“縣改市”開閘？

■本刊記者 吳明華

在新一輪城鎮(zhèn)化中，“縣改市”是否會成為推動縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個突破口？在凍結(jié)多年后，重新解禁的“縣改市”究竟應(yīng)該如何改？

隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃頒布時間日趨臨近，有關(guān)“縣改市”解禁的討論日趨升溫。特別是今年民政部一次性批準(zhǔn)吉林扶余和云南彌勒兩個縣的撤縣設(shè)市，被很多人看作是“縣改市”開閘的信號。與此同時，地方上也在積極行動。據(jù)了解，目前有上百個縣都在醞釀和積極申請撤縣設(shè)市。這也引起一些人對地方盲目撤縣設(shè)市，機(jī)構(gòu)膨脹、管理成本增加等問題的擔(dān)憂。

在新一輪城鎮(zhèn)化中，“縣改市”是否會成為推動縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個突破口？在凍結(jié)多年后，重新解禁的“縣改市”究竟應(yīng)該如何改？

“撤縣設(shè)市有望重新啟動”

《決策》：最近，“縣改市”解禁的消息引起了地方上的強(qiáng)烈關(guān)注，很多縣都在積極申請撤縣設(shè)市。為什么地方上對“縣改市”會這么熱衷？

李鐵：從地方上說，首先，“縣改市”使原來的縣政府在名分上有了“升格”，叫“市”更好聽些。

第二，改市后涉及很多變化。比如，在行政級別和待遇上，市比縣要高些；在編制上可以多設(shè)一些機(jī)構(gòu)，多安排一些職務(wù)和人員；市財政比縣財政可以獲得更多的周轉(zhuǎn)資金，并且有一筆可觀的城市建設(shè)費用，等等。

第三，改市后工作重心也會發(fā)生變化。市更注重城市建設(shè)，而縣的著重點還是“三農(nóng)”，很多地方希望把工作重點從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市。同時，借著“縣改市”機(jī)會，一些發(fā)達(dá)地區(qū)可以集中更多資源搞縣城建設(shè)。

這樣既有名又有利的事，地方上當(dāng)然很有動力。一旦“縣改市”，它的行政權(quán)力就擴(kuò)張了，行政資源就擴(kuò)大了。所以，大量的城市管理者都希望城市等級和規(guī)模擴(kuò)大，好通過行政等級提高獲取更多的公共資源。

《決策》：從目前來看，“縣改市”是否會隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃頒布而開閘？

張占斌：受新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的推動，撤縣設(shè)市有望在全國重新啟動。撤縣設(shè)市是我國改革開放以來主要的設(shè)市模式，這一模式與新型城鎮(zhèn)化結(jié)合，對縣級市提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量有著重大意義。重新啟動撤縣設(shè)市，可以設(shè)計為縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的突破口。

目前，有幾個信號值得關(guān)注。第一個信號是，黨的十八大明確提出，優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設(shè)置，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化改革用的比較多的，還是撤縣設(shè)市和撤縣設(shè)區(qū)兩種模式。高層對城鎮(zhèn)化的重視，使得撤縣設(shè)市有可能在被凍結(jié)多年后放開，成為國家推進(jìn)城鎮(zhèn)化的一個突破口。

第二個信號是，近幾年中央高層的一系列講話，特別是去年9月，李克強(qiáng)在省部級干部推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)研討班上的講話，指出要把有條件的東部地區(qū)中心鎮(zhèn)、中西部地區(qū)縣城和重要邊境口岸，逐步發(fā)展成為中小城市。李克強(qiáng)的講話是一個強(qiáng)烈的改革信號，撤縣設(shè)市有可能隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)重新啟動。

第三個信號，就是民政部在十八大后，加快了對撤縣設(shè)市、撤縣設(shè)區(qū)的批復(fù)。

撤縣設(shè)市是為了促進(jìn)中小城市的發(fā)展，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)需要相應(yīng)的行政區(qū)劃調(diào)整變更，這是一個規(guī)律，人們的熱議是有根據(jù)的。

李鐵：“縣改市”是否重新啟動，這個問題最近還在研究過程中?！翱h改市”到底怎么改，機(jī)構(gòu)怎么設(shè)置，編制怎么確定，需要什么樣的條件，這些都在研究。

現(xiàn)在我們有7.1億城鎮(zhèn)人口，可是只有658個城市。這658個城市都是高等級的，縣級市、地級市，直轄市、省會城市。還有接近兩萬個鎮(zhèn)，平均人口一萬多。這一萬多的鎮(zhèn)區(qū)人口在國外也就是城市，像巴西、美國、德國，三四千人口就可以設(shè)市。

所以，中國的城市太少了，這是大趨勢。不僅是縣要改市，一些特大的鎮(zhèn)也要改市。

“傳統(tǒng)城市發(fā)展導(dǎo)向必須扭轉(zhuǎn)”

《決策》：撤縣設(shè)市與新型城鎮(zhèn)化是一種什么樣的關(guān)系？“縣改市”對于推進(jìn)城鎮(zhèn)化來說，究竟又意味著什么？

張占斌：目前，我國縣級政區(qū)中市的數(shù)量太少，比例太低，縣與縣級市的比例約為4:1，嚴(yán)重制約了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，需要增設(shè)一批縣級市。無論是整縣改市還是切塊設(shè)市，都是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀需要。

我國的城市體系中，直轄市數(shù)量明顯偏少，地級市數(shù)量適中，縣級市數(shù)量較少，且分布極不均勻，是設(shè)市城市體系中最薄弱的部分。加快城鎮(zhèn)化發(fā)展，需要發(fā)展一些縣級市，這是人們普遍的共識。如果沒有縣級市的發(fā)展，中國城市體系的結(jié)構(gòu)不容易走向優(yōu)化。

能夠撤縣設(shè)市的縣，一般來說都是所在區(qū)域里經(jīng)濟(jì)突出，城鎮(zhèn)化發(fā)展快，社會文明程度高的地區(qū)，也就是說是一些強(qiáng)縣、大縣、知名的縣。這少部分縣是農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化優(yōu)良的資源，具備較多的新型城鎮(zhèn)化特質(zhì)，撤縣設(shè)市有利于加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程，有利于城鎮(zhèn)發(fā)展新型化。

李鐵：中國有一個非常特殊的體制，就是通過縣管市、地管市，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源拿到市里來。這意味著，上級政府可以通過擴(kuò)大權(quán)力來發(fā)展縣級市、地級市，使縣級市、地級市發(fā)展快，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)把發(fā)展活力給喪失了。

我們設(shè)市要經(jīng)過嚴(yán)格的審批，因為城市都管著鎮(zhèn)，大城市管著小城市。如果我們提出城市化，在這種國情下，它就更冠冕堂皇地發(fā)展城市。很多市長會動用權(quán)力，把自己的城市做大。所以，我們不要局限在設(shè)市的概念上，更重要是城鎮(zhèn)化的核心是什么問題。

對城鎮(zhèn)化的理解確實有特別大的反差，企業(yè)家理解成投資機(jī)會，政府理解為更多的項目開展，或者把城鎮(zhèn)做大、城市搞好。但我們提出城鎮(zhèn)化自始至終就一件事情，就是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。我們不能在城市發(fā)展基礎(chǔ)上忽視鎮(zhèn)的發(fā)展，鎮(zhèn)代表著一部分農(nóng)村人口就地就近的轉(zhuǎn)移，這是很重要的過程，也是我們重要的目標(biāo)。

《決策》：當(dāng)初凍結(jié)“縣改市”的起因，是防止因盲目改市導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)熱，而大量占用耕地。也有人擔(dān)心，會增加城市的管理成本，甚至出現(xiàn)“假性城市化”等問題。縣改市開閘后如何防止這些問題的出現(xiàn)？

張占斌：1986年，我國正式頒布的第一個系統(tǒng)性的關(guān)于設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的文件，放寬了對設(shè)市條件的管治，提出了整縣改市的新模式，鼓勵各地根據(jù)實際情況，因地制宜，實行整縣改市或切塊設(shè)市。

但是其后也暴露出一些問題，如指標(biāo)沒有反映整個縣域鎮(zhèn)化發(fā)育水平，使一些不具備條件的縣也改了市。這樣導(dǎo)致在一個設(shè)市的城市內(nèi)聚集了大量從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口，混淆了城市的本質(zhì)內(nèi)涵，不利于城市和農(nóng)村的管理。

由于撤縣設(shè)市引發(fā)的設(shè)市熱，沖擊了我國地方以縣制為主要特色的行政管理系統(tǒng)，并引發(fā)城鎮(zhèn)化發(fā)展的真實性問題。1997年以后，撤縣設(shè)市審批受到嚴(yán)格控制。

總的看，雖然存在一些問題，特別是廣域型城市化問題，我們認(rèn)為這些年已消化一些。因此，撤縣設(shè)市隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，將再次推出，被其它設(shè)市模式所替代的可能性不大。

李鐵：扭轉(zhuǎn)城市發(fā)展導(dǎo)向，應(yīng)該是未來改革的重點。到目前為止，我所認(rèn)識的絕大部分城市負(fù)責(zé)人，對于城市的認(rèn)識還是停留在表面上。也許是傳統(tǒng)的政績觀影響著他們的決策，也許是思維慣性或者是利益導(dǎo)向，左右著他們的城市發(fā)展模式。

但是不言而喻，如果不站在經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會學(xué)的角度分析，認(rèn)識城市發(fā)展必須符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律。目前的城市發(fā)展方向，肯定會導(dǎo)致未來一系列問題的發(fā)生，如債務(wù)危機(jī)、征地矛盾的爆發(fā)、資源的浪費以及環(huán)境引發(fā)的危機(jī)等，當(dāng)然更有可能引發(fā)外來人口的群體事件。如果我們不解決這些問題，如果我們還遵循地方的傳統(tǒng)思維模式來推動城鎮(zhèn)化，將會是一個災(zāi)難。

未來扭轉(zhuǎn)的方向，主要應(yīng)該集中在提高人口密度，降低城市發(fā)展成本，提高土地利用效率，為低收入人口和外來人口提供平等的公共服務(wù)，增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的長期行為，等等。

“設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)需要重新確定”

《決策》：十一屆全國人大常委會第十三次會議曾明確說將積極研究完善設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)，如人口、經(jīng)濟(jì)、財政、稅收以及城市建設(shè)規(guī)模等。如何確定一個合理的標(biāo)準(zhǔn)？

李鐵：2010年，中國有657個城市，19410個建制鎮(zhèn)。657個城市中，1000萬人口以上的城市5個，400-1000萬人口的城市11個，200-400萬人口的城市21個，100-200萬人口的城市83個。加上鎮(zhèn)區(qū)平均人口在10萬以上的千強(qiáng)鎮(zhèn)，中國10萬人口以上的城市可以達(dá)到近2000個。

按照1986年以前的城市規(guī)劃法，100萬人口以上的城市為特大城市，50萬到100萬人口的城市為大城市，20-50萬為中等城市，5-20萬人口為小城市。按照目前的城市發(fā)展規(guī)模，顯然這個標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)失去意義。新的城鄉(xiāng)規(guī)劃法已經(jīng)廢除了這個城市規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，但是并沒有確立新的城市規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。

所以，要改革設(shè)市辦法，重新確定設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，只要鎮(zhèn)區(qū)人口達(dá)到5萬以上，可以直接申請設(shè)市。另外，設(shè)市涉及很多問題，比如：是不是原來的審批方式；設(shè)市權(quán)在哪里；設(shè)市是停留在縣域?qū)哟?，還是一個新的層次；更重要的是城市管理體制到底是什么。

張占斌：當(dāng)前國家要加快出臺撤縣設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)過多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，許多縣域及一些建制鎮(zhèn)都得到較快發(fā)展，經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)，已經(jīng)達(dá)到了設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)，傳統(tǒng)的農(nóng)村型行政區(qū)劃，已不能適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。

我們認(rèn)為，具備下列條件之一的縣都可以撤縣設(shè)市：一是經(jīng)濟(jì)實力已經(jīng)達(dá)到中小城市規(guī)模，或接近全國百強(qiáng)縣，二、三產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)比重低；二是縣城對農(nóng)村的輻射帶動力強(qiáng)，縣城已經(jīng)成為吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的主要載體，工資性收入成為農(nóng)民的主要來源；三是一些重要的邊境口岸、重要的旅游區(qū)域、歷史文化名縣等。

《決策》：從過去一些縣級市的發(fā)展情況來看，還存在不少問題。隨著未來可能會出現(xiàn)越來越多的縣級市，下一步縣級市的發(fā)展應(yīng)該注意哪些問題？

張占斌：目前，縣級市的發(fā)展存在的問題有這樣幾個方面：

一是市域城鎮(zhèn)化水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處階段不適應(yīng)。從全國來看，縣級市城市化水平普遍高于實際發(fā)展階段，也就是城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計不實；二是縣級市城鎮(zhèn)化率提高與公共服務(wù)能力提升不同步，表現(xiàn)為沒有足夠能力提供公共服務(wù)；三是城市人口增長和基礎(chǔ)設(shè)施承載能力不匹配，表現(xiàn)為道路建設(shè)、供排水網(wǎng)建設(shè)等滯后；四是二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢。城市的本質(zhì)特征就是二、三產(chǎn)業(yè)，二、三產(chǎn)業(yè)是城市發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和根本動力，但一些縣級市還存在很高的第一產(chǎn)業(yè)。

為此，當(dāng)前和今后一定時期，縣級市要把提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，作為城市化的主攻方向。比照新型城鎮(zhèn)化的要求，當(dāng)前和今后一定時期，要做好以下工作：

第一，要充分發(fā)揮市場的力量，提高城市化質(zhì)量。城鎮(zhèn)化的第一動力是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展要靠市場發(fā)揮配置資源的基礎(chǔ)作用，城鎮(zhèn)化要遵循以市興城、以業(yè)聚人的原則。

政府的作用，不是通過行政區(qū)劃調(diào)整做大城市規(guī)模，也不是通過統(tǒng)計口徑調(diào)整來人為調(diào)高城鎮(zhèn)化水平，而是促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)聚集，促進(jìn)第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的規(guī)劃，提高城市管理水平。

第二，大力推進(jìn)城市常住人口基本公共服務(wù)的全覆蓋，提高人的城市化水平。有條件的縣級市，城鄉(xiāng)發(fā)展制度要并軌；條件不具備的，也要提高對農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的公共服務(wù)能力，逐步縮小外來人口和城市戶籍人口的福利差距。