為權(quán)利而斗爭(zhēng)：環(huán)境群體性事件的多視角解讀

李修棋

為權(quán)利而斗爭(zhēng)：環(huán)境群體性事件的多視角解讀

李修棋

近年來(lái)，我國(guó)頻發(fā)的反對(duì)垃圾焚燒廠、PX工廠建設(shè)引起的鄰避沖突類(lèi)環(huán)境群體性事件，印證了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論的一些重要論斷。從社會(huì)學(xué)角度觀察，民眾的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知受到了風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知規(guī)律的影響，垃圾焚燒廠和PX工廠引發(fā)的群體性事件中均遭遇了社會(huì)學(xué)中“風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大”、“污名化”的過(guò)程，而群體性事件本身也吻合了“烏合之眾”的群體行為特征，民眾借助群體性事件表達(dá)得更多的是政治意愿，而非法律上的權(quán)利訴求。政府應(yīng)樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)管理思維，注重風(fēng)險(xiǎn)決策中的信息公開(kāi)、信息交流與信息傳播，妥善解決利益沖突，樹(shù)立政府權(quán)威，并促進(jìn)環(huán)境群體性事件的法治化解決。

鄰避沖突；環(huán)境群體性事件；風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知；風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)；污名化

李修棋，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院助理研究員，博士生。（北京 100872）

近年來(lái)，在環(huán)境領(lǐng)域，有兩類(lèi)與環(huán)境有關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目引起了多起群體性事件。一類(lèi)是PX化工廠建設(shè)。從最初的廈門(mén)反對(duì)建設(shè)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)反建)PX化工廠，2012年的寧波鎮(zhèn)海項(xiàng)目，直到2013年5月4日昆明3000市民齊聚南屏廣場(chǎng)反對(duì)昆明安寧建設(shè)PX煉油廠，而2013年5月4日這一天成都也發(fā)生了反對(duì)彭州建設(shè)PX項(xiàng)目的群體性事件。另一類(lèi)是垃圾焚燒廠建設(shè)項(xiàng)目。北京六里屯、北京高安屯、南京天井洼、上海江橋、廣州番禺、江蘇吳江、武漢黃陂等全國(guó)多地的垃圾焚燒廠項(xiàng)目都先后遭到周邊居民的強(qiáng)烈反對(duì) (民眾反對(duì)垃圾焚燒廠項(xiàng)目，以下簡(jiǎn)稱(chēng)反燒)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，垃圾焚燒項(xiàng)目在2008年和2009年引發(fā)了30多個(gè)城市的群體性事件。這兩類(lèi)項(xiàng)目的建設(shè)幾乎無(wú)一例外地引發(fā)了群體性事件。

這兩類(lèi)群體性事件具有某些共同特征：從項(xiàng)目規(guī)劃或立項(xiàng)本身來(lái)看，政府都已經(jīng)做了比較充分的準(zhǔn)備工作，環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)都獲得了通過(guò)，獲得了專(zhuān)家論證同意，也吸收了公眾意見(jiàn)；從規(guī)劃和立項(xiàng)本身來(lái)看，具有合法性；但從結(jié)果來(lái)看，無(wú)論是垃圾焚燒廠還是PX項(xiàng)目，民眾通過(guò)制造群體性事件進(jìn)行抗議、反對(duì)，政府最后幾乎都無(wú)一例外地被迫宣布采取改址、停建等措施。

這些擬建的垃圾焚燒廠或PX項(xiàng)目，政府本身已經(jīng)做了比較充分的論證，并沒(méi)有置民眾的環(huán)境安全于不顧，在不同地址的選擇上，經(jīng)過(guò)了充分的斟酌。但是，對(duì)建垃圾焚燒廠和PX工廠周邊的居民而言，他們的態(tài)度往往是，垃圾焚燒廠和PX廠只要建在我家附近，我就反對(duì)。學(xué)術(shù)界已經(jīng)有專(zhuān)門(mén)的術(shù)語(yǔ)描述這種現(xiàn)象，即“鄰避沖突”（直譯是“不要在我家后院”，NIMBY，not in my back yard的縮寫(xiě)）。這個(gè)術(shù)語(yǔ)經(jīng)過(guò)眾多的事件及其引發(fā)的廣泛關(guān)注和討論而為世人熟悉，這已經(jīng)是一個(gè)世界性的難題，用于表示居民反對(duì)當(dāng)?shù)氐哪稠?xiàng)發(fā)展項(xiàng)目。而居民反對(duì)的“項(xiàng)目”不僅包括垃圾焚燒廠、化工廠，工業(yè)園、垃圾堆填區(qū)、監(jiān)獄、戒毒所、高速公路、機(jī)場(chǎng)等都是曾經(jīng)遭到反對(duì)的對(duì)象。這些被反建的項(xiàng)目主要類(lèi)型包括污染類(lèi)、風(fēng)險(xiǎn)積聚類(lèi)、污名化類(lèi)、心理不悅類(lèi)。[1]以上兩類(lèi)群體性事件，屬于典型的污染類(lèi)鄰避沖突群體性事件。

在一般意義上，環(huán)境群體性事件①往往只被看做是一次民眾集體的環(huán)境維權(quán)行動(dòng)，但是，這類(lèi)群體性事件真的是或僅僅是環(huán)境維權(quán)行動(dòng)嗎？如果借用社會(huì)學(xué)、傳播學(xué)和法學(xué)的相關(guān)理論進(jìn)行分析，則可能認(rèn)識(shí)到這類(lèi)群體性事件的另一側(cè)面，下文將展開(kāi)具體分析。

一、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視角

垃圾焚燒廠可能產(chǎn)生的二惡英和 PX廠產(chǎn)生的苯，是民眾最為擔(dān)心的危險(xiǎn)物質(zhì)。但是，兩種物質(zhì)都只是存在釋放的可能性，并不是現(xiàn)實(shí)的危害。換言之，是風(fēng)險(xiǎn)，而不是危險(xiǎn)。在垃圾焚燒廠、PX建設(shè)項(xiàng)目上，盡管存在風(fēng)險(xiǎn)，但是風(fēng)險(xiǎn)并不像民眾想象的那么大。實(shí)際上，從科學(xué)角度，垃圾焚燒中產(chǎn)生的二惡英完全可以在焚燒技術(shù)上予以控制，做到幾乎“零排放”。[2]PX是一種普遍使用、非常重要的工業(yè)原料，毒性并不大，在廠址的選擇上，項(xiàng)目距離城區(qū)的要求也并不是非常嚴(yán)格。全球各國(guó)PX項(xiàng)目距離城區(qū)比我國(guó)大連PX項(xiàng)目距城區(qū)還要近。比如，美國(guó)休斯敦PX裝置距城區(qū)1.2公里；荷蘭鹿特丹PX裝置距市中心8公里；韓國(guó)釜山PX裝置距市中心4公里；新加坡裕廊島?？松梨跓拸S PX裝置距居民區(qū)0.9公里；日本橫濱NPRC煉廠PX裝置與居民區(qū)僅隔一條高速公路。[3]

風(fēng)險(xiǎn)本身并不是一個(gè)新話(huà)題，風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的，但是，從20世紀(jì)五六十年代以后，風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題變得日益突出，并成為公共討論的問(wèn)題，以環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)為代表的眾多社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)成了一幅“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的圖景。德國(guó)人類(lèi)學(xué)和社會(huì)學(xué)家貝克等人用“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”一詞描述20世紀(jì)中期以來(lái)的社會(huì)特征，并將后工業(yè)社會(huì)總體以“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”來(lái)予以描述，從而使“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”一詞成為描述人類(lèi)社會(huì)整體生存狀態(tài)、社會(huì)形態(tài)的具有較強(qiáng)理論解釋力的概念。[4]風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論龐雜繁復(fù)，本文無(wú)法也不必一一闡述，結(jié)合環(huán)境群體性事件分析的需要，擇其要點(diǎn)概述如下：

(一)風(fēng)險(xiǎn)與危險(xiǎn)的區(qū)分

如果某件損失歸因于自己的決策，該損失就是“風(fēng)險(xiǎn)”，如果損失被歸因于其他人的決策或自然因素，該損失就是“危險(xiǎn)”。由于現(xiàn)代社會(huì)里發(fā)生的損失一般都可以被歸因于人的決策，所以現(xiàn)代社會(huì)中被視為“危險(xiǎn)”的情況越來(lái)越少，而被視為“風(fēng)險(xiǎn)”的情況越來(lái)越多，現(xiàn)代社會(huì)也因此構(gòu)成“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。

(二)風(fēng)險(xiǎn)生產(chǎn)和分配的邏輯

在工業(yè)社會(huì)中，財(cái)富生產(chǎn)的“邏輯”統(tǒng)治著風(fēng)險(xiǎn)生產(chǎn)的“邏輯”。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，這種關(guān)系顛倒過(guò)來(lái)，風(fēng)險(xiǎn)生產(chǎn)和分配的邏輯代替了財(cái)富生產(chǎn)和積累的邏輯作為社會(huì)分層和政治分化的標(biāo)志。貝克用日常語(yǔ)言表達(dá)了工業(yè)社會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的區(qū)別：“階級(jí)社會(huì)的推動(dòng)力可以用一句話(huà)來(lái)概括：我餓！風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的驅(qū)動(dòng)力則可以用另一句話(huà)來(lái)概括：我怕！”因此，減少風(fēng)險(xiǎn)、分配風(fēng)險(xiǎn)成為政府的重要職責(zé)。充滿(mǎn)風(fēng)險(xiǎn)決策的公共行政，是有關(guān)選擇或偏好的有效原則，其具備傷害、引起不滿(mǎn)或不公正感的固有力量。[5]

(三)風(fēng)險(xiǎn)生產(chǎn)和分配中的中心——邊緣結(jié)構(gòu)

風(fēng)險(xiǎn)的分配或轉(zhuǎn)移可以有兩個(gè)方向：一個(gè)是依據(jù)現(xiàn)存的社會(huì)中心——邊緣結(jié)構(gòu)而從中心向邊緣轉(zhuǎn)移，另一個(gè)是從當(dāng)下向未來(lái)轉(zhuǎn)移。如果一種風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)度較低的話(huà)，一般說(shuō)來(lái)，有權(quán)定義和分配風(fēng)險(xiǎn)的人會(huì)把這種風(fēng)險(xiǎn)分配給處在社會(huì)邊緣的階層或人群，或者從一個(gè)社會(huì)的中心地帶推向邊緣地帶。雖然中心和邊緣都會(huì)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，但是，由邊緣生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)必然會(huì)由邊緣承擔(dān)，而中心所生產(chǎn)出來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)則會(huì)被分配出去。在世界范圍內(nèi)，核泄漏、化工污染、轉(zhuǎn)基因食品的威脅以及經(jīng)濟(jì)危機(jī)往往是超越地域、文化、民族、國(guó)家邊界的，而高風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的高利潤(rùn)卻被中心地帶所占有，邊緣地帶所剩下的就只是風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)環(huán)境正義運(yùn)動(dòng)興起最初就是起因于大多數(shù)廢棄物處理場(chǎng)都選址在有色族群居住地附近。這種風(fēng)險(xiǎn)往往讓邊緣地帶承擔(dān)不公正，正是美國(guó)環(huán)境正義運(yùn)動(dòng)興起的原因。

(四)風(fēng)險(xiǎn)治理中的科學(xué)理性和社會(huì)理性

在工業(yè)時(shí)代，科學(xué)理性在風(fēng)險(xiǎn)治理中起著決定性作用，但當(dāng)人類(lèi)進(jìn)入高度復(fù)雜性和高度不確定性的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代，科學(xué)理性的封閉系統(tǒng)、專(zhuān)家威權(quán)主義體現(xiàn)出一定的局限性，而與科學(xué)理性相對(duì)應(yīng)的社會(huì)理性則體現(xiàn)出一定的優(yōu)勢(shì)。社會(huì)理性強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)的主觀性認(rèn)知特征，強(qiáng)調(diào)開(kāi)放性的風(fēng)險(xiǎn)溝通，希望民眾與專(zhuān)家達(dá)成風(fēng)險(xiǎn)共識(shí)，但社會(huì)理性強(qiáng)調(diào)的溝通可能導(dǎo)致無(wú)休止的爭(zhēng)論。一般說(shuō)來(lái)，在需要民主決策的地方，社會(huì)理性體現(xiàn)出其優(yōu)勢(shì)，而涉及具體的、微觀的管理活動(dòng)中，科學(xué)理性都顯現(xiàn)出其決定性作用。可是，發(fā)生在公共領(lǐng)域中的風(fēng)險(xiǎn)治理問(wèn)題，往往具有綜合性的特征，它既是一個(gè)開(kāi)展政治行動(dòng)的過(guò)程，又需要遵循科學(xué)的規(guī)律并求助于管理的技巧。[6]環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的管理過(guò)程是決策者權(quán)衡經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的相互關(guān)系，根據(jù)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)發(fā)展水平和環(huán)境狀況做出的綜合決策過(guò)程，是兼顧科學(xué)理性和社會(huì)理性的過(guò)程。

二、信息傳播視角

在鄰避沖突環(huán)境群體性事件中，信息生產(chǎn)和傳播的規(guī)律也影響著群體性事件的發(fā)展方向。

(一)涉及對(duì)鄰避設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)大小的認(rèn)知問(wèn)題

由于對(duì)PX工廠、垃圾焚燒廠等鄰避設(shè)施產(chǎn)生的化學(xué)物質(zhì)，屬于專(zhuān)業(yè)知識(shí)，一般民眾較難理解，這涉及專(zhuān)家和民眾的知識(shí)鴻溝問(wèn)題，也涉及風(fēng)險(xiǎn)判斷上專(zhuān)家和民眾的不同立場(chǎng)。在一般情況下，民眾傾向于依賴(lài)專(zhuān)家的分析判斷。但在這類(lèi)鄰避設(shè)施上，由于專(zhuān)家之間也有意見(jiàn)分歧，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知不同，比如廈門(mén)PX工廠建設(shè)，遭反對(duì)之初引起廣大民眾關(guān)注的原因是廈門(mén)大學(xué)的教授提出了疑問(wèn)。專(zhuān)家之間的分歧給民眾的判斷造成了困擾，對(duì)于兩種對(duì)立的專(zhuān)家意見(jiàn)，民眾往往就會(huì)從信賴(lài)專(zhuān)家轉(zhuǎn)變成信任對(duì)自己有利的專(zhuān)家。而對(duì)于專(zhuān)家之間分歧的原因、實(shí)質(zhì)，民眾往往不會(huì)去認(rèn)真判斷，也沒(méi)有足夠的知識(shí)和信息去判斷。

(二)從民眾對(duì)信息的接受來(lái)看，信息缺乏和信息過(guò)多都會(huì)造成對(duì)民眾的困擾

在PX工廠建設(shè)、垃圾焚燒廠建設(shè)之前，民眾處于一種信息缺乏的狀態(tài)，反對(duì)聲音一旦被媒體曝光，并被設(shè)置為公共議程的時(shí)候，鋪天蓋地的信息壓面而來(lái)，在短時(shí)間內(nèi)各種信息涌向民眾，民眾因?yàn)槿狈?duì)這些信息進(jìn)行分析、判斷的能力，也沒(méi)有足夠的時(shí)間進(jìn)行分析，同時(shí)從信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角看，民眾要探尋真相、權(quán)衡清楚所有的利弊，需要花費(fèi)巨大的信息成本，而直接信任某一方面的信息，對(duì)個(gè)人來(lái)說(shuō)，成本效益最佳。因此，過(guò)多的信息造成負(fù)擔(dān)，個(gè)人往往忽略這過(guò)多的信息，而采取“捷思法”，直接信任某種信息。對(duì)周邊居民來(lái)說(shuō)，自然會(huì)傾向于信任反對(duì)建設(shè)的信息，因?yàn)榉磳?duì)信息對(duì)個(gè)人來(lái)說(shuō)，足夠多且有利無(wú)害。個(gè)人一旦接受這類(lèi)信息，在后面的傳播過(guò)程中，根據(jù)心理學(xué)規(guī)律，就會(huì)更加容易看到與自己堅(jiān)信的觀點(diǎn)相同或支持性的信息，而看不見(jiàn)反對(duì)的信息，或自然認(rèn)為反對(duì)的信息不充分而被過(guò)濾。個(gè)人觀點(diǎn)經(jīng)過(guò)“群體極化”效應(yīng)，就會(huì)變得更加堅(jiān)定。而之前的信息缺乏狀態(tài)，往往又會(huì)被民眾認(rèn)為是政府有意為之，甚至認(rèn)為自己被欺騙，從而更堅(jiān)定了反對(duì)的立場(chǎng)。

(三)媒體及有關(guān)組織在群體性事件信息傳播中起著重要的作用

現(xiàn)代媒體具有設(shè)置大眾議程的作用。但是媒體并非不偏不倚，“流血事件放頭條”，媒體往往通過(guò)夸張的、引人注目的題材吸引眼球。在鄰避沖突類(lèi)環(huán)境群體性事件中，媒體也往往起著推波助瀾的作用。居民或民眾往往就通過(guò)媒體傳播的信息進(jìn)行判斷、固化自己的原初傾向，并獲得一種“群體”支持的“正義感”力量。

基于以上的信息傳播規(guī)律和特點(diǎn)，環(huán)境鄰避設(shè)施遭遇了社會(huì)學(xué)中所謂的“污名化”過(guò)程。污名化在社會(huì)學(xué)中最初是指社會(huì)賦予某些個(gè)體或群體以貶低性、侮辱性的標(biāo)簽，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)不公正待遇等后果的過(guò)程。隨著現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的日益增多，污名的對(duì)象和范圍不僅包括群體（個(gè)人）的污名，也包括任何被認(rèn)為是有危險(xiǎn)的事物、技術(shù)和組織甚至制度設(shè)置。污名化的最后階段，個(gè)體和社會(huì)對(duì)污名對(duì)象的集中貶損和規(guī)避行動(dòng)持續(xù)一段時(shí)間后趨于平靜，但對(duì)污名化對(duì)象的“異類(lèi)”、“危險(xiǎn)”的標(biāo)簽則被固化、被在文化記憶中“存檔”，造成了污名化的最終結(jié)果。[7]污名化是在信息生成、發(fā)布、傳播、溝通中造成的。

基于污名化造成的社會(huì)危害程度，區(qū)分其梯度，可具體分為：對(duì)事物的污名；對(duì)人和組織的污名；對(duì)制度的污名。在反建、反燒的群體性事件及其傳播過(guò)程中，首先是對(duì)事物（PX化工廠、垃圾焚燒廠）的污名，而更為可怕的是對(duì)人和機(jī)構(gòu)的污名，最為可怕的是對(duì)制度的污名。PX化工廠、垃圾焚燒廠已經(jīng)被貼上了“有毒”的標(biāo)簽，民眾不會(huì)去認(rèn)真分析風(fēng)險(xiǎn)的大小，會(huì)標(biāo)簽化地進(jìn)行反對(duì)。在反燒、反建過(guò)程中，一些支持建設(shè)的專(zhuān)家被污名化，相關(guān)環(huán)評(píng)單位的公正性遭到質(zhì)疑，而政府風(fēng)險(xiǎn)決策的過(guò)程更是遭受質(zhì)疑，而一次次反燒、反建的成功，更被民眾視為“為權(quán)利而斗爭(zhēng)”的勝利，政府的停止建設(shè)決定，從短期來(lái)看是平息了突發(fā)群體性事件，達(dá)到了維穩(wěn)的目的，但是，這種對(duì)民意的屈從，反而讓民眾認(rèn)為政府最初就是錯(cuò)的，這更加固化了民眾對(duì)PX項(xiàng)目、垃圾焚燒廠的“危險(xiǎn)”性的認(rèn)識(shí)，更加強(qiáng)化了民眾對(duì)政府決策失當(dāng)評(píng)價(jià)的認(rèn)識(shí)，而這可能是政府沒(méi)有預(yù)料到的。可想而知的是，在以后類(lèi)似的PX建設(shè)、垃圾焚燒廠建設(shè)中民眾基本還會(huì)利用過(guò)去成功的套路來(lái)對(duì)付政府。

三、群體視角

鄰避沖突類(lèi)設(shè)施本身就容易遭受居民的反對(duì)，而一旦民眾采取群體性事件的反對(duì)模式，就進(jìn)入一個(gè)更加不易控制的局面。在群體性事件中，上文論述到的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知過(guò)程就會(huì)在人群中加速傳播，污名化過(guò)程也會(huì)加速，此外，民眾一旦構(gòu)成反對(duì)的群體，就會(huì)進(jìn)入社會(huì)學(xué)經(jīng)典著作《烏合之眾》中所描述的群體不理性的狀態(tài)。

《烏合之眾》一書(shū)中，非常精彩地闡述了群體性事件中“群體”的特征。大凡事情涉入情感領(lǐng)域，人與人之間的差距就消失了，尤其是在涉及信仰、政治觀點(diǎn)、道德評(píng)價(jià)、個(gè)人愛(ài)憎這些近乎純粹感性表達(dá)的領(lǐng)域中，最杰出的才智之士也不見(jiàn)得就比一個(gè)凡夫俗子更高明。在群體的心中，原本是突出的才智被削弱了，導(dǎo)致群體中的每一個(gè)人的個(gè)性也被削弱了。表現(xiàn)出差別的異質(zhì)化被同質(zhì)化吞沒(méi)，最終是無(wú)意識(shí)品質(zhì)決定了群體的智慧。群體只能從事最低級(jí)的勞動(dòng)，而涉及普遍利益的決定，只能由杰出人士組成的決策中心來(lái)做出。處于群體中的個(gè)人會(huì)感受到一種強(qiáng)烈的“正義”力量，對(duì)他們來(lái)說(shuō)群體就是正義，數(shù)量就是道理；即或不然，群體中的人也會(huì)有一種“法不責(zé)眾”的想法，實(shí)施行為時(shí)就表現(xiàn)得理直氣壯。群體的力量讓人們解脫了這些約束與羈絆。群體不需要承擔(dān)任何責(zé)任，群體就是法律，群體就是道德，群體的行為天然就是合理的。

群體情緒的相互傳染對(duì)群體的特點(diǎn)形成起著決定性的作用，決定著群體行為選擇的傾向。感性的、本能的情緒特別容易傳染，而理智的、冷靜的情緒在群體中起不到絲毫作用。另一種力量是暗示群體有著自動(dòng)放大非理性沖動(dòng)的能力。群體有引發(fā)偏執(zhí)與專(zhuān)橫的力量，只要經(jīng)過(guò)集體行動(dòng)和宣泄，群體表達(dá)的觀點(diǎn)會(huì)被毫無(wú)根據(jù)地認(rèn)為就是真理。群體容易走極端，喜歡簡(jiǎn)單而極端的感情，群體在道德上也容易走向極端，極可能容易激發(fā)出原始人所具有的、個(gè)人因?yàn)閾?dān)心懲罰而不敢發(fā)泄的破壞力和殘忍暴力，群體也可能被激發(fā)出一種高于個(gè)人的、單純的、奮不顧身的、舍己為人的高尚品質(zhì)，但這種品質(zhì)疊加起來(lái)，可能造成全社會(huì)的災(zāi)難性后果。[8]

在環(huán)境群體性事件中，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)本身的不確定性導(dǎo)致了演繹的可能不同方向，基于自身利益出發(fā)，個(gè)人傾向于反對(duì)項(xiàng)目建設(shè)，而這種情緒、觀點(diǎn)會(huì)在群體中得到夸大，在相互傳播中得到強(qiáng)化，反對(duì)的決心也會(huì)在群體中得到強(qiáng)化，帶頭反對(duì)的人也會(huì)在群體中成為英雄，而任何和群體意見(jiàn)不一致的聲音都難以得到表達(dá)。當(dāng)個(gè)人回復(fù)到日常生活中的時(shí)候，他才會(huì)考慮到建設(shè)項(xiàng)目可能會(huì)對(duì)該地區(qū)的積極意義，如就業(yè)、收入等，因此，群體性事件中的意見(jiàn)絕不是公眾參與，它無(wú)法代表公眾的真正利益，也不是公眾參與的有效形式?，F(xiàn)有的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告中，聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，往往因?yàn)榄h(huán)評(píng)報(bào)告編制機(jī)關(guān)“走過(guò)場(chǎng)”而流于形式，如果這種形式遭到質(zhì)疑，這是有理的，但是如果因此就轉(zhuǎn)而認(rèn)為群體性環(huán)境事件中的意見(jiàn)表達(dá)就是公眾參與，就代表了公眾意見(jiàn)，那也值得懷疑。因?yàn)槿后w性事件絕不是理性表達(dá)公眾意見(jiàn)的合理平臺(tái)，最合理的形式或許是聽(tīng)證會(huì)、辯論會(huì)。

四、權(quán)力——權(quán)利視角

環(huán)境群體性事件往往被視為一次環(huán)境維權(quán)事件，其正當(dāng)性似乎不容置疑，而政府在群體性事件爆發(fā)后的停建命令似乎也印證了民眾反對(duì)的正當(dāng)性。但真的如此嗎？

(一)從發(fā)起群體性事件的形式和手段看，民眾并沒(méi)有“依法”的心理

根據(jù)我國(guó)《集會(huì)游行示威法》的相關(guān)規(guī)定，集會(huì)游行示威必須向有關(guān)當(dāng)局提出申請(qǐng)并經(jīng)許可后，在規(guī)定時(shí)間、規(guī)定地點(diǎn)進(jìn)行。但民眾針對(duì)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目發(fā)起的群體性事件，往往不是依法去辦理相關(guān)申請(qǐng)手續(xù)，而是采取所謂 “集體散步”等形式上規(guī)避集會(huì)游行示威法相關(guān)規(guī)定的形式。這種形式盡管可能更適應(yīng)當(dāng)前的政治生態(tài)和實(shí)踐話(huà)語(yǔ)，但表明民眾并非基于法律維護(hù)權(quán)利，既沒(méi)有使用向行政機(jī)關(guān)提出信息公開(kāi)、申請(qǐng)復(fù)議等行政維權(quán)手段，也沒(méi)有向法院提起訴訟，而是直接采取 “集體散步”的群體性事件方式，其意圖是希望通過(guò)政治施壓的方式，來(lái)達(dá)到維權(quán)的目的。其方式是通過(guò)“權(quán)力”路徑，而非“權(quán)利”路徑。民眾的群體性事件方式表達(dá)得更多的應(yīng)是政治意愿，而非法律意愿。至少?gòu)男问缴峡?，這種群體性事件并非 “為權(quán)利而斗爭(zhēng)”，而更像是 “用權(quán)力去斗爭(zhēng)”，用群體的權(quán)力、用政治壓力去實(shí)現(xiàn)自身的目的。而且從最后的效果來(lái)看，政治效果還真的達(dá)到了，政府無(wú)一例外地都推翻了之前的規(guī)劃、立項(xiàng)，而宣布停建、遷址。但是，民眾的勝利并不是法律維權(quán)的勝利，而是政治活動(dòng)的勝利。

(二)從民眾發(fā)起群體性事件的權(quán)利基礎(chǔ)來(lái)看，反建居民的權(quán)利基礎(chǔ)并不堅(jiān)實(shí)

首先，從程序上的權(quán)利看，民眾有法律所賦予的在環(huán)境上的信息知情權(quán)、公眾參與權(quán)、異議權(quán)，相對(duì)應(yīng)的義務(wù)一方就是政府，政府應(yīng)當(dāng)公開(kāi)項(xiàng)目的相關(guān)信息，并在項(xiàng)目規(guī)劃時(shí)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》在環(huán)境影響評(píng)價(jià)階段必須吸收公眾意見(jiàn)，保證公眾參與。PX工廠、垃圾焚燒廠進(jìn)行規(guī)劃時(shí)，做了環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告，也獲得了政府的審批，形式上符合要求。盡管可能在環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中對(duì)公眾的知情權(quán)、公眾參與權(quán)的保障不夠充分，有“走過(guò)場(chǎng)”之嫌，但問(wèn)題是，如前文所述，民眾也并沒(méi)有就其知情權(quán)、參與權(quán)提出異議，而是直接采取政治意愿表達(dá)方式。盡管有學(xué)者認(rèn)為，如果政府不是“暗箱操作”，而是項(xiàng)目建設(shè)之前就公開(kāi)信息，與民眾互動(dòng)溝通，就不會(huì)爆發(fā)群體性事件。但這是否一廂情愿也未可知。

其次，從居民的實(shí)體權(quán)利看，居民反對(duì)的建設(shè)項(xiàng)目不是已經(jīng)在污染居民，而是建成后可能有較大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。因此，居民依據(jù)的法律權(quán)利，不是停止侵害、消除污染、賠償損失等民事侵權(quán)上的請(qǐng)求權(quán)利，而是一種預(yù)防的權(quán)利。這種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)往往借助行政機(jī)關(guān)的決策來(lái)實(shí)現(xiàn)，即通過(guò)行政機(jī)關(guān)的審批行為來(lái)實(shí)現(xiàn)。在行政法上，這種利益不是法律上的權(quán)利，而是行政機(jī)關(guān)在風(fēng)險(xiǎn)決策時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的利益，至于行政決策究竟如何在可持續(xù)發(fā)展觀的原則下衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的平衡，在盡量減少環(huán)境危害的前提下做出行政決策，實(shí)際上屬于行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的范圍。一旦在某地區(qū)建設(shè)該項(xiàng)目，只要沒(méi)有權(quán)利侵害的具體情事、沒(méi)有具體的受害人，民眾并沒(méi)有反對(duì)建設(shè)項(xiàng)目在法律上的權(quán)利。實(shí)際上除非此類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)在荒無(wú)人煙的地帶，否則都會(huì)引起周邊居民的抗議。面對(duì)此種鄰避沖突類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目，行政機(jī)關(guān)必須做出涉及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的決策，但是對(duì)于鄰避沖突類(lèi)設(shè)施，反對(duì)幾乎是必然的。因?yàn)猷彵軟_突類(lèi)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目，與傳統(tǒng)的污染嚴(yán)重的工廠不同，這類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目遭到反對(duì)的根源在于利益沖突，建設(shè)項(xiàng)目的利益享受方與損害承擔(dān)方不一致，建設(shè)項(xiàng)目投資方受益、政府受益、消費(fèi)者受益，唯有周邊的居民受損。因此，鄰避沖突類(lèi)環(huán)境項(xiàng)目的重要解決路徑是進(jìn)行拆遷安置或補(bǔ)償。但有些項(xiàng)目又不可能進(jìn)行大規(guī)模的拆遷或補(bǔ)償，對(duì)于居民而言，無(wú)論多小的風(fēng)險(xiǎn)，反對(duì)總是利己的。寧波鎮(zhèn)海PX項(xiàng)目引發(fā)的群體性事件，實(shí)際上是一個(gè)村的村民希望像兩個(gè)鄰村一樣被列入拆遷計(jì)劃進(jìn)行上訪，逐漸演變成環(huán)境群體性事件。起初，當(dāng)上訪主題是要求列入拆遷計(jì)劃時(shí)，上訪民眾的愿望沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，上訪沒(méi)有產(chǎn)生預(yù)定的效果，但當(dāng)抗議主題變成了反對(duì)建設(shè)PX項(xiàng)目后 （其實(shí)PX項(xiàng)目原來(lái)既有，只是擴(kuò)建），引起了與原訴求主體完全不同的更大范圍的民眾群體性行動(dòng)，效果則截然不同，導(dǎo)致項(xiàng)目最終被叫停。②因此，面對(duì)PX工廠、垃圾焚燒廠這種雖然有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，但是現(xiàn)代生活必需的建設(shè)項(xiàng)目，必定需要一部分人承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于鄰避沖突類(lèi)設(shè)施，或許讓市場(chǎng)機(jī)制解決其中的利益問(wèn)題，通過(guò)拆遷、補(bǔ)償、交易等方式彌補(bǔ)周邊居民的可能利益損失，是較好的解決辦法。根據(jù)科斯定理，無(wú)論初始權(quán)利如何配置，只要交易成本夠低，通過(guò)市場(chǎng)交易就能達(dá)到資源配置的較好結(jié)果。但是，從目前這類(lèi)事件的發(fā)展結(jié)果看，政府宣布停止建設(shè)，實(shí)際上造成了禁止交易或“無(wú)市”的結(jié)果，[9]項(xiàng)目方與居民不可能通過(guò)市場(chǎng)交易解決利益沖突問(wèn)題。

從環(huán)境群體性事件的全過(guò)程看，民眾的反對(duì)并沒(méi)有通過(guò)法律途徑尋求解決方案，實(shí)際后果也并不是基于法律的裁決，而是政府基于維穩(wěn)思維被迫作出的讓步，這種群體性事件的方式并沒(méi)有為此類(lèi)事件的法治解決提供因應(yīng)之道，而僅僅是提出了問(wèn)題。需要進(jìn)一步深思的是，在這類(lèi)群體性事件中，法律究竟能發(fā)揮多大作用？

五、治理啟示

綜合不同視角的解讀，對(duì)環(huán)境群體性事件的理解與治理有以下幾點(diǎn)啟示：

(一)政府在做出事關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境決策時(shí)，必須具備在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代背景下的風(fēng)險(xiǎn)管理思維

政府應(yīng)基于人們風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的規(guī)律，提升風(fēng)險(xiǎn)管理能力、加強(qiáng)與公眾的風(fēng)險(xiǎn)溝通、培育政府內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)管理文化，促進(jìn)行政決策優(yōu)化；有效引導(dǎo)民眾的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知，避免風(fēng)險(xiǎn)的“社會(huì)放大”、連鎖效應(yīng)和群體極化。政府還要避免民眾的恐懼心理 （“我怕”）成為所有行政決策壓倒一切的理由，避免或減緩風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的中心——邊緣結(jié)構(gòu)，解決風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移中的公正問(wèn)題，讓科學(xué)理性和社會(huì)理性共同在風(fēng)險(xiǎn)決策中發(fā)揮作用，進(jìn)行綜合決策。

(二)政府在風(fēng)險(xiǎn)決策中應(yīng)注意信息公開(kāi)、信息交流和信息傳播

政府可提前并全過(guò)程進(jìn)行信息公開(kāi)，決策前與相關(guān)民眾進(jìn)行充分的風(fēng)險(xiǎn)交流與溝通，避免專(zhuān)家精英決策、閉門(mén)政治，避免某些風(fēng)險(xiǎn)被“污名化”，正如有專(zhuān)家提出的那樣，要“超越民粹主義，超越專(zhuān)家政治”[10]。讓信息市場(chǎng)中的自由交流部分抵消相互沖突對(duì)立的觀點(diǎn)，既要避免信息封閉和壟斷，也要避免信息扭曲和泛濫，通過(guò)信息的合理流動(dòng)引導(dǎo)民眾的理性判斷和選擇。避免風(fēng)險(xiǎn)溝通過(guò)程中的信息不充分或錯(cuò)誤，影響到民眾對(duì)專(zhuān)家、對(duì)政府決策的不信任，從而引發(fā)政府信任危機(jī)和連鎖效應(yīng)。

(三)加強(qiáng)環(huán)境決策的公眾參與，豐富公眾參與形式，讓真實(shí)的民意得以通過(guò)多種正常途徑而非群體性事件形式表達(dá)并在決策中予以體現(xiàn)

在PX反建、垃圾焚燒廠反燒事件中，反建、反燒的居民們通過(guò)擴(kuò)大影響，引起群聚效應(yīng)，然后通過(guò)突發(fā)性事件表達(dá)民意。這種民意與法律上的公眾參與相差甚遠(yuǎn)，但是，這種民意的表達(dá)屬于政治性表達(dá)并造成了政治性后果。在法治社會(huì)中，法律手段能解決問(wèn)題的情況下，公眾應(yīng)當(dāng)首先窮盡法律手段，只有在窮盡法律手段不能的時(shí)候，才能通過(guò)政治手段，政治手段的采取大多通過(guò)代議制、院外集團(tuán)、輿論造勢(shì)等多種手段。在法治社會(huì)中，政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)公眾通過(guò)法律手段解決問(wèn)題。

(四)加強(qiáng)環(huán)境群體性事件的法治化治理

政府應(yīng)著力解決導(dǎo)致環(huán)境群體性事件中的利益問(wèn)題。盡管，鄰避沖突類(lèi)環(huán)境設(shè)施的建設(shè)并非一定能依靠搬遷、補(bǔ)償解決問(wèn)題，因?yàn)樯婕暗娜巳嚎赡芊秶艽?，而風(fēng)險(xiǎn)的概率很低，但是在能通過(guò)市場(chǎng)交易手段解決的最突出利益沖突中，政府應(yīng)當(dāng)允許項(xiàng)目建設(shè)方與受影響居民進(jìn)行交易，從而最小化利益沖突。在建設(shè)之前，依靠市場(chǎng)手段規(guī)避部分風(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目建成之后則通過(guò)侵權(quán)救濟(jì)保護(hù)潛在受害人的利益，此外，對(duì)于低概率但災(zāi)難大的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)由項(xiàng)目建設(shè)方成立相應(yīng)的賠償基金。相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)立法并加強(qiáng)執(zhí)法，引導(dǎo)民眾采取合法形式表達(dá)民意，鼓勵(lì)民眾走正規(guī)法律途徑，盡可能減少群體性事件的發(fā)生，避免風(fēng)險(xiǎn)放大過(guò)程在群體非理性狀態(tài)下不斷升級(jí)。

正如集體闖紅燈一樣，集體或群體行動(dòng)并非就代表了正義，在看到環(huán)境群體性事件背后民眾合理訴求的同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)看到，環(huán)境群體性事件中風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的偏離、信息傳播的扭曲和群體行為的非理性，更應(yīng)該看到這些偏離、扭曲和非理性帶來(lái)的進(jìn)一步后果。只有多視角、全面地認(rèn)識(shí)該類(lèi)事件，才能有針對(duì)性地予以應(yīng)對(duì)。政府應(yīng)基于風(fēng)險(xiǎn)管理的視角健全政府信息公開(kāi)、公眾參與等方面的法律規(guī)定，切實(shí)保障民眾的相應(yīng)權(quán)利落到實(shí)處，同時(shí)加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法，真正做到 “執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，樹(shù)立政府的執(zhí)法權(quán)威性和司法公信力，促進(jìn)鄰避沖突類(lèi)環(huán)境群體性事件的法治化解決。

注釋?zhuān)?/p>

①本文限于對(duì)該類(lèi)群體性事件展開(kāi)分析，下文簡(jiǎn)稱(chēng)為“環(huán)境群體性事件”，不包含因?yàn)樵馐芪廴緭p害集體索賠等其他類(lèi)型環(huán)境群體性事件，由于事件媒體報(bào)道很多，非特殊需要本文不描述事件細(xì)節(jié)。

②參見(jiàn)《鳳凰周刊》2012年第32期文章《利益or環(huán)保：寧波鎮(zhèn)海PX事件始末》。

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【責(zé)任編輯：葉 萍】

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1004－518X（2013）11－0137－06