農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整政策有效執(zhí)行的障礙性因素分析

姚松

一、問(wèn)題的提出

農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整（以下簡(jiǎn)稱“布局調(diào)整”）是中央政府應(yīng)對(duì)農(nóng)村生源減少、農(nóng)村稅費(fèi)改革、人口城鎮(zhèn)化加速等帶來(lái)的挑戰(zhàn)，改變農(nóng)村中小學(xué)師資等辦學(xué)條件差、教育資源利用率低、教育質(zhì)量偏低等問(wèn)題而采取的重要政策。2001年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，其中明確規(guī)定：“因地制宜調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局。按照小學(xué)就近入學(xué)、初中相對(duì)集中、優(yōu)化教育資源配置的原則，合理規(guī)劃和調(diào)整學(xué)校布局。”[1]隨后，2001年3月，教育部、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于報(bào)送中小學(xué)布局調(diào)整規(guī)劃的通知》，正式推動(dòng)各地布局調(diào)整工作的開(kāi)展。從農(nóng)村學(xué)校撤并數(shù)量來(lái)看，布局調(diào)整政策取得顯著效果。農(nóng)村小學(xué)由2000年的44.03萬(wàn)所下降至2009年的23.4萬(wàn)所，下降約46.9%。2009年，全國(guó)農(nóng)村小學(xué)寄宿生總規(guī)模達(dá)926.4萬(wàn)人，占在校生總數(shù)的11.2%[2]。通過(guò)布局調(diào)整，農(nóng)村學(xué)校及教學(xué)點(diǎn)總量減少，改建后的學(xué)校平均班額增加，辦學(xué)條件得到優(yōu)化，教育投入得以重點(diǎn)使用。

但在政策執(zhí)行中也暴露出一系列突出的問(wèn)題：部分地方政府過(guò)度撤并學(xué)校而配套措施落實(shí)滯后，推行“一刀切”，私自變賣閑置校產(chǎn)及挪用專項(xiàng)資金等，致使政策無(wú)法完整落實(shí)。為此，中央多次發(fā)文試圖加以糾偏，但上述現(xiàn)象仍屢禁不止。政策執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的核心環(huán)節(jié)，“再好的政策方案，如果沒(méi)有正確有效執(zhí)行，仍將導(dǎo)致失敗”。[3]鑒于政策執(zhí)行的重要性，有必要對(duì)影響布局調(diào)整政策有效執(zhí)行的障礙因素加以分析，探討矯正策略，以便為后續(xù)布局調(diào)整工作提供借鑒經(jīng)驗(yàn)。本文借助政策執(zhí)行經(jīng)典模型——史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型，對(duì)影響布局調(diào)整政策有效執(zhí)行的障礙因素進(jìn)行系統(tǒng)性分析。

二、史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型

20世紀(jì)七八十年代，西方國(guó)家尤其是美國(guó)公共政策研究領(lǐng)域興起一場(chǎng)研究政策執(zhí)行的熱潮，形成聲勢(shì)浩大的“執(zhí)行運(yùn)動(dòng)”。政策執(zhí)行研究主要集中在理論研究上，其中最具有經(jīng)典代表性的即是史密斯（T.B.Smith）政策執(zhí)行模型。這一模型將政策執(zhí)行分為四類主要變量及關(guān)系，即影響政策有效執(zhí)行過(guò)程中的四大因素：理想化政策、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、政策環(huán)境因素。理想化政策是指政策方案要合法、合理和可行，包括政策淵源、形式、類型、社會(huì)對(duì)政策認(rèn)知等；執(zhí)行機(jī)關(guān)是負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的政府組織，包括執(zhí)行機(jī)構(gòu)及人員，領(lǐng)導(dǎo)技巧，執(zhí)行能力與信心；目標(biāo)群體是受政策影響最直接的要素，包括目標(biāo)群體組織或制度化程度，接受領(lǐng)導(dǎo)情形以及先前政策經(jīng)驗(yàn)；環(huán)境因素主要指涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等環(huán)境中影響政策執(zhí)行的因素[4]。在政策執(zhí)行過(guò)程中，這四個(gè)主要變量及它們之間的相互關(guān)系對(duì)政策執(zhí)行效果的影響過(guò)程如圖1所示。理想政策、目標(biāo)群體、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、政策環(huán)境及相互關(guān)系集中概括了史密斯模型的主要內(nèi)容。

借用模型方法有助于在維持系統(tǒng)整體性的前提下，將復(fù)雜問(wèn)題轉(zhuǎn)化為便于分析的理論模型，有助于我們對(duì)要素進(jìn)行深入分析。本文以“理想化的政策”、“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”、“目標(biāo)團(tuán)體”、“政策環(huán)境”等作為分析單元，對(duì)影響布局調(diào)整有效執(zhí)行的障礙因素加以分析。

三、基于史密斯模型的農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整政策有效執(zhí)行障礙因素分析

1.對(duì)理想化政策的分析

理想化政策是政策有效執(zhí)行的前提條件。從布局調(diào)整政策設(shè)計(jì)來(lái)看，存在的障礙性因素主要有以下幾點(diǎn)。

（1）政策缺乏明晰性

以國(guó)務(wù)院《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》（以下簡(jiǎn)稱“決定”）為例，該文件中指出：“因地制宜調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局。按照小學(xué)就近入學(xué)、初中相對(duì)集中、優(yōu)化教育資源配置的原則，合理規(guī)劃和調(diào)整學(xué)校布局。”[1]從表述形式來(lái)看，諸如“因地制宜”、“就近”、“相對(duì)集中”等用語(yǔ)表達(dá)較為模糊。雖然借助這種概括化、全局性語(yǔ)言表達(dá)中央政策精神內(nèi)涵，有利于各地區(qū)妥善靈活執(zhí)行布局調(diào)整政策，但這也意味著地方政府發(fā)現(xiàn)政策內(nèi)容“不確定性”和“模糊性”時(shí)，可憑自由裁量權(quán)“因地制宜”地對(duì)布局調(diào)整政策作出解讀。正如美國(guó)學(xué)者阿爾蒙德所說(shuō)：“一項(xiàng)政策得以貫徹到什么程度，通常取決于官僚對(duì)它的解釋，以及取決于他們實(shí)施該項(xiàng)政策的興致和效率。”[5]政策不明晰易導(dǎo)致部分地方政府通過(guò)對(duì)政策文件的隨意解釋、偷換概念，以謀求自身利益最大化。

（2）政策缺乏協(xié)調(diào)性

布局調(diào)整政策涉及目標(biāo)群體眾多，政策調(diào)適量浩大，需要一系列配套措施。在2001年《決定》出臺(tái)后，中央又陸續(xù)出臺(tái)一系列文件，對(duì)布局調(diào)整政策進(jìn)一步加以明晰。但總的來(lái)看，這些文件下達(dá)的背景是政策執(zhí)行過(guò)程中，部分地區(qū)一哄而上，“一刀切”現(xiàn)象突出，引發(fā)了偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)生上學(xué)難、資源浪費(fèi)、干群矛盾緊張等問(wèn)題，中央試圖通過(guò)發(fā)文加以糾偏。這種應(yīng)急性發(fā)文行為難以對(duì)布局調(diào)整進(jìn)行總體清晰規(guī)劃，政策之間缺乏協(xié)調(diào)和責(zé)任劃分，對(duì)后續(xù)政策執(zhí)行難以進(jìn)行有效指導(dǎo)和規(guī)范。

（3）政策缺乏約束力

從相關(guān)政策文件類型和性質(zhì)來(lái)看，多屬于行政類文件，法律約束性不強(qiáng)。同時(shí)，從政策文件內(nèi)容來(lái)看，缺乏對(duì)政策執(zhí)行效果的評(píng)定。布局調(diào)整的目標(biāo)在于通過(guò)適當(dāng)合并學(xué)校以優(yōu)化資源配置，促進(jìn)教學(xué)質(zhì)量的提高。那么，這種目標(biāo)究竟如何測(cè)量？判斷的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)是什么？撤并學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)如何確定？由于教育本身的特有規(guī)律，學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)難以準(zhǔn)確衡量，這導(dǎo)致政策結(jié)果無(wú)法清晰評(píng)價(jià)，進(jìn)而對(duì)政策約束力產(chǎn)生不利影響。

2.對(duì)政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的分析

任何公共政策的執(zhí)行最終均要依靠各級(jí)執(zhí)行機(jī)關(guān)及執(zhí)行人員來(lái)落實(shí)。執(zhí)行主體對(duì)目標(biāo)認(rèn)同程度、執(zhí)行能力及利益訴求均會(huì)影響政策落實(shí)。從執(zhí)行主體特征來(lái)看，存在的障礙性因素主要有以下幾點(diǎn)。

（1）政策制定者與執(zhí)行主體存在利益沖突

公共政策實(shí)質(zhì)是對(duì)“社會(huì)資源和利益的權(quán)威性分配”。[6]在政策執(zhí)行過(guò)程中，政策執(zhí)行主體并非完全“公共人”，他們同樣具有特定利益追求，執(zhí)行過(guò)程會(huì)從實(shí)現(xiàn)自身利益最大化出發(fā)。在并校的規(guī)模效益所形成的“推力”與轉(zhuǎn)嫁財(cái)政壓力的“推力”雙重作用下，盡量減少學(xué)校數(shù)量和拖延配套政策落實(shí)成為地方政府的“理性”選擇。這顯然與中央政府追求效率與公平最佳契合的訴求不相吻合。為此，中央政府多次發(fā)文試圖加以糾偏。但地方政府可利用中央政府的信息劣勢(shì)及監(jiān)管漏洞，與其進(jìn)行利益博弈，誘使政策執(zhí)行偏離預(yù)設(shè)軌道，造成政策目標(biāo)落空或扭曲。

（2）政策執(zhí)行主體路徑依賴性強(qiáng)，執(zhí)行方式單一

路徑依賴是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語(yǔ)，意指人們以往選擇決定其現(xiàn)在和將來(lái)可能的決策。在布局調(diào)整政策執(zhí)行中，執(zhí)行主體以往執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)和價(jià)值取向影響現(xiàn)在的政策執(zhí)行范式和方法。受傳統(tǒng)價(jià)值觀影響，部分地方官員官僚作風(fēng)明顯，民主意識(shí)淡薄，政策執(zhí)行過(guò)程中不遵守執(zhí)行程序和規(guī)定，采取強(qiáng)制性的行政手段進(jìn)行撤并校，致使部分村民和教師情感上難以認(rèn)同和接受，由此引發(fā)的干群沖突多有發(fā)生[7]。

（3）政治社會(huì)化機(jī)制乏力，政策執(zhí)行者執(zhí)行素質(zhì)偏低

當(dāng)前部分地方出現(xiàn)重經(jīng)濟(jì)、輕政治的傾向，政治社會(huì)化簡(jiǎn)化為思想政治教育和例行政治學(xué)習(xí)，致使部分政策執(zhí)行者綜合素質(zhì)偏低。布局調(diào)整要求地方政府深刻把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，科學(xué)預(yù)測(cè)人口變動(dòng)規(guī)律，有效協(xié)調(diào)不同群體利益訴求，因而工作難度大、強(qiáng)度高、科學(xué)性強(qiáng)，對(duì)執(zhí)行者素質(zhì)有較高要求。由于政治社會(huì)化機(jī)制的缺失，導(dǎo)致部分地方官員專業(yè)知識(shí)水平有限，業(yè)務(wù)素質(zhì)欠缺，對(duì)專業(yè)和技術(shù)性很強(qiáng)的布局調(diào)整政策難以科學(xué)地貫徹執(zhí)行；在對(duì)布局調(diào)整宏觀層面掌控上缺乏必要組織、協(xié)調(diào)和創(chuàng)新的能力；在執(zhí)行中遇到困難和挫折時(shí)，缺乏堅(jiān)強(qiáng)的意志和變通能力。

3.對(duì)政策目標(biāo)群體的分析

目標(biāo)群體是政策直接影響的對(duì)象。目標(biāo)群體是否認(rèn)可和接受政策是政策能否有效執(zhí)行的關(guān)鍵因素。布局調(diào)整政策執(zhí)行的目標(biāo)群體主要包括學(xué)校、教師、學(xué)生、農(nóng)民四類群體。農(nóng)民群體是布局調(diào)整過(guò)程中涉入最深、規(guī)模最大、受影響最顯著的主體[8]。同時(shí)作為學(xué)生的家長(zhǎng)和代言人，與學(xué)生共同構(gòu)成農(nóng)民利益群體。因此，布局調(diào)整政策目標(biāo)群體主要涉及農(nóng)民群體。從目標(biāo)群體特征來(lái)看，存在的障礙性因素主要有以下幾點(diǎn)。

（1）政策執(zhí)行主體與目標(biāo)群體存在利益沖突

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，政策主客體根本利益具有一致性，但在政策執(zhí)行具體環(huán)節(jié)中，具體利益訴求各有不同。對(duì)于地方政府來(lái)講，存在著經(jīng)濟(jì)利益（減輕稅費(fèi)改革后壓力）、政治利益（完成政策任務(wù)、政績(jī)與升遷等）、教育利益（提高教育質(zhì)量）等追求。對(duì)于農(nóng)民而言，雖然布局調(diào)整政策有利于子女接受更好的教育，但近期面臨教育成本增加、子女入學(xué)適應(yīng)難、交通安全隱患多等問(wèn)題困擾。政策主客體各自利益追求上存在沖突與交鋒，影響著農(nóng)民群體對(duì)政策的認(rèn)同。

（2）目標(biāo)群體組織化程度低，制衡力量薄弱

農(nóng)民群體雖然人數(shù)眾多，但經(jīng)濟(jì)、文化、政治資源嚴(yán)重匱乏，再加之受制于群體成員“搭便車”的“集體行動(dòng)”困境，難以形成強(qiáng)有力的組織與地方政府進(jìn)行利益博弈。同時(shí)，由于信息獲得渠道狹窄，無(wú)法對(duì)行政人員是否曲解政策、是否規(guī)范使用行政權(quán)力作出正確判斷，進(jìn)而影響其對(duì)地方政府進(jìn)行有效監(jiān)督與抑制的能力。

（3）目標(biāo)群體文化資本匱乏，民主意識(shí)淡薄

廣大農(nóng)民群眾作為布局調(diào)整政策執(zhí)行的目標(biāo)群體，總體上受教育程度低，接受正規(guī)培訓(xùn)少，文化水平不高，存在著公益精神匱乏、公共事務(wù)責(zé)任感不強(qiáng)、對(duì)政治冷漠、被動(dòng)參與的現(xiàn)象。

4.對(duì)政策環(huán)境的分析

政策的有效執(zhí)行不僅要依靠合理政策及高效執(zhí)行主體，還依賴環(huán)境因素支持。在布局調(diào)整政策執(zhí)行過(guò)程中，存在的障礙性因素主要有以下幾點(diǎn)。

（1）信息渠道不暢通

現(xiàn)行政策執(zhí)行信息傳遞渠道單一，政策執(zhí)行指令信息與執(zhí)行信息反饋渠道“合二為一”。這導(dǎo)致地方政府可能扭曲或截留政策，并向上傳遞虛假信息。這種信息不對(duì)稱的劣勢(shì)降低了地方政府因變通執(zhí)行政策而被懲處的概率，也增加了中央開(kāi)展監(jiān)督檢查活動(dòng)的成本。

（2）監(jiān)督體制不完善

盡管目前已經(jīng)初步形成較為完善的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，但部分監(jiān)督主體因體制依附性不能正常履行監(jiān)督職能，出現(xiàn)監(jiān)督“缺位”；各監(jiān)督主體職權(quán)交叉、相互干預(yù)、責(zé)任不明，致使監(jiān)督“越位”；因缺乏制度保障，社會(huì)輿論監(jiān)督有名無(wú)實(shí)，致使外部監(jiān)督“空位”。這些因素導(dǎo)致監(jiān)督系統(tǒng)難以對(duì)政策執(zhí)行中歪曲政策、濫用職權(quán)、以權(quán)謀私等行為進(jìn)行有效制約。

（3）政策執(zhí)行文化不合理

受傳統(tǒng)政治文化權(quán)威一元化影響，部分政策執(zhí)行主體把自己視為轄區(qū)“父母官”，淡化公仆意識(shí)和服務(wù)理念，拉大與目標(biāo)群體的距離，阻礙公共政策執(zhí)行合理互動(dòng)；部分政策執(zhí)行主體權(quán)力欲望膨脹，把執(zhí)行權(quán)視為“個(gè)人”私有物品；部分政策執(zhí)行主體憑借權(quán)位，利用政策執(zhí)行權(quán)力謀取私利，使政策執(zhí)行偏離公共政策本身。

四、化解農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整政策有效執(zhí)行的障礙因素的對(duì)策建議

史密斯政策執(zhí)行理論表明，單靠改進(jìn)執(zhí)行系統(tǒng)某種因素，難以帶來(lái)根本性改變。如果整個(gè)政策執(zhí)行系統(tǒng)得不到優(yōu)化，單方面優(yōu)化效果將局限在有限范圍內(nèi)。因此，應(yīng)從四要素同時(shí)著手，對(duì)布局調(diào)整政策執(zhí)行系統(tǒng)進(jìn)行全面優(yōu)化。

1.充分整合各方利益，提升布局調(diào)整政策的科學(xué)性、可操作性及權(quán)威性

公共政策本身不完善是影響政策有效執(zhí)行的首要因素，惟有不斷完善公共政策才有可能從源頭上提高政策執(zhí)行有效性：一要完善布局調(diào)整政策制定機(jī)制。制定布局調(diào)整政策應(yīng)采取民主集中制，充分聽(tīng)取并反映各方意見(jiàn)，特別是農(nóng)民群眾的意見(jiàn)，并吸納專家群體以提高決策的科學(xué)性。二要細(xì)化布局調(diào)整政策，明晰政策內(nèi)容，完善布局調(diào)整配套政策，根據(jù)需要出臺(tái)相互協(xié)調(diào)的實(shí)施細(xì)則。三要推動(dòng)布局調(diào)整政策合法化與合理化。通過(guò)政策法律或法規(guī)化提高布局調(diào)整政策的權(quán)威性和約束力。同時(shí)，通過(guò)政策分析、政策制定、政策評(píng)估等科學(xué)方法，保證布局調(diào)整政策內(nèi)容的科學(xué)性。

2.加強(qiáng)監(jiān)督制度建設(shè)，規(guī)范地方政府行政行為，限制和約束其不合理利益訴求

監(jiān)督制度主要針對(duì)政策執(zhí)行主體執(zhí)行權(quán)力進(jìn)行規(guī)范和約束。應(yīng)充分發(fā)揮各個(gè)監(jiān)督主體的作用，形成多層次的政策執(zhí)行監(jiān)控機(jī)制：一是強(qiáng)化人大監(jiān)督作用，設(shè)立專門監(jiān)督委員會(huì)通過(guò)調(diào)查、走訪、質(zhì)詢、受理信訪等途徑對(duì)布局調(diào)整政策執(zhí)行情況進(jìn)行有效監(jiān)督；二是健全完善行政問(wèn)責(zé)機(jī)制，追究政策執(zhí)行主體因追逐私利造成布局調(diào)整政策扭曲的不良后果，使政策執(zhí)行完全在制度框架內(nèi)合法有序進(jìn)行；三是充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，特別是充分發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用。要針對(duì)布局調(diào)整政策中的種種問(wèn)題進(jìn)行社會(huì)問(wèn)責(zé)，同時(shí)要注意加強(qiáng)社會(huì)輿論監(jiān)督的立法，為社會(huì)問(wèn)責(zé)提供制度保障。

3.加強(qiáng)農(nóng)民群體的組織化建設(shè)，塑造力量均衡的利益博弈主體

在利益博弈過(guò)程中，組織相較于分散個(gè)人更能發(fā)揮作用，處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民群體只有建立自主利益集團(tuán)，才能與其他利益集團(tuán)進(jìn)行博弈，以維護(hù)其合法權(quán)益：首先，要引導(dǎo)農(nóng)民群體建立農(nóng)民協(xié)會(huì)或是農(nóng)合會(huì)，提高其組織和自治能力；其次，要加強(qiáng)村委會(huì)建設(shè)，穩(wěn)步農(nóng)民直選村干部的選舉辦法，及時(shí)修訂《村民委員會(huì)組織法》，形成有利于發(fā)展基層群眾自治的法制環(huán)境；再次，要均衡配置政治資源，完善人民代表大會(huì)制度，提高代表農(nóng)民群體權(quán)益的代表比例，人大代表要經(jīng)常深入農(nóng)民群體之中，真正代表和維護(hù)農(nóng)民群體利益。

4.增加意識(shí)形態(tài)資本的投入，強(qiáng)化對(duì)政策主客體的政治社會(huì)化功能

增加意識(shí)形態(tài)資本投入可分兩個(gè)層面推進(jìn)：第一層面是加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行主體人生觀、價(jià)值觀、職業(yè)道德及責(zé)任意識(shí)等方面的教育，營(yíng)造和建立社會(huì)榮譽(yù)感和職業(yè)情操，喚起政策執(zhí)行者的責(zé)任感、事業(yè)心和敬業(yè)精神，從思想上為防止其在政策執(zhí)行過(guò)程中角色錯(cuò)位構(gòu)筑鞏固防線；第二層面是通過(guò)多種渠道加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民群體政治、法律及文化知識(shí)的教育，培育其利益表達(dá)意識(shí)，喚醒其維權(quán)意識(shí)，開(kāi)闊其利益表達(dá)視野，提高其利益表達(dá)質(zhì)量。通過(guò)政治社會(huì)化培養(yǎng)農(nóng)民群體，提高其對(duì)黨與國(guó)家政策的認(rèn)知水平和認(rèn)同感，為促進(jìn)政策有效執(zhí)行奠定堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)

[1] 國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定（國(guó)發(fā)[2001]21號(hào)）.

[2] 鄔志輝，史寧中.農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的十年走勢(shì)與政策議題.教育研究，2010（7）.

[3] 陳振明.公共管理學(xué)—一種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的研究途徑.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003.

[4] T.B.Smith，The Policy Implementation Process.Policy Science，1973（2）.

[5] A·阿爾蒙德.比較政治學(xué).上海：上海譯文出版社，1987.

[6] 陳振明.政策科學(xué)—公共政策分析導(dǎo)論.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004.

[7] 賈勇宏.教育政策執(zhí)行中的村民與地方政府利益博弈—以中西部6省區(qū)農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整為例.教育科學(xué)，2008（2）.

[8] 姜榮華.農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整：農(nóng)民選擇與農(nóng)民認(rèn)同.東北師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲社版），2010（5）.

（責(zé)任編輯 付一靜）