“量改價”迫在眉睫

■ 陳柳欽

（中國能源經(jīng)濟(jì)研究院，北京100733）

“量改價”迫在眉睫

■ 陳柳欽

（中國能源經(jīng)濟(jì)研究院，北京100733）

大氣污染嚴(yán)重其中很重要的原因就是我國能源結(jié)構(gòu)以煤炭為主。煤炭燃燒的排放物已成為我國大氣污染的主要來源，嚴(yán)重污染的霧霾天氣已成為我國不得不正視的環(huán)境污染大患。

控制煤炭消費(fèi)總量、轉(zhuǎn)變增長方式、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、減少大氣污染，已經(jīng)成為社會各界普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問題。對于新一屆倡導(dǎo)轉(zhuǎn)型，倡導(dǎo)綠色GDP，倡導(dǎo)美麗中國的政府而言，控制煤炭消費(fèi)，減輕大氣污染勢在必行。國務(wù)院6月14日召開的國務(wù)院常務(wù)會議，部署了大氣污染防治十條措施(簡稱“大氣十條”），涉及煤炭行業(yè)的主要措施包括全面整治燃煤小鍋爐，壓縮下游高耗能行業(yè)落后產(chǎn)能、加快調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，加大天然氣、煤制甲烷等清潔能源供應(yīng)等。

由于政策缺位，環(huán)境損失等外部成本沒有被納入煤炭價格體系中，這使得煤炭燃燒所造成的環(huán)境問題一直被淡化。開征煤炭資源稅的目的就是要將消耗煤炭資源的企業(yè)產(chǎn)品成本還原為能夠真實(shí)反映資源環(huán)境消耗和補(bǔ)償?shù)耐耆杀荆@既是社會成本內(nèi)部化的需要，又是通過對煤炭資源消耗行業(yè)形成“倒逼”機(jī)制、促使其改進(jìn)工藝和技術(shù)、節(jié)約資源、提高資源利用效率的需要。

從1994年開始，我國對煤炭資源稅實(shí)行從量計征方式，標(biāo)準(zhǔn)為0.3~5元/噸。但事實(shí)上，由于我國稅收“費(fèi)化”情況較為嚴(yán)重，煤炭企業(yè)承擔(dān)著與之相關(guān)的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦權(quán)價款、采礦權(quán)價款、采礦權(quán)使用費(fèi)、探礦權(quán)使用費(fèi)、礦區(qū)使用費(fèi)等收費(fèi)，煤炭行業(yè)各類收費(fèi)遠(yuǎn)高于資源稅。前幾年，我國煤價持續(xù)上漲，煤炭企業(yè)盈利情況很好。但相對于煤炭企業(yè)的收益來說，資源稅從量計征顯得微乎其微，基本發(fā)揮不了應(yīng)有作用。同時，從量計征使企業(yè)在資源開采中采富棄貧、采肥丟瘦，造成資源浪費(fèi)，不能起到環(huán)境保護(hù)和引導(dǎo)企業(yè)節(jié)能減排的作用。由于歷史和認(rèn)識上的原因，我國現(xiàn)行的煤炭資源稅制度和相關(guān)規(guī)定，還存在很多問題和不完善的地方，比如：從量定額征收的方式不能調(diào)節(jié)煤炭資源級差收入，不利于煤炭企業(yè)在同一水平上競爭；現(xiàn)有稅制調(diào)節(jié)能力弱，助長了對煤炭資源濫挖濫采的現(xiàn)象等等。煤炭資源稅改革的意義重大，也是大勢所趨。

自2011年起，財政部和國家稅務(wù)總局在全國范圍內(nèi)實(shí)施原油、天然氣資源稅由“從量計征”到“從價計征”改革，在完成油氣資源稅試點(diǎn)改革之后，煤炭資源稅改革便成為當(dāng)前資源稅改革的重中之重。2012年年初，國家能源局在全國能源工作會議上宣布將研究開征化石能源消費(fèi)稅，并研究對煤炭資源稅進(jìn)行從價計征。2012年3月5日，時任國務(wù)院總理溫家寶在第十一屆全國人民代表大會第五次會議上作政府工作報告時明確指出，2012年我國改革的重點(diǎn)任務(wù)之一是全面深化資源稅改革，擴(kuò)大從價計征范圍。2012年7月26日，時任財政部部長謝旭人在全國財政廳（局）長座談會上指出，應(yīng)深化資源稅改革，擴(kuò)大資源稅從價計征范圍。2012年9月13日，國家發(fā)改委批復(fù)《山西省國家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)總體方案》（發(fā)改經(jīng)體[2012]2558號），提出要完善資源環(huán)境稅收制度，按照“清費(fèi)立稅”的原則，加快推進(jìn)煤炭等資源稅改革，將煤炭資源稅由從量計征改為從價定率計征。

資源稅“從價計征”是國際趨勢，也是煤炭資源稅改革的必由之路，這符合資源行業(yè)稀缺性特征。由“從量計征”向“從價計征”改革正是煤炭資源稅改革的要義。從量計征是定額征收，它是按照煤炭的開采量，以數(shù)量確定一個稅額進(jìn)行計算，稅額＝數(shù)量×單位稅額；從價計征是定率征收，是按照煤炭銷售的價格、按照一個比率（如5%）來進(jìn)行計算，稅額＝金額×稅率。二者的主要區(qū)別在于：“從量計征”最大的局限在于不能真實(shí)地反映煤炭的價格變動狀況和稀缺程度，沒有考慮煤炭企業(yè)在生產(chǎn)過程中的浪費(fèi)和對環(huán)境的破壞成本，也不能反映資源價格的變動，也不符合行業(yè)稀缺性特點(diǎn)?！皬膬r計征”能夠真實(shí)地反映煤炭的價格變動情況和稀缺程度，真正體現(xiàn)煤炭資源稅與煤炭消耗之間的本質(zhì)聯(lián)系，有利于提高煤炭的利用效率，有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展過度依賴煤炭的局面。

煤炭資源稅改革主要是基于當(dāng)前煤炭資源價格變化較大，有些地方對稀缺煤炭資源造成了大量的浪費(fèi)現(xiàn)象，現(xiàn)行的從量計征標(biāo)準(zhǔn)已不適應(yīng)當(dāng)前煤炭市場的發(fā)展。目前，煤市低迷、煤價屢創(chuàng)新低、煤企降薪裁員、經(jīng)濟(jì)通脹壓力減小。在此大背景下，業(yè)內(nèi)專家學(xué)者的目光紛紛瞄向了煤炭資源稅改革。我們曾經(jīng)失去過歷史上進(jìn)行煤炭資源稅改革的好時機(jī)，現(xiàn)在的機(jī)會一定不能錯過，否則將來煤價上漲又將使得稅改舉步維艱。今年5月24日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知》，決定將資源稅從價計征范圍擴(kuò)大到煤炭等應(yīng)稅項(xiàng)目，并力求年內(nèi)取得新進(jìn)展。煤炭資源稅改革為從價計征已無懸念。

煤炭“從價”資源稅能夠改變過去“從量”資源稅對煤炭價格不敏感的現(xiàn)象，增加稅負(fù)彈性，促進(jìn)煤炭企業(yè)有效開采利用資源，因此可以有效地將煤炭企業(yè)的短期生產(chǎn)目標(biāo)與資源有效利用的長期目標(biāo)聯(lián)系起來。煤炭資源稅“從價計征”解決了由于煤質(zhì)、發(fā)熱量差異，同類煤炭產(chǎn)品在同區(qū)域銷售價格懸殊較大，稅負(fù)不公的問題，體現(xiàn)了資源好，價格賣得高就多繳稅的公平原則。

煤炭在使用的過程中間，如果說它的比價關(guān)系顯得煤炭更金貴，那么使用煤炭企業(yè)會更注意節(jié)能降耗，這是符合它的經(jīng)濟(jì)利益最大化的。同時，它也會有一種內(nèi)在的激勵，千方百計地開發(fā)有利于節(jié)能降耗的工藝技術(shù)和產(chǎn)品，這是符合科學(xué)發(fā)展觀、追求可持續(xù)發(fā)展的一種長效機(jī)制。

“從量”改為“從價”后，煤炭資源稅的稅收調(diào)控作用大為增強(qiáng)，將促進(jìn)煤炭資源的合理開采。公平的稅負(fù)會使煤炭企業(yè)不得不權(quán)衡銷售價、開采成本、稅費(fèi)、資金流之間的利弊關(guān)系，使得其能投入更多的資金用于煤炭資源的深入開采，有效減少在采礦的歷程中丟瘦揀肥、采厚棄薄、采易棄難等現(xiàn)象。隨著價格的逐漸提高，從價計征的調(diào)控作用就體現(xiàn)得更加明顯，有效減少了煤炭資源開采的浪費(fèi)現(xiàn)象。

另外，由于煤炭資源稅是地方稅種，改為“從價計征”后，還會帶來地方收入增加的同時，可以有效緩解目前地方財政普遍緊張的情況。這也是目前甘肅、內(nèi)蒙古等多省區(qū)著力推進(jìn)煤炭資源稅改革的動力所在。我國很多地方是依靠煤炭資源才得以發(fā)展的，而在煤炭資源開發(fā)過程中，往往伴隨著對土地和水資源等的嚴(yán)重破壞。煤炭資源稅改“從量計征”為“從價計征”后，有助于提高煤炭產(chǎn)區(qū)將煤炭資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，使政府能以比較充裕的財力用于恢復(fù)生態(tài)、治理環(huán)境。

（作者為中國能源經(jīng)濟(jì)研究院戰(zhàn)略研究中心主任，教授，研究員）