政府失靈與公共產(chǎn)品的多元化提供

馮俏彬

（國家行政學(xué)院，北京100089）

自2008年我國推進(jìn)新醫(yī)改以來，財(cái)政投入已超過最初承諾的8500億元，實(shí)際達(dá)到12409億元。2012年，我國財(cái)政教育支出要達(dá)到GDP4%的目標(biāo)，預(yù)估為20772.88億元。隨著保障性住房時(shí)代的來臨，財(cái)政也有一個(gè)數(shù)千億元的宏偉投入目標(biāo)。但是，在財(cái)政投入如此大幅度增長的情況下，各方面對(duì)于公共服務(wù)的滿意度并沒有同步提高，老百姓對(duì)于上學(xué)難、看病難、住房難、就業(yè)難的抱怨仍然尖銳激烈。

要提高老百姓對(duì)公共服務(wù)的滿意度，增加財(cái)政投入僅僅是條件之一。要改善公共服務(wù)的提供現(xiàn)狀，提高各方面的滿意度，有很多具體方式，如增加數(shù)量、提高質(zhì)量、加強(qiáng)管理等，但其中最重要、最根本的是提供主體的多元化，即除了政府以外，市場(chǎng)和志愿部門都應(yīng)以不同的方式介入公共服務(wù)的提供，以此形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促進(jìn)公共服務(wù)產(chǎn)出的數(shù)量增加和質(zhì)量逐漸提高。就這方面而言，近年來雖有局部起步，但總體乏善可陳，即使個(gè)別地方、個(gè)別行業(yè)小有動(dòng)作，卻因種種原因時(shí)有猶豫、倒退之舉。究其原因，我認(rèn)為，一是受縛于對(duì)“政府提供公共產(chǎn)品”這一“常識(shí)”而致的片面、僵化的理解，二是現(xiàn)有相關(guān)理論不能適應(yīng)公共產(chǎn)品提供實(shí)踐的巨大變化。因此，有必要從政府失靈這一角度，進(jìn)一步探求多主體提供公共產(chǎn)品的理論基礎(chǔ)，以適應(yīng)和推動(dòng)新時(shí)期改善我國公共服務(wù)提供的現(xiàn)實(shí)需要。

一、公共產(chǎn)品提供中的政府失靈

關(guān)于政府失靈，一般認(rèn)為是薩繆爾森提出的。他認(rèn)為，政府失靈是“當(dāng)政府政策或集體行動(dòng)所采取的手段不能改善經(jīng)濟(jì)效率或道德上可接受的收入分配時(shí)，政府失靈便產(chǎn)生了”；查爾斯·沃爾夫后來（1988）在更廣泛的意義上將政府失靈擴(kuò)展為非市場(chǎng)失靈①查爾斯·沃爾夫認(rèn)為，區(qū)分市場(chǎng)與非市場(chǎng)的根據(jù)是，市場(chǎng)組織從市場(chǎng)上——在這里，購買者能夠選擇買什么、以及是否購買——所售商品索要的價(jià)格中獲得其主要收入，而非市場(chǎng)組織則是從稅收、捐贈(zèng)、或其它非定價(jià)資源獲得其主要收入。盡管政府無疑是非市場(chǎng)部門最大和最有影響的要素，非市場(chǎng)部門還包括基金會(huì)、政府資助的大學(xué)、教會(huì)、家庭老師協(xié)會(huì)和童子軍等。。

（一）政府失靈首先表現(xiàn)在生產(chǎn)公共產(chǎn)品上的低效率

同市場(chǎng)一樣，政府提供公共產(chǎn)品也必須要回答，“為誰生產(chǎn)？”、“誰來生產(chǎn)？”、“生產(chǎn)多少？”的問題。盡管公共經(jīng)濟(jì)學(xué)家就這三個(gè)方面進(jìn)行了很多研究，但總體而言，對(duì)這三個(gè)問題的回答是不圓滿的。

但是，以上分析雖然可以從理論上說明提供公共產(chǎn)品的成本如何在消費(fèi)者身上分?jǐn)?，即生產(chǎn)公共產(chǎn)品的成本等于每一個(gè)消費(fèi)者愿意為此付費(fèi)的總和（也稱為價(jià)格相加或者縱向相加）的問題，但真正要落實(shí)下來，還有一個(gè)必須的前提，那就是每個(gè)人都真實(shí)地表達(dá)自己對(duì)公共產(chǎn)品的偏好。

正如廣泛認(rèn)知的那樣，在公共產(chǎn)品的消費(fèi)中，存在著廣泛的“搭便車”心理，相當(dāng)部分的人是不愿意表達(dá)自己的真實(shí)偏好的。這樣，基于“每個(gè)人根據(jù)他對(duì)所消費(fèi)商品的效用評(píng)價(jià)來付費(fèi)”這一市場(chǎng)原則，政府在公共產(chǎn)品生產(chǎn)數(shù)量的問題上遭遇“滑鐵盧”。從后來的情況看，如何讓公民真實(shí)地表達(dá)對(duì)于公共產(chǎn)品的需求與偏好，成為“公共經(jīng)濟(jì)學(xué)之謎”。

（二）政府失靈還表現(xiàn)在多數(shù)原則下對(duì)少數(shù)人異質(zhì)性公共產(chǎn)品需求的忽略

與市場(chǎng)依靠價(jià)格機(jī)制相同，政府提供公共產(chǎn)品依靠的是公共選擇機(jī)制。從理論研究的角度看，公共選擇是真正的“政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”，它全盤移植了“經(jīng)濟(jì)人”這一經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本假設(shè)，將政治視為一個(gè)特殊的市場(chǎng)。在這個(gè)市場(chǎng)上，選民相當(dāng)于消費(fèi)者，政治家相當(dāng)于廠商，選票則相當(dāng)于貨幣。正如交易是市場(chǎng)活動(dòng)的基本單元，交易也是政治活動(dòng)的基本單位，即選民用選票交換政治家的政策。在這個(gè)邏輯下，選民投票的結(jié)果就能顯示出他們對(duì)于政治家所提出的政策（即公共產(chǎn)品）的偏好情況。

投票最好的結(jié)果是“一致同意”，這表明所有公民對(duì)于某種公共產(chǎn)品的提供數(shù)量和成本分擔(dān)達(dá)到了完全的一致，是一種最理想的結(jié)果。但是，正如完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)只存在于經(jīng)濟(jì)學(xué)家的理想中一樣，政治活動(dòng)中的一致同意幾乎也是不可得的。由于一致同意不可得，現(xiàn)實(shí)中往往折衷采取兩種投票機(jī)制，一是以少數(shù)服從多數(shù)為基本原則的直接民主制，二是代議制。在運(yùn)行良好的情況下，這兩種機(jī)制都能顯示出多數(shù)選民對(duì)于公共產(chǎn)品的偏好與需求情況，然后政治家、政府再據(jù)此進(jìn)行實(shí)際的生產(chǎn)與提供。但是，這兩種機(jī)制同時(shí)都具有忽略、放棄少數(shù)人不同于多數(shù)人的特殊公共產(chǎn)品需求的特點(diǎn)。比如直接民主制下，任何一項(xiàng)政策，由于是按多數(shù)原則決定的，必然有少數(shù)人的偏好要被忽略和放棄，極端的情況下還可能引出“多數(shù)人對(duì)少數(shù)人的暴政”。代議制下，同樣是按多數(shù)原則確定政策，不過同時(shí)還伴生另外一個(gè)問題，即委托（選民）代理（政治家、政府）關(guān)系中如影隨形的道德風(fēng)險(xiǎn)，選民對(duì)于公共產(chǎn)品的偏好偏離“真實(shí)”、“一致同意”的程度更大。即使人們對(duì)于以投票結(jié)果準(zhǔn)確表達(dá)公眾偏好的分析方法在技術(shù)形式上發(fā)展出“單峰”、“雙峰”等細(xì)致分析，但阿羅的“不可能定理”最終無懈可擊地證明了此路還是不通。

這種按多數(shù)人需求決策的政治運(yùn)行邏輯同樣適用于集權(quán)體制。不同的是，與民主體制相比，集權(quán)體制可能忽略的群體更多、獲得決策錯(cuò)誤的信息時(shí)滯越長、改正的道路更加曲折。從這個(gè)意義上講，政府提供公共產(chǎn)品所具有的不足可以說是天生的。

二、公共產(chǎn)品提供中的政府失靈在很大程度上源于政治、政府本身

導(dǎo)致政府失靈的原因很多，相關(guān)文獻(xiàn)如汗牛充棟?；诒疚牡哪康?，我們主要關(guān)注那些內(nèi)生性的，依靠政治、政府本身不可能或者很難克服的原因。歸納起來，這類原因主要有三個(gè)方面：

（一）政治體制的內(nèi)生性缺陷

如上所述，現(xiàn)行政治體制大約可分為兩大類，一是民主制，二是集權(quán)制。基于政治本身的運(yùn)行規(guī)則，這兩種體制都有忽略少數(shù)人異質(zhì)性公共產(chǎn)品需求的天然缺陷。在西方直接民主制下，政治運(yùn)行的基本原則是少數(shù)服從多數(shù)，少數(shù)人的意愿自然不能得到體現(xiàn)；代議制下，選民與政治家之間形成委托代理關(guān)系，必然會(huì)產(chǎn)生代理人因種種原因，不按或不完全按選民意愿行事所導(dǎo)致的問題等。在集權(quán)制下，權(quán)力自上而下配置，越是層級(jí)高、權(quán)力大的上級(jí)政府，其擁有的基層信息越弱，深知轄區(qū)內(nèi)百姓需求的地方政府只有很小的權(quán)力。這種權(quán)力的縱向分割與信息豐度的嚴(yán)重不對(duì)稱更易引致公共產(chǎn)品供給與需求之間的矛盾。

（二）組織固有問題

作為一種組織，政府與企業(yè)并無本質(zhì)差別，都面臨著諸如設(shè)定目標(biāo)、激勵(lì)成員、劃分內(nèi)部權(quán)責(zé)、懲罰績效不佳等難題。組織行為學(xué)的相關(guān)研究已經(jīng)充分說明，這類問題對(duì)于組織本身而言，相當(dāng)大程度上也屬于伴生式的問題，通過改進(jìn)組織形式、量化績效等現(xiàn)代組織管理方式，可以弱化但不能徹底消除此類問題。與企業(yè)不同的是，政府本身還缺乏變革的基本推動(dòng)力，這使得這類問題在政府組織內(nèi)比企業(yè)組織更加突出、更加明顯、更加難以解決。查爾斯·沃爾夫曾以“內(nèi)部性”對(duì)此進(jìn)行概括，“市場(chǎng)組織可以從消費(fèi)者行為、市場(chǎng)份額和盈虧帳目結(jié)算中獲得直接的績效指標(biāo)，而公共機(jī)構(gòu)因?yàn)槿鄙龠@些，必須自己創(chuàng)立自己的標(biāo)準(zhǔn)”、“這些標(biāo)準(zhǔn)就是非市場(chǎng)組織內(nèi)用以指導(dǎo)、調(diào)整和評(píng)估機(jī)構(gòu)績效和機(jī)構(gòu)全體員工表現(xiàn)的目標(biāo)，我將之稱為內(nèi)在性”、“內(nèi)在性與這些機(jī)構(gòu)所要服務(wù)的表面的公共目標(biāo)之間沒有十分清晰或可靠的聯(lián)系……意味著私人或組織成本和收益很可能支配著公共決策者的計(jì)算”，因而正如“外在性影響市場(chǎng)活動(dòng)的結(jié)果一樣，內(nèi)在性也影響非市場(chǎng)活動(dòng)的結(jié)果”①查爾斯·沃爾夫著，陸俊、謝旭譯，《市場(chǎng)，還是政府：市場(chǎng)、政府失靈真相》，第68頁，重慶出版社，2009年。。

（三）政府作為公共權(quán)力的合法壟斷者所引致的問題

在相當(dāng)長一個(gè)時(shí)期內(nèi)，政府幾乎是提供公共產(chǎn)品的唯一主體。實(shí)踐中，這種唯一性常常轉(zhuǎn)換成壟斷性。關(guān)于市場(chǎng)環(huán)境中壟斷的后果人盡皆知。在政治領(lǐng)域內(nèi)，壟斷同樣帶來低效和消費(fèi)者福利的嚴(yán)重?fù)p失，在公共產(chǎn)品、公共服務(wù)上就直接表現(xiàn)為高成本、低質(zhì)量、低滿意度、低合法性。

此外，政府官員同市場(chǎng)主體一樣，也是追求自身利益最大化的個(gè)人，這種基于個(gè)人得失進(jìn)行成本收益計(jì)算與行動(dòng)也會(huì)在相當(dāng)?shù)某潭壬险蹞p、扭曲組織功能。所以，正如完全市場(chǎng)只是經(jīng)濟(jì)學(xué)家的理想一樣，完美的政府也不存在。政府天生有缺陷，正如市場(chǎng)天生有缺陷一樣。

三、引入市場(chǎng)、志愿部門，與政府一起形成公共產(chǎn)品提供主體的多元化

要克服公共產(chǎn)品提供中的政府失靈，獲得公民更高、更大的滿意度，首先必須在一系列導(dǎo)致政府不能很好提供公共產(chǎn)品的原因中，區(qū)分哪些是內(nèi)生的，依靠其本身是幾乎不可能克服的，其次才是針對(duì)那些屬于外生性的原因提供一些旨在解決問題的技術(shù)性方案。針對(duì)第一類政府失靈缺陷，一方面當(dāng)然需要進(jìn)一步完善公共選擇機(jī)制，盡可能獲得準(zhǔn)確信息，另一方面則需要放寬視野，放開襟懷，引入市場(chǎng)、志愿部門，與政府一起形成多主體提供公共產(chǎn)品的格局，從而達(dá)到系統(tǒng)性配置優(yōu)化、相互取長補(bǔ)短的效果。

（一）市場(chǎng)的“王者歸來”

針對(duì)政府在提供公共產(chǎn)品上的低效率，實(shí)踐證明，應(yīng)當(dāng)積極尋求在效率方面已經(jīng)被證明為十分有效的市場(chǎng)機(jī)制的重新回歸。與市場(chǎng)失靈相比，市場(chǎng)在更多的情形下是有效的，這種有效體現(xiàn)在市場(chǎng)總是能最大限度地調(diào)動(dòng)資源進(jìn)行生產(chǎn)，增加供給，同時(shí)在競(jìng)爭(zhēng)中降低成本，因而具有較高的效率。當(dāng)然，市場(chǎng)有效的前提是要能夠辯別受益主體，確認(rèn)受益程度、通過收費(fèi)補(bǔ)償生產(chǎn)成本。如果說在傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品觀下，這一點(diǎn)實(shí)行起來還有困難的話，在當(dāng)代隨著公共產(chǎn)品光譜的不斷擴(kuò)大和細(xì)化，越來越多的公共產(chǎn)品（服務(wù)）已經(jīng)或正在具備這樣的條件。如當(dāng)前在我國公共產(chǎn)品提供實(shí)踐中成為焦點(diǎn)的教育、衛(wèi)生、住房、個(gè)人服務(wù)等“權(quán)益—倫理”型公共產(chǎn)品，誰受益、受益多少，一目了然，生產(chǎn)者據(jù)此獲得費(fèi)用補(bǔ)償，技術(shù)上完全沒有問題。當(dāng)然，市場(chǎng)主體參與這些公共產(chǎn)品的生產(chǎn)并不等于它們直接面向公民直接提供和收費(fèi)，聯(lián)結(jié)雙方的是政府關(guān)于公共產(chǎn)品籌資、付費(fèi)、分配、管理、評(píng)價(jià)、監(jiān)督等一系列復(fù)雜機(jī)制的建設(shè)和配套。關(guān)于這一點(diǎn)，我們此前已有專文論述，此處不再重復(fù)①關(guān)于擴(kuò)展的公共產(chǎn)品光譜和權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品的有關(guān)論述，詳見馮俏彬、賈康《權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品：基于擴(kuò)展的公共產(chǎn)品定義及其闡釋》一文，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2010年第7期。。

（二）引入志愿部門

針對(duì)政府在提供公共產(chǎn)品時(shí)始終存在的未被滿足的少數(shù)人的需求，實(shí)踐證明，應(yīng)當(dāng)尋求志愿部門的介入。按薩拉蒙的定義，志愿部門通常具有六個(gè)特征，即民間性、非贏利性、組織性、志愿性、公益性和自治性。與著眼于大多數(shù)人需求的政府相比，志愿部門天生是用來滿足少數(shù)人的需要的。如一個(gè)專門關(guān)愛艾滋病人的志愿團(tuán)體，一個(gè)專門從事保護(hù)野生動(dòng)物的協(xié)會(huì)，一個(gè)專注救災(zāi)的醫(yī)生團(tuán)體等。僅就一個(gè)志愿團(tuán)體而言，其規(guī)模也許不大，其服務(wù)的人群也只是一小部分，但如果同時(shí)存在著形形色色的、成千上萬的志愿者團(tuán)體，則那些在趨利的市場(chǎng)環(huán)境中以及在統(tǒng)一的政府體系中不能體現(xiàn)、不能滿足的需求，在志愿部門中則常?？梢缘玫綕M足和體現(xiàn)。這一點(diǎn)，已經(jīng)為發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐以及近年來我國社會(huì)組織在公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的崛起所證明。

（三）多主體“合作”提供公共產(chǎn)品

一旦市場(chǎng)、志愿部門進(jìn)入到公共產(chǎn)品的提供領(lǐng)域，就將形成政府、市場(chǎng)、志愿部門多主體提供公共產(chǎn)品的新格局，并進(jìn)一步促使三者之間關(guān)系出現(xiàn)新變化。由于引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，一方面可以部分消融政府在公共產(chǎn)品生產(chǎn)上因壟斷而致的低效，另一方面可以滿足少數(shù)人的異質(zhì)性公共產(chǎn)品需求，而這在很大程度上有助于克服公共產(chǎn)品提供中的那些屬于天生缺陷的政府失靈問題。不僅如此，正是由于市場(chǎng)、志愿部門的介入，它們與政府之間的關(guān)系還將進(jìn)入一個(gè)新時(shí)代。通過在政府、市場(chǎng)、志愿部門之間的合理分工，公共產(chǎn)品的各個(gè)環(huán)節(jié)——生產(chǎn)、分配、管理——將逐漸得以精細(xì)化、專門化，政府主要負(fù)責(zé)決策、籌資、分配與管理，市場(chǎng)和志愿部門則主要負(fù)責(zé)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供，由此可望部分地克服公共產(chǎn)品提供中的政府失靈問題，進(jìn)而提高公眾的滿意程度。假以時(shí)日，政府、市場(chǎng)、志愿部門之間將進(jìn)入以“權(quán)力共享、共同治理”為特色的公共治理新時(shí)代，原來的“自上而下”、“命令”、“指示”等用來描繪它們之間關(guān)系的生硬、僵化的字句將被以“合作”、“平等”、“協(xié)商”等更具包容性的字眼代替。長遠(yuǎn)而言，這種新型關(guān)系對(duì)中國社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展十分重要、十分必要。

四、結(jié)語

長期以來，我國教育、醫(yī)療等公共服務(wù)的提供仍然集中在政府身上，政府仍然是絕大多數(shù)公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的唯一主體。一方面，正是由于政府存在那些天生的缺陷，這些公共服務(wù)的提供才始終反應(yīng)慢、成本高、管理不良；另一方面由于在公共產(chǎn)品的提供中還同時(shí)挾裹著“經(jīng)濟(jì)人”的種種沖動(dòng)且得不到良好抑制，以及既得利益的頑固掣肘，才使得這些領(lǐng)域在民營化、放開社會(huì)資本進(jìn)入通道方面步履蹣跚，市場(chǎng)主體、社會(huì)組織難以實(shí)質(zhì)性進(jìn)入，即使進(jìn)入也面臨種種有形無形的障礙。在一個(gè)13億人的大國，政府如果過多地直接生產(chǎn)公共產(chǎn)品，那些先天、后天的缺陷就會(huì)借政府機(jī)體本身而呈現(xiàn)出幾何級(jí)數(shù)的放大，政府本身也就會(huì)陷于具體事務(wù)而很難退回到“專注于掌舵”這樣的決策者和宏觀管理者的位置上去，公共服務(wù)的質(zhì)量、公民的滿意度更難以提高。如果說此前，公眾對(duì)于教育、醫(yī)療等公共服務(wù)不滿意在很大程度上是因?yàn)樨?cái)政投入不到位、相關(guān)部門巧婦難為無米之炊的話，現(xiàn)在，在財(cái)政投入動(dòng)輒數(shù)以千億計(jì)的背景下，這樣的理由就越來越站不住腳了。情況已經(jīng)很清楚，改善我國公共服務(wù)的提供，不只是財(cái)政部門大量資源投入的問題，更需要一個(gè)相關(guān)部門積極致力于實(shí)質(zhì)性地改變公共服務(wù)的提供方式。

〔1〕 保羅·薩繆爾森，威廉·諾德豪斯著.經(jīng)濟(jì)學(xué)（第十六版）.華夏出版社，2002.

〔2〕 查爾斯·沃爾夫著，陸俊、謝旭譯.市場(chǎng)，還是政府：市場(chǎng)、政府失靈真相.重慶出版社，2009，p68.

〔3〕 馮俏彬，賈康.權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品：關(guān)于擴(kuò)展的公共產(chǎn)品定義及其闡釋[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，2010（7）.

〔4〕 賈康，馮俏彬.從替代走向合作：論公共產(chǎn)品提供中政府、市場(chǎng)、志愿部門之間的新型關(guān)系[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2012（8）.