制度分析與發(fā)展框架下中國(guó)住房政策過(guò)程透析

徐 濤,魏淑艷

(東北大學(xué) 文法學(xué)院,遼寧 沈陽(yáng) 110819)

1998年福利住房制度終結(jié)后,我國(guó)住房領(lǐng)域發(fā)生了巨大變化。一方面,居民人均住房水平顯著提高;另一方面,大量民眾無(wú)力購(gòu)房,住房空置率卻居高不下。在此過(guò)程中,住房政策經(jīng)歷了幾次較大調(diào)整并出臺(tái)了大量政策。這些政策是如何產(chǎn)出的？究竟什么因素影響了中國(guó)住房政策過(guò)程？對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題的回答將有助于明晰住房領(lǐng)域諸多問(wèn)題產(chǎn)生的原因,發(fā)現(xiàn)制定更好住房政策的途徑。本文的主題就是要著力回答這兩個(gè)問(wèn)題。

一、研究視角

近年來(lái),學(xué)術(shù)界從不同視角研究了住房政策過(guò)程,其中,博弈論和多元主義途徑運(yùn)用得最多。博弈論將中央政府、地方政府和房地產(chǎn)商等看做追求利益最大化的不同博弈主體,分析不同主體的互動(dòng)策略以及由此導(dǎo)致的政策選擇。多元主義將地方政府、房地產(chǎn)商、住房消費(fèi)者等看做不同利益集團(tuán),研究他們?nèi)绾蜗嗷?zhēng)斗或結(jié)成聯(lián)盟以謀求對(duì)自己有利的政策。這兩種方法對(duì)現(xiàn)實(shí)具有一定的解釋力,但是它們或者忽略了觀念等文化因素的影響,或者忽視了制度和結(jié)構(gòu)的重要作用,從而使得出的結(jié)論具有一定的片面性。另外,朱亞鵬從政策網(wǎng)絡(luò)的視角研究了這一問(wèn)題,認(rèn)為中國(guó)住房政策網(wǎng)絡(luò)具有封閉性,排除了住房消費(fèi)者和社會(huì)保障部門(mén)的參與,從而壟斷了住房政策過(guò)程,趨于從推動(dòng)和維護(hù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)這個(gè)角度來(lái)定義住房相關(guān)政策[1]。這一視角看到了各利益主體的相互依賴性卻弱化了政策過(guò)程中正式組織體制的作用。陳杰從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角分析了中國(guó)住房政策變遷過(guò)程,認(rèn)為中央政府在政策過(guò)程中具有主導(dǎo)性,故而,其動(dòng)機(jī)和資源能力在政策過(guò)程中具有決定性,也即中央政府的財(cái)政能力決定了住房制度改革的動(dòng)機(jī)[2]。這一視角在分析住房制度改革議程設(shè)置和改革初期的政策上具有相當(dāng)說(shuō)服力,但卻不能解釋2003年后的房地產(chǎn)調(diào)控政策。為克服以上研究缺陷本文引入了制度分析與發(fā)展框架。

制度分析與發(fā)展框架由奧斯特羅姆教授等人在20世紀(jì)80年代提出,是一個(gè)關(guān)于規(guī)則、自然和物質(zhì)條件以及共同體屬性如何影響行動(dòng)舞臺(tái)結(jié)構(gòu)、個(gè)體所面臨的激勵(lì)及其結(jié)果產(chǎn)出的分析框架。行動(dòng)舞臺(tái)是該分析框架最核心的術(shù)語(yǔ)。“這一術(shù)語(yǔ)指?jìng)€(gè)體間相互作用、交換商品和服務(wù)、解決問(wèn)題、相互支配和斗爭(zhēng)的社會(huì)空間?！盵3]56它由行動(dòng)情景和行動(dòng)者構(gòu)成。行動(dòng)情景用如下變量描述:①參與者的集合;②職位;③允許行動(dòng)的集合;④潛在產(chǎn)出;⑤每個(gè)參與者對(duì)決策的控制層次;⑥行動(dòng)與結(jié)果的成本與收益;⑦可獲取的信息。行動(dòng)者用如下變量描述:①行動(dòng)者帶給情景的資源;②行動(dòng)者對(duì)世界狀態(tài)和行動(dòng)的評(píng)估;③行動(dòng)者獲取、處理、保留和使用知識(shí)與信息的途徑;④行動(dòng)者用來(lái)選擇某種行動(dòng)路線的過(guò)程[3]58。自然物質(zhì)條件、共同體屬性和應(yīng)用規(guī)則是三組影響行動(dòng)舞臺(tái)結(jié)構(gòu)的外生變量。行動(dòng)舞臺(tái)內(nèi)的行動(dòng)者在行動(dòng)情景制約下相互作用,產(chǎn)出結(jié)果,互動(dòng)結(jié)果又通過(guò)直接或間接的方式影響了三組外生變量和行動(dòng)舞臺(tái)。制度分析與發(fā)展框架不但注重分析住房政策過(guò)程的個(gè)體行為(或作為個(gè)體集合的群體行為)而且注重分析制約個(gè)體行為的制度結(jié)構(gòu)(不僅包括正式制度也包括非正式制度)。不僅如此,為分析住房政策的具體過(guò)程,本文還整合運(yùn)用組織過(guò)程模型、政策網(wǎng)絡(luò)理論和支持聯(lián)盟框架,以期能夠得出比較全面的結(jié)論。

二、住房政策各舞臺(tái)及行動(dòng)者

住房政策舞臺(tái)是住房政策的行動(dòng)舞臺(tái),是住房政策各主體相互作用、斗爭(zhēng)、妥協(xié)、協(xié)商的社會(huì)空間,是運(yùn)用制度分析與發(fā)展框架分析我國(guó)住房政策過(guò)程的核心概念。只有首先明晰住房政策舞臺(tái)的情景及結(jié)構(gòu),識(shí)別參與其中的行動(dòng)者,才可大致展現(xiàn)住房政策形成過(guò)程的輪廓。

1.住房政策舞臺(tái)的結(jié)構(gòu)

住房政策舞臺(tái)紛繁復(fù)雜,單一住房政策舞臺(tái)概念因牽涉眾多行動(dòng)者和復(fù)雜行動(dòng)鏈而難以把握。為了分析方便,制度分析和發(fā)展框架認(rèn)為“絕大多數(shù)情況下應(yīng)區(qū)分先后或同時(shí)連接的多個(gè)舞臺(tái)”,因?yàn)椤靶袆?dòng)情境是行動(dòng)舞臺(tái)的核心”[3]57。因此,根據(jù)行動(dòng)情境不同區(qū)分行動(dòng)舞臺(tái)是最基本的方法。盡管中國(guó)住房政策過(guò)程涉及眾多復(fù)雜的行政和立法機(jī)構(gòu),但從組織體制看,政策在兩個(gè)層面上進(jìn)行,一是中央層面,二是部委層面。兩個(gè)層面分別受不同制度規(guī)則和價(jià)值觀的影響,形成了不同情境結(jié)構(gòu),并具有不同功能,從而可以被區(qū)分為中央政策舞臺(tái)和部委政策正式舞臺(tái)。得益于政策網(wǎng)絡(luò)理論的研究,現(xiàn)代政策科學(xué)表明,除政府組織外,大量利益相關(guān)者參與到政策過(guò)程中,他們與政府組織以網(wǎng)狀的方式結(jié)合起來(lái),形成了部委政策非正式舞臺(tái)。

中央政策舞臺(tái)(以下簡(jiǎn)稱中央舞臺(tái))的參與者是政治權(quán)威,所謂政治權(quán)威是指具有極高政治影響力,在全國(guó)范圍政策制定中具有相當(dāng)發(fā)言權(quán)的政治家,一般指黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人。在信息獲取上,政治權(quán)威掌握了宏觀信息,而不能掌握較微觀信息。同時(shí),政治權(quán)威時(shí)間與精力的有限性使其不可能事必躬親,所以,在政策制定中一般只是確定大政方針也即政策目標(biāo)。但是,政治權(quán)威在以下兩種情況下也會(huì)涉足具體政策方案的制定:一是下級(jí)部門(mén)對(duì)具體政策方案的制定有分歧,需要協(xié)調(diào)時(shí);二是當(dāng)某領(lǐng)域的政策經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)時(shí)間的討論,形成了一定共識(shí),需要政治權(quán)威強(qiáng)力推行時(shí)?？傊?中央舞臺(tái)的功能是確定政策目標(biāo)和協(xié)調(diào)政策制定。根據(jù)公共選擇理論,實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期執(zhí)政是政治權(quán)威們最大的利益選擇,因而也成為其作出政策選擇的基石。欲實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期執(zhí)政必須不斷增強(qiáng)執(zhí)政地位的合法性,而合法性的增強(qiáng)在具體產(chǎn)業(yè)政策中體現(xiàn)為兩點(diǎn):一是經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定的增長(zhǎng),二是民生狀況的不斷改善。這兩點(diǎn)成為政治權(quán)威在具體政策目標(biāo)選擇上的兩種偏好:效率偏好和民生偏好。在決策控制上,雖然政治權(quán)威對(duì)其主管領(lǐng)域的政策有更多發(fā)言權(quán),但具體產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的政策仍要服從一定時(shí)期的總體政治經(jīng)濟(jì)政策,而這些總體政策因黨的集體領(lǐng)導(dǎo)傳統(tǒng),不是個(gè)人可以決定的,因此,形成共識(shí)是中央舞臺(tái)決策的基礎(chǔ)。

部委政策正式舞臺(tái)(以下簡(jiǎn)稱正式舞臺(tái))參與者包括相關(guān)部委、部委內(nèi)的部門(mén)和技術(shù)官員以及地方政府,因此,正式舞臺(tái)內(nèi)混雜了公共的、不同部門(mén)和個(gè)人的諸多利益追求。正式舞臺(tái)的功能主要是政策方案的具體擬定。根據(jù)《國(guó)務(wù)院組織法》,主管部、委員會(huì)要以法律和國(guó)務(wù)院決定為根據(jù)在本部門(mén)權(quán)限內(nèi)發(fā)布命令、指示和規(guī)章,因此,正式舞臺(tái)受制于中央舞臺(tái),中央舞臺(tái)對(duì)政策目標(biāo)的確定限定了正式舞臺(tái)行動(dòng)者選擇的行動(dòng)集。正式舞臺(tái)存在于實(shí)體組織中,舞臺(tái)內(nèi)行動(dòng)者之間的互動(dòng)可以用組織過(guò)程模型來(lái)說(shuō)明。組織過(guò)程模型表明:“組成政府的各組織具有獨(dú)立性和半封閉性,它們松散結(jié)合在一起,對(duì)特定問(wèn)題提出不同解決方案,經(jīng)過(guò)最高決策者調(diào)整最終形成政府政策。政府領(lǐng)導(dǎo)人可以干涉組織活動(dòng),但不能徹底控制組織活動(dòng),政策一般都是通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行程序(制度)產(chǎn)生的?！盵4]正式舞臺(tái)內(nèi)實(shí)際政策方案的擬定往往要由多名技術(shù)官員或部門(mén)負(fù)責(zé),行政首長(zhǎng)承擔(dān)著協(xié)調(diào)人的角色。許多綜合性政策經(jīng)常超越了一個(gè)部委的權(quán)限,需要多個(gè)部委起草制定,此時(shí)各部委需要協(xié)商和妥協(xié),當(dāng)有爭(zhēng)議時(shí)提交到中央舞臺(tái)裁決。地方政府被納入到了正式舞臺(tái)中,在政策制定慣例中,部委擬定的政策方案在正式公布前要征求地方政府的意見(jiàn),因?yàn)橹挥蝎@得地方政府支持的政策才會(huì)得到較好地執(zhí)行,所以地方政府在正式體制內(nèi)具有相當(dāng)?shù)恼哂绊懥Α?/p>

部委政策非正式舞臺(tái)(以下簡(jiǎn)稱非正式舞臺(tái))可以大致描述為一個(gè)問(wèn)題網(wǎng)絡(luò),但它有明確的邊界,參與者必須以某種行動(dòng)參與到政策過(guò)程中,其參與者不僅包括新聞媒體、專家學(xué)者、利益集團(tuán),也包括各類技術(shù)官員及其部門(mén)[5]。非正式舞臺(tái)的產(chǎn)生是因?yàn)榧夹g(shù)官員需要在此舞臺(tái)內(nèi)了解政策方案所需信息或進(jìn)行必要的政治動(dòng)員,各類利益攸關(guān)者也需要借此舞臺(tái)表達(dá)利益訴求或進(jìn)行游說(shuō),并試圖向正式舞臺(tái)推薦政策方案,從這個(gè)角度說(shuō),非正式舞臺(tái)深深影響著正式舞臺(tái)。非正式舞臺(tái)行動(dòng)者可選擇多種方式影響正式舞臺(tái),比如舉辦各類論壇、游說(shuō)、通過(guò)人民代表或政協(xié)委員表達(dá)訴求、上訪等,所有這些形式必須和正式舞臺(tái)內(nèi)的互動(dòng)緊密結(jié)合才能發(fā)揮應(yīng)有的影響力。非正式舞臺(tái)內(nèi)行動(dòng)者基于不同的意識(shí)形態(tài)及活動(dòng)策略會(huì)形成不同政策倡議聯(lián)盟,不同聯(lián)盟相互批評(píng)和競(jìng)爭(zhēng),一定時(shí)期占主導(dǎo)地位的聯(lián)盟會(huì)更深刻地影響到正式舞臺(tái)[6]。

以上三個(gè)舞臺(tái)權(quán)力分布和知識(shí)(信息)分布不一致[7]。中央舞臺(tái)擁有極大的權(quán)力,而政策領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)較少;正式舞臺(tái)擁有較大權(quán)力和政策領(lǐng)域較多的知識(shí);非正式舞臺(tái)權(quán)力很小,但擁有充足的知識(shí)。知識(shí)的分布決定了政策的制定是自下而上的,擁有豐富知識(shí)的非正式舞臺(tái)通過(guò)互動(dòng)影響正式舞臺(tái),正式舞臺(tái)制定的政策方案只要不是明顯違反政策目標(biāo),那么其在具有較少專業(yè)知識(shí)的中央舞臺(tái)很容易得到合法化。同時(shí),權(quán)力的分布決定了政策目標(biāo)的選擇是自上而下的,權(quán)力是利益的體現(xiàn),目標(biāo)的選擇是利益的大致分配而往往需要較少的專業(yè)知識(shí)。由以上分析可知,正式舞臺(tái)處在把中央舞臺(tái)選擇的政策目標(biāo)和非正式舞臺(tái)提供的政策方案結(jié)合在一起的位置上。

2.住房政策各舞臺(tái)主要行動(dòng)者

住房政策各舞臺(tái)行動(dòng)者主要包括以下七類:一是政策權(quán)威。他們是中央舞臺(tái)的參與者,著眼于廣闊的政治經(jīng)濟(jì)背景而不僅僅是基于住房領(lǐng)域現(xiàn)狀作出決策,他們對(duì)政策議程具有決定性的影響力。二是技術(shù)官員。他們負(fù)責(zé)具體方案的擬定,既是正式舞臺(tái)的參與者,也參與到非正式舞臺(tái)。三是利益集團(tuán),包括各層級(jí)的房地產(chǎn)業(yè)和房地產(chǎn)商協(xié)會(huì)、金融企業(yè)等。在我國(guó),許多諸如房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)這樣的利益團(tuán)體脫胎于政府部門(mén),仍然具有半官方的地位,這可能會(huì)使得他們更容易將自己的政策方案帶到正式舞臺(tái)。四是媒體精英。他們活躍在非正式舞臺(tái),通過(guò)對(duì)新聞的篩選、過(guò)濾,聚焦特定政策議題,推動(dòng)政策議程設(shè)立并形成政策壓力。五是地方政府。分稅制改革后,地方政府形成了對(duì)土地財(cái)政的依賴,使得他們具有與各利益集團(tuán)結(jié)成聯(lián)盟、維持高房?jī)r(jià)政策的動(dòng)機(jī)。六是專家學(xué)者。他們一般參與非正式舞臺(tái)的互動(dòng),但也有一些學(xué)者會(huì)直接參與到正式舞臺(tái)內(nèi)的政策制定。專家學(xué)者發(fā)揮著思想庫(kù)的作用,是政策創(chuàng)新的重要源泉之一。七是住房消費(fèi)者。他們的利益訴求表達(dá)渠道少,很少能直接參與到非正式舞臺(tái)的互動(dòng),并很難形成有效的政策壓力。

三、影響住房政策舞臺(tái)的三個(gè)外生變量

行動(dòng)舞臺(tái)作為一個(gè)因變量是自然物質(zhì)條件、共同體屬性和應(yīng)用規(guī)則三個(gè)外生變量作用的結(jié)果。當(dāng)用制度分析與發(fā)展框架分析房地產(chǎn)政策時(shí),三個(gè)外生變量可以具體定義為:住房業(yè)屬性、價(jià)值觀與意識(shí)形態(tài)、應(yīng)用規(guī)則。住房業(yè)具有很多屬性:一是經(jīng)濟(jì)性,可以拉動(dòng)內(nèi)需,帶動(dòng)上下游相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展;二是社會(huì)性,對(duì)改善居住條件,提高民眾生活質(zhì)量至關(guān)重要;三是資金密集性,這決定了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必須得到金融業(yè)的支持;四是良好的保值性,故而,經(jīng)常被作為投資手段。以上這些屬性激勵(lì)或制約著行動(dòng)者的選擇,對(duì)行動(dòng)舞臺(tái)內(nèi)的互動(dòng)產(chǎn)生著重要影響。對(duì)住房業(yè)屬性的分析又影響了住房問(wèn)題的界定,并進(jìn)而更深刻地影響了解決問(wèn)題的方式。價(jià)值觀念和意識(shí)形態(tài)這一變量主要描述共同體已普遍接受的行為規(guī)范、特有的價(jià)值觀與意識(shí)形態(tài)以及政策偏好,它從心理的層面,規(guī)范著行動(dòng)者的行為和思維,進(jìn)而影響人們的選擇。在正式舞臺(tái),當(dāng)深受自由主義影響時(shí),可能運(yùn)用的政策工具更強(qiáng)調(diào)對(duì)住房市場(chǎng)較少的政府干預(yù)。在非正式舞臺(tái),不同價(jià)值觀和意識(shí)形態(tài)的碰撞和沖突也促成了不同政策聯(lián)盟的形成。應(yīng)用規(guī)則是參與其中的人們的共同協(xié)議,它是關(guān)于什么行動(dòng)是必須的、禁止的或者允許的強(qiáng)制性規(guī)定,包括一系列的法律、規(guī)章等正式制度和相關(guān)房地產(chǎn)政策。以上變量共同決定了住房政策各舞臺(tái)行動(dòng)情境的結(jié)構(gòu),并進(jìn)而“決定了個(gè)體所能采取的行動(dòng)類型、這些行動(dòng)及其引發(fā)后果的收益、成本和可能獲得的成果”[3]71。住房政策三個(gè)舞臺(tái)互動(dòng)產(chǎn)生的政策經(jīng)過(guò)實(shí)施后,政策效果直接或通過(guò)以上三個(gè)變量間接反饋給行動(dòng)舞臺(tái),從而進(jìn)入下一輪政策過(guò)程。

四、住房政策各舞臺(tái)互動(dòng)過(guò)程分析

這里將借助上面的分析框架對(duì)我國(guó)住房政策各階段主要文件作動(dòng)態(tài)分析。

(1) “國(guó)發(fā)[1998]23號(hào)文”在中央舞臺(tái)的強(qiáng)力推動(dòng)下出臺(tái)?！皣?guó)發(fā)[1998]23號(hào)文”(以下簡(jiǎn)稱“23號(hào)文”)即《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》是取消福利住房制度,實(shí)行市場(chǎng)化供給的標(biāo)志性文件。1997年亞洲爆發(fā)金融危機(jī),中央舞臺(tái)為實(shí)現(xiàn)GDP增長(zhǎng)“保八”的目標(biāo),明確提出了“將住房培植成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn),終止福利分房”的政策目標(biāo)。著眼于住房的經(jīng)濟(jì)屬性是文件能夠進(jìn)入正式政策議程的關(guān)鍵因素,因?yàn)樵诖饲敖ㄔO(shè)部曾向國(guó)務(wù)院提交了一份請(qǐng)示,提出加速培育房地產(chǎn)市場(chǎng),但并未獲得中央舞臺(tái)的響應(yīng)。中央舞臺(tái)在政策出臺(tái)過(guò)程中較好地平衡了發(fā)展經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)民生的關(guān)系,提出“制定的政策要使房子能賣得出去,要讓老百姓滿意”。在正式舞臺(tái)內(nèi),由建設(shè)部牽頭聯(lián)合相關(guān)部委組織了專門(mén)的政策方案起草小組,其間“出現(xiàn)過(guò)建設(shè)銀行和貴州省關(guān)于住房補(bǔ)貼的兩個(gè)建議,但先后遭到建設(shè)部的否決”[8]。非正式舞臺(tái)此時(shí)并不活躍,因正值改革初期,強(qiáng)大的房地產(chǎn)商利益集團(tuán)尚未形成,多元化的利益結(jié)構(gòu)尚未顯現(xiàn),非正式舞臺(tái)的互動(dòng)較少。在政治權(quán)威的強(qiáng)力推動(dòng)下,政策方案很快定稿,最終在1998年7月出臺(tái)。該文件強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)適用住房為主體,國(guó)家劃撥大部分土地并將開(kāi)發(fā)商利潤(rùn)限定在3%。在這樣的住房模式下,1998—2001年商品房?jī)r(jià)格基本保持穩(wěn)定。

(2) 非正式舞臺(tái)內(nèi)房地產(chǎn)商政策聯(lián)盟占據(jù)主導(dǎo)地位,中央舞臺(tái)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的偏好導(dǎo)致了“國(guó)發(fā)[2003]18號(hào)文”出臺(tái)。2002年住房市場(chǎng)出現(xiàn)過(guò)熱,大中城市房?jī)r(jià)急劇上漲。上漲的原因主要有兩點(diǎn):一是住房市場(chǎng)投資投機(jī)嚴(yán)重,二是經(jīng)濟(jì)適用住房供給量低,其比重遠(yuǎn)低于“23號(hào)文”所設(shè)想的占市場(chǎng)住房供給總量的“80%”。為防范住房市場(chǎng)過(guò)熱危及金融安全,2003年6月初中國(guó)人民銀行下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知(銀發(fā)[2003]121號(hào))》(以下簡(jiǎn)稱“121號(hào)文”),指出房地產(chǎn)業(yè)存在過(guò)熱現(xiàn)象,要求各商業(yè)銀行對(duì)房地產(chǎn)信貸進(jìn)行嚴(yán)格限制。該文出臺(tái)后,在非正式舞臺(tái)引起了極大的反響,房地產(chǎn)商們表示了強(qiáng)烈的反對(duì)。因?yàn)樵撜咴噲D糾正開(kāi)發(fā)商們不健康的融資模式,這將會(huì)使房地產(chǎn)企業(yè)面臨資金困難,同時(shí),抑制投機(jī)性住房又將可能導(dǎo)致房?jī)r(jià)下滑,從而危及整個(gè)房地產(chǎn)集團(tuán)利益。利益集團(tuán)在此后迅速組織起來(lái)進(jìn)行反擊,“反擊”首先在非正式舞臺(tái)進(jìn)行,他們尋找媒體制造輿論、尋找專家學(xué)者作為代言人散播觀點(diǎn)、尋求退休高官展開(kāi)游說(shuō)。非正式舞臺(tái)形成了不同政策聯(lián)盟并展開(kāi)了激烈爭(zhēng)論,試圖影響正式舞臺(tái)。在正式舞臺(tái)內(nèi),不同部委也出現(xiàn)了對(duì)立觀點(diǎn)。國(guó)家發(fā)改委認(rèn)為房地產(chǎn)應(yīng)該“軟著陸”,建設(shè)部則認(rèn)為“房地產(chǎn)業(yè)總體上是健康的”[9]?，F(xiàn)在看來(lái),當(dāng)時(shí)正式舞臺(tái)最好的政策思路應(yīng)是支持“121號(hào)文”,同時(shí)責(zé)令地方政府加大經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)。這一思路在建設(shè)部此前出臺(tái)的《經(jīng)濟(jì)適用住房?jī)r(jià)格管理辦法》中也得到了體現(xiàn)。但此時(shí),經(jīng)歷了四年房改,房地產(chǎn)利益集團(tuán)已逐漸強(qiáng)大,房地產(chǎn)商及其聯(lián)盟已在非正式舞臺(tái)占據(jù)主導(dǎo)地位。在住房政策舞臺(tái)外部,主張全面市場(chǎng)化的意識(shí)形態(tài)也大行其道并深刻影響到了住房政策各舞臺(tái)。2003年上半年,國(guó)內(nèi)出現(xiàn)“非典”疫情,國(guó)際上爆發(fā)美伊戰(zhàn)爭(zhēng),在此背景下,政治權(quán)威擔(dān)心內(nèi)需不足影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展,為確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度,政策之窗由此開(kāi)啟?！皣?guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出進(jìn)一步擴(kuò)大普通商品住房和經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)”[10]的政策目標(biāo)。此后,《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知(國(guó)發(fā)[2003]18號(hào))》(以下簡(jiǎn)稱“18號(hào)文”)在8月中旬出臺(tái),建設(shè)部的方案基本得到采納(但也對(duì)人民銀行的方案有所妥協(xié)),“121號(hào)文”無(wú)疾而終。“18號(hào)文”認(rèn)為“房地產(chǎn)市場(chǎng)總體上是健康的”,但它改變了“23號(hào)文”提出的“以經(jīng)濟(jì)適用房為主體”的住房模式,提出“實(shí)現(xiàn)多數(shù)家庭購(gòu)買(mǎi)或承租普通商品住房”。房地產(chǎn)利益聯(lián)盟在本次博弈中獲得了完勝?！?8號(hào)文”后,房地產(chǎn)市場(chǎng)投機(jī)現(xiàn)象愈加嚴(yán)重,房?jī)r(jià)被進(jìn)一步推高。

(3) 中央舞臺(tái)對(duì)民生的偏好及非正式舞臺(tái)公益聯(lián)盟的暫時(shí)勝利導(dǎo)致了“國(guó)發(fā)[2007]24號(hào)文”出臺(tái)。面對(duì)不斷被推高的房?jī)r(jià),2005年下半年中央舞臺(tái)提出“抑制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲”的調(diào)控目標(biāo),各部委也相繼出臺(tái)了大量調(diào)控政策,但這些政策并未達(dá)到預(yù)期目標(biāo),房?jī)r(jià)仍然不斷被推高。此時(shí),民怨開(kāi)始積聚,公益政策聯(lián)盟內(nèi)的許多媒體精英和專家學(xué)者在非正式舞臺(tái)為民生疾呼。雖然房地產(chǎn)商及其聯(lián)盟也不斷聲言“房地產(chǎn)市場(chǎng)基本健康”,力量的天平還是逐漸向公益聯(lián)盟傾斜并影響到了正式舞臺(tái)和中央舞臺(tái)。中央舞臺(tái)的共識(shí)開(kāi)始向民生傾斜,把解決低收入家庭住房提上了政策議程?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)(國(guó)發(fā)[2007]24號(hào))》(以下簡(jiǎn)稱“24號(hào)文”)在十七大召開(kāi)前兩個(gè)月出臺(tái)?！?4號(hào)文”的政策目標(biāo)是“解決低收入家庭住房問(wèn)題”,明確了政府對(duì)低收入家庭的責(zé)任,并提出了具有可操作性的措施,它是在中央舞臺(tái)的強(qiáng)力推動(dòng)和公益聯(lián)盟在非正式舞臺(tái)取得了暫時(shí)勝利的情況下出臺(tái)的?！?4號(hào)文”出臺(tái)后,非正式舞臺(tái)針對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房形成了兩個(gè)截然不同的政策聯(lián)盟,一個(gè)聯(lián)盟堅(jiān)決要求廢除經(jīng)濟(jì)適用房,另一個(gè)反對(duì)聯(lián)盟認(rèn)為政府要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)。兩個(gè)聯(lián)盟持續(xù)論戰(zhàn),最終結(jié)果是住建部同意各地因地制宜制定經(jīng)濟(jì)適用房政策,河北、遼寧等地先后停建經(jīng)濟(jì)適用房,這表明房地產(chǎn)商利益聯(lián)盟仍然在非正式舞臺(tái)某些政策議題上經(jīng)常占據(jù)主導(dǎo)地位。

(4) 基于廣泛的共識(shí),中央舞臺(tái)深入涉足政策方案制定,導(dǎo)致了“國(guó)發(fā)[2010]10號(hào)文”的出臺(tái)。2008年下半年全球金融危機(jī)爆發(fā),為避免經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步衰退,中央舞臺(tái)的政策偏好又轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟(jì),房地產(chǎn)商及其聯(lián)盟開(kāi)始通過(guò)各種渠道爭(zhēng)取政策“松綁”。其后,各部委相繼終止或放開(kāi)了自2005年以來(lái)的各類調(diào)控政策,地方政府也先后出臺(tái)了救市政策。從2009年起房?jī)r(jià)迅速攀升,至2010年初,僅一年的時(shí)間房?jī)r(jià)已然翻番。此時(shí),公益聯(lián)盟展開(kāi)了強(qiáng)力反擊,基于在非正式舞臺(tái)內(nèi)的長(zhǎng)期討論和達(dá)成的共識(shí),中央舞臺(tái)下決心壓制房?jī)r(jià)。政策偏好再一次轉(zhuǎn)向民生。中央舞臺(tái)不但提出了住房政策目標(biāo),更提出了大面積保障性住房建設(shè)的具體方案。《國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的通知》(國(guó)發(fā)[2010]10號(hào))以國(guó)務(wù)院名義下發(fā),明確規(guī)定了每年保障性住房的套數(shù)、面積和經(jīng)費(fèi)來(lái)源。在此過(guò)程中,正式舞臺(tái)積極貫徹中央舞臺(tái)的政策宗旨,抑制了非正式舞臺(tái)內(nèi)偏重經(jīng)濟(jì)、忽視民生的政策訴求。

五、結(jié) 語(yǔ)

房地產(chǎn)政策過(guò)程是中央舞臺(tái)、正式舞臺(tái)和非正式舞臺(tái)三個(gè)舞臺(tái)內(nèi)部及舞臺(tái)間相互作用的結(jié)果,而三個(gè)舞臺(tái)的行動(dòng)情景和結(jié)構(gòu)是住房業(yè)屬性、價(jià)值觀和意識(shí)形態(tài)以及應(yīng)用規(guī)則三個(gè)外生變量的函數(shù)。在中央舞臺(tái),經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力迫使政治權(quán)威選擇效率偏好的政策目標(biāo),社會(huì)壓力迫使政治權(quán)威選擇民生偏好的政策目標(biāo)。政治權(quán)威往往很難平衡效率偏好和民生偏好,總是通過(guò)比較經(jīng)濟(jì)壓力和民生壓力作出政策目標(biāo)的選擇。在正式舞臺(tái),政策方案的擬定是在標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行程序下,不同技術(shù)官員、部門(mén)或部委通過(guò)妥協(xié)或協(xié)商完成的。在非正式舞臺(tái),當(dāng)出現(xiàn)明顯強(qiáng)勢(shì)的利益集團(tuán)及其政策聯(lián)盟時(shí),產(chǎn)出的政策將有利于該集團(tuán)或聯(lián)盟。但當(dāng)該領(lǐng)域的政策經(jīng)過(guò)充分討論并達(dá)成一定程度的共識(shí)時(shí),中央舞臺(tái)會(huì)更深入涉足政策方案的制定,占主導(dǎo)地位的利益集團(tuán)及其政策聯(lián)盟的優(yōu)勢(shì)可能會(huì)消解。

中央舞臺(tái)選擇的政策目標(biāo)有效率和民生兩種偏好。非正式舞臺(tái)占主導(dǎo)地位的政策聯(lián)盟有公共利益和非公共利益兩類利益取向。中央舞臺(tái)的政策偏好和非正式舞臺(tái)占主導(dǎo)地位政策聯(lián)盟利益取向的結(jié)合形成了四類政策選擇集:第一種類型政策集表現(xiàn)為政策目標(biāo)上的效率偏好和政策方案選擇上的公共利益取向。這類政策在目標(biāo)上追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展,在實(shí)際政策方案制定中注重社會(huì)價(jià)值公平分配,充分考慮到了民眾意愿。第二種類型政策集在政策目標(biāo)上是效率偏好的,在政策方案上偏向非公共利益取向。這類政策因?yàn)椴荒茉谏鐣?huì)價(jià)值上注重公平,短期內(nèi)可能拉動(dòng)GDP增長(zhǎng),長(zhǎng)期將造成貧富分化,危害經(jīng)濟(jì)安全,影響政治穩(wěn)定。第三種類型政策集表現(xiàn)為政策目標(biāo)上的民生偏好和政策方案選擇上的公共利益取向。這類政策一般多見(jiàn)于保障性政策,政策方案具有可操作性,有利于解決社會(huì)矛盾,促進(jìn)社會(huì)安定。第四種類型政策集在政策目標(biāo)上是民生偏好的,在政策方案選擇上是非公共利益取向的。這類政策一般表現(xiàn)為象征性的形式政策,沒(méi)有可操作性,一般不會(huì)得到很好地執(zhí)行。正式舞臺(tái)最終出臺(tái)的政策往往是整合了中央舞臺(tái)和非正式舞臺(tái)的選擇并通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行程序互動(dòng)的結(jié)果。

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