建立有助于改善社會(huì)公平的財(cái)政制度

盧洪友

（武漢大學(xué)，湖北 430072）

一、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的財(cái)稅制度安排

改革開放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了持續(xù)高速增長(zhǎng)，綜合國(guó)力和財(cái)政能力迅速增強(qiáng)。2011年，中國(guó)已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，財(cái)政收入已超過10萬(wàn)億元，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化處于加速時(shí)期，隨著轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的潛力依然巨大。與此同時(shí)，收入分配差距持續(xù)擴(kuò)大、基本公共服務(wù)供給水平低和均等化水平低、稅收負(fù)擔(dān)分配不公等問題，一直沒有得到有效解決，與公平、正義、共享的社會(huì)主流價(jià)值取向之間的矛盾日益尖銳。在完善市場(chǎng)分配機(jī)制的基礎(chǔ)上，著力有效發(fā)揮財(cái)政的公平分配功能，是亟待研究解決的重要問題。

實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的財(cái)政制度安排，分為稅收負(fù)擔(dān)合理分配、稅收受益合理分享兩個(gè)主要層面。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)分配起基礎(chǔ)性作用，政府的分配職能主要是兩個(gè)方面：一方面，根據(jù)市場(chǎng)分配的缺陷，政府通過設(shè)置稅收制度體系，調(diào)節(jié)要素收入分配，控制收入分配差距；另一方面，政府通過預(yù)算支出，將稅款轉(zhuǎn)化為公共品，特別是通過基本公共服務(wù)大致均等化供給與分享的制度安排，維護(hù)社會(huì)公平正義，共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。

（一）稅收負(fù)擔(dān)分配制度安排

稅收公平包括橫向公平和縱向公平，前者是具有相同情況的人承擔(dān)相同的稅負(fù)，后者是不同經(jīng)濟(jì)收入或者財(cái)產(chǎn)收入水平的人承受不同的稅負(fù)。稅收公平程度體現(xiàn)在稅收累進(jìn)性和稅負(fù)歸宿上，其判斷標(biāo)準(zhǔn)是：越高收入的人群是否承擔(dān)了越高的平均稅負(fù)，以及包含在商品服務(wù)中的間接稅稅負(fù)最終是否由更高負(fù)擔(dān)能力的人承擔(dān)。在稅制安排上，累進(jìn)性的直接稅可以最迅速、最直接地調(diào)節(jié)居民收入分配差異，而間接稅的稅收負(fù)擔(dān)比較容易轉(zhuǎn)嫁，并且由于間接稅廣泛地存在于生產(chǎn)、銷售和消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)，低收入群體很容易成為稅負(fù)的最終歸宿者。

（二）基本公共服務(wù)分享制度安排

稅收是政府用來(lái)提供公共品的，體現(xiàn)的是納稅人與政府之間的委托代理關(guān)系——納稅人將稅款交給政府，政府通過民主政治程序和公共預(yù)算支出機(jī)制，將其轉(zhuǎn)換為“一攬子”公共品，滿足社會(huì)共同需要。因此，在“一攬子”公共品供給與分享的制度安排上，最終由誰(shuí)從中受益、誰(shuí)沒有受益，以及誰(shuí)多受益、誰(shuí)少受益，這本身就是一個(gè)社會(huì)公平正義問題。公共品按照其“公共”程度或者擁擠系數(shù)，分為基本公共品（公共服務(wù)）與非基本公共品，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同階段，二者之間的結(jié)構(gòu)是不同的，中國(guó)尚處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程之中，用于基本公共服務(wù)的財(cái)政支出占了70%左右。一方面，基本公共服務(wù)是滿足人的基本尊嚴(yán)的需要，一視同仁地提供基本公共服務(wù)是政府義不容辭的責(zé)任，大致均等化地分享基本公共服務(wù)則是每個(gè)公民的天賦權(quán)利；另一方面，經(jīng)典生產(chǎn)函數(shù)模型和知識(shí)模型揭示了由政府均等化地提供教育、衛(wèi)生等基本公共服務(wù)，可以有效累積人力資本，提高勞動(dòng)效率，增進(jìn)勞動(dòng)力的知識(shí)獲取和工作能力，幫助低收入群體走出低收入困境并實(shí)現(xiàn)階層的“向上流動(dòng)”，研究表明，基本公共服務(wù)支出的擴(kuò)大，不僅能夠有效帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)方式的順利轉(zhuǎn)型，也有助于推動(dòng)收入分配格局的內(nèi)在調(diào)整。

從中國(guó)的情況看，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革深化，生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政逐步向公共財(cái)政轉(zhuǎn)變，政府更加關(guān)注事關(guān)民生和綜合福利的支出項(xiàng)目，逐步減少并退出市場(chǎng)領(lǐng)域。政府逐年加大了公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化、社會(huì)保障和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的支出，這些領(lǐng)域的支出已經(jīng)由分稅制改革初期的人均105元上升至2011年的人均1750元，居民總體社會(huì)福利水平有了很大程度的提高，但基本公共服務(wù)總體供給水平低以及均等化水平低的問題，依然沒有得到解決。

需要指出的是，在中國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)體制下，除了稅收負(fù)擔(dān)歸宿和稅收受益歸宿制度安排外，影響社會(huì)公平的財(cái)政制度安排還有兩個(gè)：一是國(guó)有資源（資產(chǎn)）收益分配制度安排；二是政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度安排。前者影響不同行業(yè)和企業(yè)的居民收入水平，后者影響地區(qū)間的基本公共服務(wù)供給水平。就國(guó)有資源（資產(chǎn)）收益分配制度安排看，壟斷行業(yè)的收入水平遠(yuǎn)高于一般行業(yè)，軍工、電網(wǎng)電力、電信、煤炭、航運(yùn)、金融等壟斷行業(yè)所支配的資源（資產(chǎn)）屬于全民所有或國(guó)家參股控股，其壟斷利潤(rùn)應(yīng)該納入國(guó)有資本預(yù)算，惠及全社會(huì)。就政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度安排看，基本公共服務(wù)的均等化分享，有利于改善社會(huì)公平，但需要足額的資金保障。分稅制改革以后，中央政府財(cái)權(quán)集中，但事權(quán)仍廣泛分布在各級(jí)地方政府。中央政府建立包括稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移制度，以彌補(bǔ)地方財(cái)政“財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配”造成的財(cái)力缺口。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著均衡性轉(zhuǎn)移支付力度的加大，中央財(cái)政分配的公平程度有所改善，均等化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付越來(lái)越多地向經(jīng)濟(jì)落后、財(cái)力薄弱的地區(qū)傾斜，但地區(qū)間可支配財(cái)力差距以及基本公共服務(wù)供給水平依然呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)。

二、社會(huì)公平目標(biāo)下財(cái)政制度缺陷

從社會(huì)公平的價(jià)值目標(biāo)看，中國(guó)財(cái)政制度存在兩個(gè)顯著缺陷——稅收負(fù)擔(dān)歸宿不公與稅收受益歸宿不公。

（一）稅收負(fù)擔(dān)歸宿不平

現(xiàn)行稅制的基本框架是在1993年建立起來(lái)的，1994年又進(jìn)行了分稅制改革，稅制、分稅制改革的目標(biāo)都是提高“兩個(gè)比重”；其制度路徑是：建立以商品服務(wù)稅為主的稅制框架，因?yàn)樯唐贩?wù)稅是價(jià)內(nèi)稅，征收阻力小、征收成本低；與此同時(shí)，將商品服務(wù)稅的“大頭”劃為中央稅或者共享稅。在此后的近20年里，中國(guó)實(shí)現(xiàn)了GDP的持續(xù)高速增長(zhǎng)，稅收收入則又連年大幅超GDP增長(zhǎng)，到2012年，稅收收入已經(jīng)超過了10萬(wàn)億元大關(guān)。

然而，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生深刻變化，財(cái)政特別是中央財(cái)政能力持續(xù)增強(qiáng)的同時(shí)，以商品服務(wù)稅為主的稅制結(jié)構(gòu)框架則并沒有實(shí)時(shí)進(jìn)行調(diào)整，在2012年的稅收收入中，增值稅為2.64萬(wàn)億元，國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅0.79萬(wàn)億元，營(yíng)業(yè)稅1.57萬(wàn)億元，進(jìn)口貨物增值稅和消費(fèi)稅1.48萬(wàn)億元，加起來(lái)占了稅收總收入的65%；而企業(yè)所得稅為1.96萬(wàn)億元，個(gè)人所得稅只有0.55億元，房產(chǎn)稅更少，僅0.14億元，這三個(gè)直接稅合計(jì)占稅收總收入的比例只有26%。

廣泛存在的商品服務(wù)稅，具有“累退性”，對(duì)收入分配客觀上起了逆向調(diào)節(jié)作用。因?yàn)樯唐贩?wù)稅是暗含在商品服務(wù)價(jià)格之中的，不論收入水平高低還是消費(fèi)能力強(qiáng)弱，只要購(gòu)買和消費(fèi)同一種商品或服務(wù)，事實(shí)上也就承擔(dān)了相同的稅負(fù)，收入水平和消費(fèi)能力越低，稅負(fù)也就越重，中低收入群體事實(shí)上也就成了商品服務(wù)稅稅負(fù)的主要承擔(dān)者。與此同時(shí)，雖然所得稅和財(cái)產(chǎn)稅客觀上具有有效調(diào)節(jié)居民收入分配的功能，但因納稅人范圍狹窄、稅收規(guī)模小，功能有限?？傮w上，中國(guó)的稅收負(fù)擔(dān)分配采取的是一種對(duì)中低收入者不利、對(duì)高收入群體和財(cái)產(chǎn)擁有者有利的制度安排，稅收分配不僅沒有縮小收入和財(cái)富占有差距，反而還進(jìn)一步擴(kuò)大了收入分配差距。

（二）稅收受益歸宿不公

稅收受益歸宿不公主要體現(xiàn)在基本公共服務(wù)的非均等供給與歧視性分享上。從理論上說(shuō)，基本公共服務(wù)的供給與分享，應(yīng)該與公民的生存權(quán)、教育權(quán)、勞動(dòng)就業(yè)權(quán)、文化權(quán)、環(huán)境權(quán)等緊密“掛鉤”，而不能以戶籍、職業(yè)和居住地的不同以及收入及消費(fèi)水平的強(qiáng)弱而分軒輊，這也是為什么世界各國(guó)的政府一視同仁地為全體公民提供并由全體公民大致均等化地分享基本公共服務(wù)成為一種普遍性的制度安排。

中國(guó)基本公共服務(wù)均等化水平低，根源于長(zhǎng)期實(shí)施的“歧視性”供給和分享制度安排，特別是城鄉(xiāng)居民二元基本公共服務(wù)供給制度安排。在這種制度安排下，基本公共服務(wù)的供給與分享，“掛鉤”與“脫鉤”是錯(cuò)位安排的——與公民身份“掛鉤”，與公民權(quán)利“脫鉤”。

根據(jù)我們對(duì)中國(guó)31個(gè)省級(jí)政府單位，包括公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化以及環(huán)境、就業(yè)、社會(huì)保障在內(nèi)的7種基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程的研究情況看，中國(guó)基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)間、地區(qū)間、不同社會(huì)群體間的投入水平和受益水平，都存在巨大差距。在區(qū)域上，基本公共服務(wù)供給水平與均等化水平與地方政府的財(cái)政經(jīng)濟(jì)能力高度相關(guān)，總體上，東部地區(qū)的基本公共服務(wù)供給水平明顯好于中部地區(qū)，中部地區(qū)供給水平又顯著高于西部地區(qū)，呈現(xiàn)階梯式分布狀況；在城鄉(xiāng)居民之間，基本公共服務(wù)供給水平與分享水平，不僅與居民居住地的地方政府財(cái)政能力密切相關(guān)，而且與居民的戶籍、職業(yè)等身份密切相關(guān)，總體上，城市居民的基本公共服務(wù)供給水平與分享水平明顯高于農(nóng)村居民，即使同在城市工作和生活，農(nóng)民工與城市居民比較，各種基本公共服務(wù)的分享都存在巨大差距；從社會(huì)群體看，高收入群體享受的基本公共服務(wù)水平明顯高于中低收入群體。基本公共服務(wù)供給與分享制度安排的“三六九等”，不僅有損社會(huì)公平正義，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定，也制約著國(guó)內(nèi)有效需求的擴(kuò)大，不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

與基本公共服務(wù)均等化密切相關(guān)的是轉(zhuǎn)移支付制度安排存在缺陷。據(jù)我們的研究，中國(guó)基本公共服務(wù)供給水平與地方政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)能力是掛鉤一起的，出生（居?。┰诮?jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人們，難以享受到與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)數(shù)量相當(dāng)、質(zhì)量相近、方便可及程度大致相同的基本公共服務(wù)，其原因在于中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的均等化功能弱，特別是稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，一直是向城市地區(qū)和富裕地區(qū)傾斜的，由于中央財(cái)政的專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付，附加了要求地方政府資金配套的條件，越是發(fā)達(dá)地區(qū)，配套能力越強(qiáng)，得到的轉(zhuǎn)移支付資金也就越多，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)則恰恰相反?？傮w上，中國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范，公平性和透明度差等缺陷由來(lái)已久，難以有效發(fā)揮基本公共服務(wù)均等化功能。

三、社會(huì)公平目標(biāo)下的財(cái)政制度創(chuàng)新路徑

建立有助于改善社會(huì)公平的財(cái)政制度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展，應(yīng)著力于財(cái)政制度創(chuàng)新和體制機(jī)制轉(zhuǎn)換，重點(diǎn)解決“兩個(gè)歸宿不公”問題。

（一）解決稅收負(fù)擔(dān)歸宿不公的制度路徑

首先，實(shí)時(shí)調(diào)整稅收功能。1994年的稅制和分稅制改革，是以提高“兩個(gè)比重”為核心目標(biāo)設(shè)計(jì)的，在實(shí)施中，出現(xiàn)了在GDP連年高速增長(zhǎng)的同時(shí)，稅收收入又連年大幅超GDP增長(zhǎng)的現(xiàn)象，與此同時(shí)，居民收入和企業(yè)收入增長(zhǎng)則長(zhǎng)期滯后于政府收入增長(zhǎng)，這在古今中外都是極其罕見的。政府收入長(zhǎng)期大幅超GDP增長(zhǎng)，將改變政府配置與市場(chǎng)配置以及公共品與私人品結(jié)構(gòu)，動(dòng)搖市場(chǎng)配置的基礎(chǔ)性地位。如今，稅收收入已超過10萬(wàn)億元，政府財(cái)政比較充裕，由此，適時(shí)調(diào)整稅收職能——兼顧稅收的收入職能與公平職能，既是必要的，又是可能的。

其次，調(diào)整間接稅與直接稅稅收負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)。其制度路徑是降低商品服務(wù)稅比重，提高直接稅比重。在稅收收入中，商品服務(wù)稅占了65%，在城鄉(xiāng)居民和企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較重、稅收痛苦指數(shù)較高的情況下，如果不降低商品服務(wù)稅比重，相應(yīng)提高直接稅比重，既難以解決對(duì)弱勢(shì)群體不利、對(duì)強(qiáng)勢(shì)群體有利的稅收負(fù)擔(dān)分?jǐn)傊贫劝才?，也難以保證政府稅收收入與GDP保持大致同步的可持續(xù)增長(zhǎng)。在制度路徑選擇上，一是改革增值稅。結(jié)合營(yíng)改增，收縮增值稅征稅范圍，降低增值稅稅率，從而降低增值稅在間接稅以及整個(gè)稅收收入中的比重，為整個(gè)稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化騰出制度空間；二是綜合改革環(huán)境稅費(fèi)制度，開征環(huán)境稅。這既有助于建設(shè)資源節(jié)約和環(huán)境友好型社會(huì)，又有助于增加稅收收入。三是改革財(cái)產(chǎn)稅制度。人與人之間的貧富差距最根本的是財(cái)產(chǎn)存量的差距，所以中國(guó)貧富差距、收入分配差距的調(diào)節(jié)要著眼于基礎(chǔ)環(huán)節(jié)財(cái)產(chǎn)存量。財(cái)產(chǎn)稅一般分為三類，一般財(cái)產(chǎn)稅，針對(duì)個(gè)人總財(cái)產(chǎn)征稅；財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓稅，如遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅；特種財(cái)產(chǎn)稅，針對(duì)人們擁有的某一種或某幾種有代表性的財(cái)產(chǎn)征稅，中國(guó)人有代表性的財(cái)產(chǎn)主要是房產(chǎn)，因而應(yīng)選擇以住房保有環(huán)節(jié)的財(cái)產(chǎn)作為開征房產(chǎn)稅的突破口。此外，在調(diào)整不同社會(huì)群體之間的實(shí)際稅負(fù)歸宿結(jié)構(gòu)上，還可通過降低生活必需品中的增值稅、營(yíng)業(yè)稅等途徑，以相對(duì)弱化商品服務(wù)稅的稅負(fù)分配不公缺陷。

（二）大力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

由于中國(guó)人口多、地區(qū)間以及城鄉(xiāng)間發(fā)展差距大、基本公共服務(wù)供給水平低和均等化水平低等客觀因素的存在，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化將是一個(gè)伴隨中國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化全過程的復(fù)雜、艱巨的歷史任務(wù)。在均等化起步階段，通過制度創(chuàng)新，應(yīng)重點(diǎn)解決“掛鉤”錯(cuò)位所導(dǎo)致的基本公共服務(wù)非均等問題。其制度路徑是：

一是轉(zhuǎn)變政府職能、調(diào)整政府間配置結(jié)構(gòu)以及規(guī)范均等化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度等，解決基本公共服務(wù)供給水平與地方財(cái)政能力“掛鉤”所導(dǎo)致的地區(qū)間非均等供給問題。

二是改革戶籍制度、公共財(cái)政制度以及各單項(xiàng)社會(huì)公共事業(yè)制度，解決基本公共服務(wù)受益水平與戶籍、職業(yè)、居住地等因素“掛鉤”導(dǎo)致的居民間非均等供給問題。

三是建立基本公共服務(wù)均等化供給的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和可及性標(biāo)準(zhǔn)等制度框架，并建立相應(yīng)的激勵(lì)約束機(jī)制以及均等化供給評(píng)估程序與方法，改變以GDP為考核中心的晉升機(jī)制，引入基本公共服務(wù)等相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效指標(biāo)，同時(shí)，創(chuàng)新基本公共服務(wù)供給模式和供給機(jī)制，提高基本公共服務(wù)供給效率。

〔1〕 Oates，W.，“Fiscal Federalism”，1972，Harcourt Brace，New York.

〔2〕 賈康.十二五”時(shí)期中國(guó)的公共財(cái)政制度改革[J].財(cái)政研究，2011年第7期，PP3-14.

〔3〕 盧洪友等.中國(guó)基本公共服務(wù)均等化相對(duì)進(jìn)程評(píng)估[M].人民出版社，2012.

〔4〕 徐蕊，韓潔.2012年全國(guó)稅收收入破10萬(wàn)億.新華網(wǎng)，2013年1月23日.

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