèi)的普遍難題。北歐一些小國家做的比較好，國家保持了較高的發(fā)展水平和競爭力。但從全球來看，這始終是困擾大國發(fā)展的一個難題，美日也好、英法也罷，即使希臘這樣的小國也步履艱難。對中國而言，人口多，正處于經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵期，人口老齡化提前，如何把握長遠(yuǎn)與現(xiàn)在、公平與效率的關(guān)系，針對當(dāng)前國情，結(jié)合長遠(yuǎn)目標(biāo)，積極、穩(wěn)妥、前瞻性與可持續(xù)的建立完善我國的社會保障體系，不僅需要戰(zhàn)略眼光，還需要現(xiàn)實智慧，更要時不我待。我國社會保障體系建設(shè)主要是中央責(zé)任，建立全國統(tǒng)籌的社保體系，是人才要素流動和基本公共服務(wù)保障的前提條件。目前，中央通過對地方轉(zhuǎn)移支付財政政策手段，間接承擔(dān)社會保障職責(zé)，而受地方財力制約，地方財政在健全社會保障體系、建設(shè)民生財政方面，往往是通過壓縮一般支出，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，將新增財力用于社會保障等急需支出，建設(shè)民生財政。需要辨析的是“大民生”和“小民生”概念，這涉及國民收入分配問題。財政屬于經(jīng)濟二次分配，用于社會保障、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的支出統(tǒng)統(tǒng)算作民生支出，這是“小民生”財政，這需要企業(yè)初次分配形成稅收、財政支出二次分配形成社保支出；而如果企業(yè)初分配時直接形成對職工社會保障方面的補助，而相應(yīng)減少對財政的貢獻，則應(yīng)視為“大民生”財政。建設(shè)民生財政，應(yīng)擴大一次分配“大民生”投入，管好用好二次分配地“小民生”支出。更為重要的是，民不患寡而患不均，關(guān)鍵在于公共產(chǎn)品的均等化。

九、財政杠桿與營造政策活力經(jīng)濟環(huán)境

對小企業(yè)的認(rèn)識，不能僅停留在培植財源層面，應(yīng)該從社會發(fā)展的更高目標(biāo)來考慮。退一步講，小企業(yè)的長大就是經(jīng)濟發(fā)展的過程，“沒有小河的豐滿，就沒有大河的奔流”，從這個意義上說，對小企業(yè)無論怎么支持都不為過，準(zhǔn)入門檻、稅收扶持、金融服務(wù)等都要有必要的傾斜，政府在要素資源的配置中要向過去忽視的中小企業(yè)給以更多的關(guān)照。培植財源重點是企業(yè)，財政扶助小企業(yè)重在政策環(huán)境。當(dāng)前，地方較多使用產(chǎn)業(yè)集聚的方式形成企業(yè)集群，通過市場化手段支持小企業(yè)發(fā)展。如焦作投入10多億用于工業(yè)集聚區(qū)建設(shè)，搭建基礎(chǔ)平臺吸引外部企業(yè)資金；設(shè)立注冊資本5億元的中小企業(yè)擔(dān)保公司，能夠放大到40億元擔(dān)保資金規(guī)模支持小企業(yè)發(fā)展，收到較好效果。但全國情況千差萬別，更重要的是中央決策。一是財政體制頂層設(shè)計問題，主要是央地分稅制財政關(guān)系、財政企業(yè)關(guān)系。良好的上層建筑，有利于地方財政健康發(fā)展。二是財政制度（分稅制等）變革“紅利”邊際效應(yīng)問題，主要是地方財政在執(zhí)行之中效應(yīng)遞減與邊際增量問題。歷經(jīng)18年分稅制改革所積累起諸多矛盾，需要制度創(chuàng)新有序遞進加以解決。

十、陽光防腐與期權(quán)財政制度體系

財政在經(jīng)濟社會生活中相當(dāng)于人的血液循環(huán)系統(tǒng)，無時不有，無處不在，無人不需，無政不財，國家國民，國事民生，都離不開財政，公共財政與百姓生活更是密不可分。因此，財政的制度設(shè)計、運行機制對社會和經(jīng)濟運行影響巨大，所以，一個負(fù)責(zé)任的政府在財政上應(yīng)該是一個陽光和透明的政府。財政不是“百分之百”防腐的靈丹妙藥。但財政是制度防腐的必備良藥。如果說，預(yù)算公開是財政制度防腐的前奏，起到拋磚引玉的作用，那么財政預(yù)算民主和官員財產(chǎn)公開將成為制度防腐的核心。新加坡“高薪養(yǎng)廉”，但更為重視“公積金養(yǎng)廉”。公務(wù)員必須參加公積金制度，退休后才能領(lǐng)取，以保障公務(wù)員享有優(yōu)厚的生活待遇，一旦貪污、受賄等，一律全部撤銷其公積金，沒有幾個人會貪圖小便宜，而毀掉自己后半生。這啟示，財政防腐制度設(shè)計不應(yīng)局限于“眼前”，而應(yīng)給出“期權(quán)”，發(fā)揮其應(yīng)有作用。盡管財政不是萬能的，它既不是社會的全部，也要受政治體制、文化稟賦和文明程度、社會發(fā)展水平等多種因素制約和影響，但財政的透明和陽光仍不失為解決當(dāng)下中國腐敗問題的一個較好的突破口。焦作12年陽光財政防腐的實踐就是一個很好的例證。