四問(wèn)煤炭資源稅改制

■ 魏崴

四問(wèn)煤炭資源稅改制

■ 魏崴

煤炭資源稅由“從量計(jì)征”改革為“從價(jià)計(jì)征”的總體思路是對(duì)的，問(wèn)題僅僅是何時(shí)推出，如何推出。究竟該如何推進(jìn)煤炭資源稅改制？怎樣才能達(dá)到煤炭資源稅改制落地開(kāi)花皆大歡喜的結(jié)果？

2013年5月24日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知》，決定將“資源稅從價(jià)計(jì)征范圍擴(kuò)大到煤炭等應(yīng)稅項(xiàng)目”，并力求年內(nèi)取得新進(jìn)展。煤炭資源稅由“從量計(jì)征”改革為“從價(jià)計(jì)征”已無(wú)懸念。繼全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施原油、天然氣資源稅改革之后，醞釀了7年之久的煤炭資源稅改革也即將落地生根。

資源稅在我國(guó)一直屬于小稅種，然而，這一稅種的改革卻是2013年中國(guó)稅制改革的重頭戲之一。目前，我國(guó)資源稅征稅品目有原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽等。資源稅的改革牽扯到中國(guó)經(jīng)濟(jì)的各個(gè)方面，對(duì)GDP的漲跌和CPI走勢(shì)、政府財(cái)政收入、企業(yè)和民生都有很大的影響。

一問(wèn)：什么是“從量計(jì)征”，“從價(jià)計(jì)征”？

我國(guó)現(xiàn)行的資源稅征稅范圍過(guò)窄，實(shí)際的稅率過(guò)低，結(jié)果是依附于國(guó)家的重要礦產(chǎn)資源所衍生的資源稅，對(duì)國(guó)家財(cái)政的貢獻(xiàn)率很低，煤炭企業(yè)的資源稅率相對(duì)而言更低。

我國(guó)一直實(shí)行的是資源稅采取按產(chǎn)量而非按價(jià)格或儲(chǔ)量進(jìn)行征收的方式，致使資源稅對(duì)市場(chǎng)價(jià)格不敏感，不能反映市場(chǎng)供求關(guān)系帶來(lái)的價(jià)格變動(dòng)。按產(chǎn)量征收使企業(yè)在資源開(kāi)采中采富棄貧、采肥丟瘦，產(chǎn)生了大量的資源浪費(fèi)和環(huán)境破壞。因此，資源稅不能起到環(huán)境保護(hù)或者引導(dǎo)企業(yè)節(jié)能減排的作用，不符合我國(guó)建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)的目標(biāo)，也不能彌補(bǔ)企業(yè)的外部成本，難以對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)。另外，資源稅額偏低的同時(shí)，地方性收費(fèi)過(guò)高，從總體上反而造成了企業(yè)沉重的負(fù)擔(dān)。

將消耗煤炭資源的企業(yè)產(chǎn)品成本還原為能夠真實(shí)反映資源環(huán)境消耗和補(bǔ)償?shù)耐耆杀?，這既是社會(huì)成本內(nèi)部化的需要，又是通過(guò)對(duì)煤炭資源消耗行業(yè)形成倒逼機(jī)制，促使其改進(jìn)工藝和技術(shù)，節(jié)約利用資源，提高資源利用效率的需要。

“從量計(jì)征”是定額征收，按照煤炭的開(kāi)采量，以數(shù)量確定一個(gè)稅額進(jìn)行計(jì)算。稅額＝數(shù)量×單位稅額；

“從價(jià)計(jì)征”是定率征收，按照煤炭銷(xiāo)售的價(jià)格、按照一個(gè)比率（如5%）來(lái)進(jìn)行計(jì)算，稅額＝金額×稅率。

二問(wèn)：會(huì)加重煤炭企業(yè)負(fù)擔(dān)嗎？

讓我們來(lái)看看煤炭資源稅由從量計(jì)征，改革為從價(jià)計(jì)征會(huì)發(fā)生什么變化。

山西一家煤炭企業(yè)算了一筆賬：以焦煤按5%的稅率計(jì)算，從價(jià)計(jì)征后的稅負(fù)可能是原來(lái)從量計(jì)征稅負(fù)的5~7倍，幅度巨大。

以從量計(jì)征的方式征收，每噸煤炭的稅收根據(jù)種類和地區(qū)不同基本在2~8元左右。改為從價(jià)計(jì)征后，以每噸煤600元計(jì)算，按5%的稅率，就是30元，是原來(lái)的4~15倍。即便按照最低稅率2%征收，也遠(yuǎn)大于此前。所以改革后會(huì)增加煤炭企業(yè)的負(fù)擔(dān)是肯定的。

盡管增加的幅度巨大，但由于原來(lái)的基數(shù)很低，所以增加的絕對(duì)值并不是很大，并非企業(yè)無(wú)法承受。但是，我國(guó)“稅外費(fèi)化”情況十分嚴(yán)重，煤炭企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重。到目前為止，我國(guó)執(zhí)行的涉及煤炭企業(yè)的各類稅費(fèi)項(xiàng)目近30項(xiàng)，除繳納一般性稅種外，還要繳納資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦權(quán)價(jià)款、采礦權(quán)價(jià)款、采礦權(quán)使用費(fèi)、探礦權(quán)使用費(fèi)、礦區(qū)使用費(fèi)、煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金等。增值稅由13%提高到17%，已經(jīng)使煤炭企業(yè)的稅負(fù)加重，許多企業(yè)尚未將其完全消轉(zhuǎn)，資源稅又要從價(jià)征收，沉重的稅負(fù)會(huì)使煤炭企業(yè)經(jīng)營(yíng)更加困難。

今年3月，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)煤炭經(jīng)濟(jì)研究所發(fā)布了《加快推進(jìn)我國(guó)煤炭稅費(fèi)制度綜合改革研究報(bào)告》，據(jù)此報(bào)告統(tǒng)計(jì)，以“礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)”與“資源稅”為例，2000年全國(guó)煤炭開(kāi)采應(yīng)繳資源稅是資源補(bǔ)償費(fèi)的2.68倍，而到了2008年，資源稅增長(zhǎng)了0.93倍，資源補(bǔ)償費(fèi)則增長(zhǎng)了10.36倍。也就是說(shuō)，在這8年間，地方財(cái)政從煤炭企業(yè)拿走的錢(qián)，比國(guó)家財(cái)政收入多出數(shù)倍。對(duì)于煤炭企業(yè)來(lái)說(shuō)，“費(fèi)”收負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)大于“稅”收負(fù)擔(dān)。該報(bào)告結(jié)論是：資源稅的增加必須以清理相關(guān)其他稅費(fèi)作為前提，否則很難真正動(dòng)刀。

但是，全國(guó)各地的煤炭企業(yè)都是當(dāng)?shù)氐胤截?cái)政的支柱，尤其是那些煤都煤城，煤炭企業(yè)對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)率都在80%~90%，簡(jiǎn)直就是地方政府的飯碗。2013 年，地方政府的日子很可能比煤炭企業(yè)的日子更難過(guò)，因?yàn)槊禾科髽I(yè)多少還有些前些年利潤(rùn)的滾存，有殷實(shí)的家底可以支撐，再不行也是個(gè)瘦駱駝。而中國(guó)幾乎所有的地方政府都在舉債度日，如果這個(gè)地方的政府負(fù)債率是100%，便是財(cái)政情況好得不能再好的地方政府了。

中國(guó)所有的地方政府都在借新債還舊債，現(xiàn)在，不看好煤炭企業(yè)前景的金融機(jī)已拒絕為地方政府發(fā)行地方債了。那么“先清費(fèi)，后改稅”行得通嗎？地方政府愿意嗎？

三問(wèn)：煤炭企業(yè)為什么會(huì)陷入生存困境？

兩大因素：一是進(jìn)口煤炭如外來(lái)物種野蠻生長(zhǎng)，二是物流成本高企不下。

在2013年4月召開(kāi)的第十一屆中國(guó)國(guó)際煤炭大會(huì)上，不少煤炭企業(yè)發(fā)出了“出臺(tái)關(guān)稅政策以限制煤炭進(jìn)口”的要求。5月上旬，國(guó)家能源局煤炭司在北京舉行座談會(huì)，就此項(xiàng)辦法向煤炭企業(yè)征求意見(jiàn)，神華、中煤、大同煤礦、陜煤等大型煤炭企業(yè)參加了會(huì)議。煤炭行業(yè)的人大代表們振振有詞地說(shuō)，進(jìn)口煤煤質(zhì)較低，不利于環(huán)保，進(jìn)口煤炭擾亂了中國(guó)煤炭市場(chǎng)的價(jià)值體系，造成國(guó)內(nèi)煤炭市場(chǎng)低迷，因而聯(lián)名上書(shū)國(guó)家發(fā)改委，請(qǐng)求抑制低熱值、高硫高灰的劣質(zhì)煤炭進(jìn)口。

據(jù)海關(guān)總署最新公布的數(shù)據(jù)顯示，2012年，中國(guó)累計(jì)進(jìn)口煤炭2.9億噸，較2011年增加1億噸。增幅超過(guò)了34%。2013年1—4月，我國(guó)進(jìn)口煤炭1.1億噸，同比增加25.6%，進(jìn)口均價(jià)為每噸91.6美元，同比下跌17.8%。國(guó)內(nèi)進(jìn)口動(dòng)力煤占沿海煤炭調(diào)入量的比重，已從2008年的6.8%增長(zhǎng)到2011年的21.7%，2012年達(dá)到27.8%，2013年這一數(shù)字可能會(huì)達(dá)到33%左右。進(jìn)口煤炭竟切分了中國(guó)煤炭市場(chǎng)1/3的市場(chǎng)份額，中國(guó)的煤炭企業(yè)能不陷入生存困境嗎？國(guó)產(chǎn)煤炭能不大量積壓?jiǎn)?？中?guó)的煤炭企業(yè)能不叫苦連天嗎？

2012年，煤炭社會(huì)庫(kù)存首次突破3億噸，達(dá)到3.44億噸。有機(jī)構(gòu)測(cè)算，2013年煤炭產(chǎn)能或?qū)⑦_(dá)46.3億噸，市場(chǎng)需求僅為41.2億噸，仍將產(chǎn)生近5億噸的庫(kù)存。

繼2005年國(guó)家將煉焦煤進(jìn)口關(guān)稅暫定稅率下調(diào)為零后，2008年我國(guó)所有煤炭進(jìn)口關(guān)稅暫定稅率也下調(diào)為零。2012年，我國(guó)又將褐煤（煤化程度最低的礦產(chǎn)煤）的進(jìn)口關(guān)稅取消。進(jìn)口的煤炭零關(guān)稅，目前僅收取增值稅和港口費(fèi)用，這本身就意味著進(jìn)口煤在價(jià)格上已經(jīng)占有優(yōu)勢(shì)，而且進(jìn)口煤的準(zhǔn)入門(mén)檻很低，里面還充斥了大量的高灰、高硫、低熱值的劣質(zhì)煤，又加上很多電廠采購(gòu)低價(jià)進(jìn)口煤不斷增多，直接促成了進(jìn)口煤數(shù)量的不斷增加。

煤企要求國(guó)家發(fā)改委限制劣質(zhì)煤進(jìn)口，實(shí)行國(guó)內(nèi)外統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，提高進(jìn)口煤質(zhì)量門(mén)檻，禁止進(jìn)口未經(jīng)洗選的低熱值原煤。同時(shí)對(duì)進(jìn)口貿(mào)易商也應(yīng)該嚴(yán)格管控，在注冊(cè)資本和進(jìn)口量以及固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所等方面要有所限制。國(guó)家能源局近日下發(fā)《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》（征求意見(jiàn)稿），擬對(duì)進(jìn)口煤炭進(jìn)行限制，并首次對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)、商品煤質(zhì)量、長(zhǎng)距離運(yùn)輸、監(jiān)督管理等細(xì)則進(jìn)行了明確要求。按照《辦法》規(guī)定，從國(guó)外進(jìn)口的動(dòng)力商品煤炭熱值不得低于4544大卡/千克，硫含量不得高于1%，灰分不得高于25%。

這一政策預(yù)計(jì)會(huì)影響到20%的煤炭進(jìn)口量。按照2012年進(jìn)口量28851萬(wàn)噸估算，預(yù)計(jì)將有4000萬(wàn)~5000萬(wàn)噸進(jìn)口量受限，褐煤進(jìn)口幾乎全軍覆滅，約占整體進(jìn)口量的1/5。如果國(guó)家能源局這一辦法得以實(shí)施，那么，中國(guó)煤炭業(yè)走出嚴(yán)冬將會(huì)很快。

下一個(gè)問(wèn)題是，漂洋過(guò)海的進(jìn)口煤炭?jī)r(jià)格怎么會(huì)低于國(guó)產(chǎn)煤炭的價(jià)格？

這是因?yàn)樵谖覈?guó)的煤炭銷(xiāo)售價(jià)格構(gòu)成中，物流運(yùn)輸費(fèi)用占的比重非常高，我國(guó)西部地區(qū)運(yùn)到沿海地區(qū)銷(xiāo)售的煤炭，物流成本要占整個(gè)銷(xiāo)售價(jià)格的50%以上。中國(guó)的物流成本高于國(guó)際平均物流成本近一倍。從美國(guó)運(yùn)抵中國(guó)的物流成本，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)內(nèi)運(yùn)輸?shù)奈锪鞒杀荆\(yùn)價(jià)太高使我國(guó)煤炭在沿海地區(qū)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。

四問(wèn)：現(xiàn)在是進(jìn)行煤炭資源稅改制的最佳時(shí)機(jī)嗎？

任何一項(xiàng)改革的成敗，都與它出臺(tái)的時(shí)機(jī)密切相關(guān)。不合時(shí)宜的改制，鮮見(jiàn)成功者。任何一項(xiàng)改革的成敗，不取決于改革者善良而美好的愿望，而取決于反對(duì)它的力量的大小，取決于不同利益集團(tuán)的搏弈均衡。

煤炭資源稅由從量計(jì)征改革為從價(jià)計(jì)征，可以肯定國(guó)家的稅收將會(huì)增加，增加的幅度還不小。但與此同時(shí)，煤炭企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)將會(huì)增加，增加的幅度也不小。

可問(wèn)題是，中國(guó)煤炭進(jìn)口零關(guān)稅的國(guó)門(mén)大開(kāi)，國(guó)外的劣質(zhì)煤炭長(zhǎng)驅(qū)直入，其中尤以印尼的煤炭為甚，占到了進(jìn)口煤炭的90%，改變了中國(guó)煤炭北煤南運(yùn)的格局。而中國(guó)煤炭的物流成本又高企不下，致使中國(guó)的煤炭?jī)r(jià)格在此種無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，煤炭?jī)r(jià)格不斷暴跌。

中國(guó)的煤炭企業(yè)現(xiàn)在正處在一個(gè)奇寒的冬天，呵氣成霧、滴水成冰，全中國(guó)的煤炭企業(yè)都戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢地在冰上行走，虧損經(jīng)營(yíng)。昔日被稱作中國(guó)科威特的煤都鄂爾多斯已成鬼城，而另一個(gè)煤都神木也已一地雞毛。這樣的形勢(shì)，還要雪上加霜？

方案有二。

方案一：如果煤炭資源稅改制在2013年年底前推出，那么就應(yīng)考慮兩件事：一是調(diào)低稅率，比如將5%的稅率調(diào)低至4%。二是整頓地方煤炭資源費(fèi)，為煤炭企業(yè)讓利?？傮w思路是國(guó)家讓一點(diǎn)，地方財(cái)政讓一點(diǎn)，煤炭企業(yè)出一點(diǎn)。

方案二：煤炭資源稅改制暫緩?fù)瞥觯诿禾科髽I(yè)經(jīng)營(yíng)狀況稍好一點(diǎn)的時(shí)候，或是煤炭?jī)r(jià)格走穩(wěn)的時(shí)候再推出。其實(shí)我們仔細(xì)分析煤炭?jī)r(jià)格走勢(shì)就會(huì)發(fā)現(xiàn)，煤炭?jī)r(jià)格一路下跌的形勢(shì)并非中國(guó)煤炭企業(yè)的痼疾，也不是中國(guó)煤炭企業(yè)的內(nèi)部因素所致，而是國(guó)外劣質(zhì)煤炭的大舉入侵，本土煤炭與進(jìn)口煤炭的不公平競(jìng)爭(zhēng)，和物流成本過(guò)高，再加上2013年中國(guó)經(jīng)濟(jì)偏冷，用電量下行所致。而這些因素都存在著時(shí)間變量，所以，中國(guó)的煤炭市場(chǎng)不可能長(zhǎng)期低迷，煤炭?jī)r(jià)格的跌勢(shì)已有止跌趨勢(shì)，所以不會(huì)等得太久。也許幾個(gè)月，也許半年。這個(gè)時(shí)間太長(zhǎng)嗎？■