論我國食品安全的整體性治理

張志勛 葉 萍

論我國食品安全的整體性治理

張志勛 葉 萍

整體性治理理論是西方國家行政改革實(shí)踐的最新成果，對(duì)于治理復(fù)雜的食品安全問題有一定的理論優(yōu)勢(shì)，因此，運(yùn)用整體性治理理論分析和完善我國食品安全治理體系，具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。我國在食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)、食品安全治理主體、食品安全治理信息整體性等方面均存在問題。為了有效解決我國食品安全整體性治理之不足，我國應(yīng)從監(jiān)管機(jī)構(gòu)、治理主體和食品安全信息三個(gè)層面予以完善。第一，我國應(yīng)強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)的整體性，如組建統(tǒng)一的食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)、發(fā)揮食品安全委員會(huì)的核心作用、有效整合監(jiān)管機(jī)構(gòu)的資源和職能；第二，應(yīng)增強(qiáng)食品安全治理主體的整體性，如強(qiáng)化食品生產(chǎn)經(jīng)營者的主體責(zé)任和誠信機(jī)制、強(qiáng)化社會(huì)組織的監(jiān)督作用、完善公眾參與機(jī)制；第三，應(yīng)提高食品安全信息的整體性，如改變消費(fèi)者的信息弱勢(shì)地位、強(qiáng)化食品生產(chǎn)經(jīng)營者的信息披露義務(wù)、加強(qiáng)食品安全信息的監(jiān)管。

整體性治理；食品安全；食品監(jiān)管

張志勛，南昌大學(xué)博士生，副教授，南昌大學(xué)立法研究中心研究員。（江西南昌 330031）

葉 萍，江西省社會(huì)科學(xué)院助理研究員。(江西南昌 330077)

食品安全關(guān)乎民眾健康，同時(shí)也是衡量國家法制建設(shè)和政府治理水平的重要標(biāo)尺。盡管我國已經(jīng)建立起了食品安全監(jiān)管體系，但是食品安全事故還時(shí)有發(fā)生，食品安全監(jiān)管的基礎(chǔ)還是比較薄弱，總體而言，食品安全形勢(shì)仍不容樂觀。整體性治理理論是西方國家行政改革實(shí)踐的最新成果，對(duì)于治理復(fù)雜的食品安全問題有一定借鑒意義，因此，運(yùn)用整體性治理理論分析和完善我國現(xiàn)有的食品安全治理體系應(yīng)具有積極意義。

一、食品安全治理難題和整體性治理理論的提出

食品安全是一個(gè)涉及生產(chǎn)、經(jīng)營、運(yùn)輸、銷售等諸多方面的社會(huì)性問題，由于“市場失靈”與“政府失靈”，僅靠政府或者市場力量都不可能從根本上解決食品安全問題，而整體性治理理論則可能為食品安全治理難題提供新的思路。

（一）食品安全與市場失靈

食品安全的信息不對(duì)稱。信息對(duì)稱是保障市場主體進(jìn)行公平交易的重要條件，食品消費(fèi)也是如此。由于食品消費(fèi)市場的特殊性，普通消費(fèi)者無法知道食品生產(chǎn)、加工等環(huán)節(jié)中是否存在有違反法律規(guī)定的不安全的食品生產(chǎn)和加工行為，而科技的發(fā)展和食品生產(chǎn)的工業(yè)化，更使得普通消費(fèi)者無法像過去那樣僅憑食品的外觀、氣味就能判斷出食品的優(yōu)劣。因此，從這個(gè)意義上講，市場主體對(duì)食品安全信息的掌握是不對(duì)稱的，食品消費(fèi)者在食品信息的獲得上處于弱勢(shì)地位，而食品生產(chǎn)經(jīng)營者較為容易濫用其信息掌握的優(yōu)勢(shì)地位，導(dǎo)致市場自身的治理手段失靈。

食品安全的外部性問題。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，外部性又稱為外部成本或外部效應(yīng)，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，外部性問題是市場失靈的重要表現(xiàn)之一。在環(huán)境治理中，經(jīng)常提及環(huán)境外部性問題，而食品安全治理也有外部性問題。例如守法的食品生產(chǎn)者和經(jīng)營者誠信經(jīng)營，付出更多成本和代價(jià)，但其沒有因?yàn)楫a(chǎn)生外部利益而得到補(bǔ)償，而不法的食品生產(chǎn)經(jīng)營者通過偷工減料或非法添加來降低其成本，卻沒有因?yàn)楫a(chǎn)生外部危害而付出代價(jià)，這時(shí)如果僅依靠價(jià)格機(jī)制來調(diào)節(jié)的話，容易導(dǎo)致劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象，造成市場失靈。

（二）食品安全與政府失靈

食品安全中的市場失靈問題，需要政府干預(yù)，而政府通過法治手段，對(duì)食品生產(chǎn)、流通、銷售過程進(jìn)行必要的調(diào)節(jié)和監(jiān)管，是解決市場失靈的主要方法。但是多發(fā)的食品安全事故告訴我們，政府也會(huì)失靈。所謂“監(jiān)管常在，問題常在”，即使是被譽(yù)為擁有最完備食品安全監(jiān)管體系的美國和歐盟近年來也不斷出現(xiàn)食品安全事故。

監(jiān)管成本的問題。食品安全的政府監(jiān)管作為公共物品是不能夠通過市場機(jī)制來解決的，必須由政府來提供。但是由于食品安全涉及的環(huán)節(jié)過多，地域廣闊，就使得政府監(jiān)督、控制的成本過高，給政府有效監(jiān)督和控制帶來了難度，如果政府投入的資源不足，監(jiān)管水平不高，執(zhí)法人員責(zé)任心不強(qiáng)，就會(huì)致使食品安全監(jiān)管效果降低，有害食品仍有可能進(jìn)入市場，出現(xiàn)食品安全政府監(jiān)管的漏洞。

部門利益問題。政府是由有著不同利益的部門機(jī)構(gòu)組成，其可能受到本部門利益的驅(qū)動(dòng)，而謀求部門利益的最大化。在食品監(jiān)管領(lǐng)域，由于涉及政府的多個(gè)部門，其各自權(quán)限法律規(guī)定不甚明確，可能導(dǎo)致各級(jí)各類食品安全監(jiān)管部門出現(xiàn)縱橫交錯(cuò)式的相互爭權(quán)和推諉現(xiàn)象[1](P135)，從而影響了食品安全監(jiān)管的效率，導(dǎo)致政府失靈。

政府的能力問題。政府也并非是萬能的,它也有自身的能力邊界。事實(shí)上，市場存在失靈只是政府實(shí)施干預(yù)、監(jiān)管的必要前提，但并不能由此推定政府的干預(yù)、監(jiān)管能解決所有的問題，政府也會(huì)面臨信息不足的問題。政府在進(jìn)行管制決策時(shí)，也會(huì)面臨如何進(jìn)行最佳選擇的問題，例如如何實(shí)現(xiàn)公共利益和個(gè)人權(quán)益的平衡，如何實(shí)現(xiàn)食品安全治理的科學(xué)性、合理性和系統(tǒng)性等。

（三）整體性治理理論的提出

針對(duì)政府失靈問題，特別是政府公共服務(wù)日趨呈現(xiàn)碎片化、政府組織功能逐漸裂解化問題，20世紀(jì)90年代英國學(xué)者提出關(guān)于政府治理的重大理論——整體性治理理論。根據(jù)?？怂沟亩x，所謂整體性治理就是“以公民需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為治理機(jī)制，對(duì)治理層級(jí)、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與整合，不斷從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務(wù)的政府治理圖式”。[2](P52)整體性治理理論提出的構(gòu)建協(xié)同、合作、整合的整體性治理框架，為我國食品安全監(jiān)管體系的完善，提供了新的思路和模式。

二、我國食品安全整體性治理之不足

根據(jù)整體性治理理論分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，我國食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)、食品安全治理主體、食品安全治理信息的整體性存在不足。

（一）我國食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的整體性問題

我國 《食品安全法》采用了由國務(wù)院新設(shè)立的食品安全委員會(huì)作為高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并由衛(wèi)生部負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)，農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢局、工商管理局和食品藥品監(jiān)督管理局進(jìn)行分段監(jiān)管的綜合監(jiān)管模式。就我國食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)整體性問題而言，主要存在三個(gè)方面的問題。

監(jiān)管機(jī)關(guān)設(shè)置的碎片化。我國食品安全監(jiān)管的機(jī)構(gòu)設(shè)置錯(cuò)綜復(fù)雜，從中央到地方既有垂直管理部門，又有分級(jí)管理部門，各部門都有自己的一套機(jī)制和管理領(lǐng)域，而這些機(jī)構(gòu)有的又向下增設(shè)新的分支機(jī)構(gòu)，影響了整體性。由于我國行政管理的條塊分割，實(shí)行垂直管理的機(jī)構(gòu)是對(duì)它的上級(jí)直屬機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，而分級(jí)管理機(jī)構(gòu)則是對(duì)其本級(jí)政府部門負(fù)責(zé)，由此，造成我國食品監(jiān)管的主管機(jī)關(guān)體系形成碎片化的現(xiàn)象。

缺乏決策核心部門。西方發(fā)達(dá)國家為了協(xié)調(diào)食品安全監(jiān)管各部門間的職能和利益，減少?zèng)_突，實(shí)現(xiàn)資源共享，都積極對(duì)有關(guān)食品安全職能部門進(jìn)行整合，嘗試成立食品安全之綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。[3](P48)我國基于國情，也對(duì)食品監(jiān)管部門進(jìn)行了改革，于2010年2月6日設(shè)立國務(wù)院食品安全委員會(huì)，這有利于改變食品安全監(jiān)管過于分散的局面。但是我國目前監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置分散和監(jiān)管的“碎片化”局面依然存在。而我國食品監(jiān)管的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——國務(wù)院食品安全委員會(huì)，由于各種局限及受到各種各樣的限制，沒有充分發(fā)揮出其應(yīng)有的核心的、主導(dǎo)性的作用。

監(jiān)管職能的交叉重疊。由于我國食品安全實(shí)行分段監(jiān)管的體制，要落實(shí)監(jiān)管就需要承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)的各部門相互配合，分工協(xié)作，需要明確各監(jiān)管部門的權(quán)力范圍和責(zé)任，縮小各部門過度自由裁量的空間。目前，我國食品安全在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)劃分上還存在職能交叉、重疊之處，因而容易造成交叉管理和“真空”地帶，出現(xiàn)監(jiān)管部門之間有利無責(zé)則爭著管、無利有責(zé)就相互推諉的現(xiàn)象。

（二）我國食品安全治理主體的整體性問題

整體性治理主張市民社會(huì)與政府的合作、非行政組織與政府機(jī)構(gòu)的合作、私人部門與公共部門的合作。[4](P89)毫無疑問，政府是食品安全治理最重要的主體，但僅靠政府監(jiān)管是不夠的，食品安全的公共性要求治理主體應(yīng)多元化，要求社會(huì)中的組織和個(gè)人積極參與食品安全治理，而我國目前食品安全治理主體的整體性仍有不足。

食品生產(chǎn)經(jīng)營者的主體意識(shí)淡薄。食品生產(chǎn)經(jīng)營者既是市場主體，也是食品安全治理的責(zé)任主體。我國食品生產(chǎn)經(jīng)營者的數(shù)量非常龐大，單靠政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)管是難以防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)的，因此，食品安全的關(guān)鍵在于落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營者的主體責(zé)任。根據(jù)食品安全法的規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營者作為食品安全的第一責(zé)任人，只有強(qiáng)化了食品生產(chǎn)經(jīng)營者的主體意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，才能有效地降低食品安全事故發(fā)生率風(fēng)險(xiǎn)。然而，一系列的食品安全事故表明，部分食品生產(chǎn)經(jīng)營者自我監(jiān)管意識(shí)淡漠，忽視自身的社會(huì)責(zé)任，甚至唯利是圖、誠信缺失、道德淪喪，發(fā)生損害公眾健康的食品違法行為。

社會(huì)組織的作用沒有充分發(fā)揮。整體性治理理論注重政府與社會(huì)各類組織包括私人部門和非營利部門的合作，而食品安全治理要充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用、第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)及檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)作用、社會(huì)公眾監(jiān)督作用和新聞媒體的作用。根據(jù)食品安全法，我國已經(jīng)確立了食品安全監(jiān)管的多元共治體制，但我國目前社會(huì)組織的力量尚未得到足夠的重視，單一政府的行政監(jiān)管依舊盛行，公私組織合作不夠，私人部門參與食品安全治理的制度環(huán)境有待完善。例如就我國食品行業(yè)協(xié)會(huì)而言，其影響力和約束力不夠，企業(yè)對(duì)其認(rèn)同度不高，自身的組織機(jī)構(gòu)單薄，運(yùn)作機(jī)制不規(guī)范，未能發(fā)揮其在食品安全治理中的功能優(yōu)勢(shì)與獨(dú)特作用。[5](P46)

公眾參與缺乏有效的制度保障。公眾參與是重樹消費(fèi)者信心的有效機(jī)制，是對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營者的直接制衡，也是對(duì)政府監(jiān)管的合理補(bǔ)充。公眾參與食品安全治理，有助于增進(jìn)政府與公眾之間的雙向溝通與相互交流，促進(jìn)公眾對(duì)政府食品安全監(jiān)管工作的了解、認(rèn)可與支持，也有利于改進(jìn)政府食品安全治理方式，形成政府與公眾之間的良性互動(dòng)。我國食品安全法規(guī)定，鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、基層群眾性自治組織和個(gè)人參與食品安全治理，但是公眾如何參與食品安全治理還需要有完善的制度保障。

（三）我國食品安全治理信息的整體性問題

整體性治理理論提出，整體性治理需要一種新的信息分類和系統(tǒng)，并探討了在治理的層次上使用數(shù)字手段進(jìn)行政策協(xié)調(diào)的問題，體現(xiàn)了信息時(shí)代的現(xiàn)實(shí)背景。在食品安全領(lǐng)域，食品安全信息是生產(chǎn)經(jīng)營者決策的依據(jù)，是消費(fèi)者選擇的根據(jù)，也是政府實(shí)施有效監(jiān)管的前提，因此，信息整體性的缺乏有可能導(dǎo)致治理失靈。運(yùn)用整體性治理理論分析，我國食品安全治理信息存在三個(gè)方面的問題。

1.消費(fèi)者處于信息弱勢(shì)。第一，受信息獲取成本制約，消費(fèi)者很難全面了解經(jīng)過種植、養(yǎng)殖、生產(chǎn)、加工、存貯、運(yùn)輸、銷售等諸多環(huán)節(jié)后的食品安全信息。第二，消費(fèi)者的食品安全知識(shí)缺乏，對(duì)于食品標(biāo)簽上的信息認(rèn)知度不高，影響了對(duì)安全信息的接受程度。第三，食品科技的發(fā)展增加了食品成分的復(fù)雜性，特別是各種食品添加劑和化學(xué)品的使用，使得食品安全問題不再是消費(fèi)者憑借肉眼和常識(shí)就能夠分辨清楚的。第四，低收入消費(fèi)者因消費(fèi)成本考慮而形成的消費(fèi)習(xí)慣，在一定程度上也造成了食品質(zhì)量安全信息的缺失。

2.食品生產(chǎn)經(jīng)營者的信息披露不到位。食品安全信息最主要和最直接的獲取途徑是由食品生產(chǎn)經(jīng)營者提供，但在實(shí)踐中食品生產(chǎn)經(jīng)營者違反其信息披露義務(wù)卻時(shí)有發(fā)生，其主要表現(xiàn)為：第一，食品信息披露的內(nèi)容不真實(shí)，即食品生產(chǎn)經(jīng)營者采取虛構(gòu)事實(shí)或隱瞞真相的方法，向消費(fèi)者提供與客觀事實(shí)不符的食品信息。第二，食品信息披露的內(nèi)容不完整，即食品生產(chǎn)經(jīng)營者在信息披露中隱瞞或遺漏可能影響消費(fèi)者正確判斷、選擇、消費(fèi)的食品信息。第三，信息披露方式不適當(dāng)，即食品生產(chǎn)經(jīng)營者過多地使用專業(yè)術(shù)語或以普通消費(fèi)者難以獲知的方式披露，以這種隱蔽的方式侵害了消費(fèi)者的知情權(quán)。

3.食品安全監(jiān)管信息的碎片化。我國《食品安全法》第4條規(guī)定了國務(wù)院衛(wèi)生行政部門食品安全信息公布的職責(zé)，第82條規(guī)定了食品安全信息統(tǒng)一公布制度，但目前的食品安全監(jiān)管信息的碎片化現(xiàn)象仍然存在。第一，信息發(fā)布主體不夠明確，各個(gè)監(jiān)管部門公布的信息之間易出現(xiàn)矛盾和沖突，從而影響了監(jiān)管部門的公信力，給公眾造成困惑和疑慮。第二，食品信息公布的內(nèi)容不夠全面。監(jiān)管部門發(fā)布的食品安全信息內(nèi)容較狹窄，多以事后通報(bào)總結(jié)為主，信息的價(jià)值偏低，而食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息、食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息較為缺乏。第三，食品安全信息的公布不夠及時(shí)。一些食品監(jiān)管部門的信息發(fā)布平臺(tái)如網(wǎng)站，存在著信息更新滯后甚至長期不更新的現(xiàn)象，不能滿足食品安全預(yù)警和公眾健康的需要。

三、完善我國食品安全治理整體性的建議

為了有效解決我國食品安全整體性治理之不足，依據(jù)整體性治理理論，應(yīng)從監(jiān)管機(jī)構(gòu)、治理主體和食品安全信息三個(gè)層面進(jìn)行完善。

（一）強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)的整體性

組建統(tǒng)一的食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)?？梢越梃b發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)和我國的國情，根據(jù)整體性戰(zhàn)略改革我國食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系。目前，我國正進(jìn)行大部制改革，并啟動(dòng)了食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變。根據(jù)2013年5月國務(wù)院批準(zhǔn)的 《國家食品藥品監(jiān)督管理總局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，我國食品安全的主要監(jiān)管部門由之前的五個(gè)減少為現(xiàn)在的兩個(gè)，即國家食品藥品監(jiān)督管理總局和農(nóng)業(yè)部，從而解決了食品藥品多頭監(jiān)管體制不順的問題，形成了相對(duì)集中統(tǒng)一、主輔分明的模式。

發(fā)揮食品安全委員會(huì)的主導(dǎo)、核心作用。根據(jù)食品安全法規(guī)定，國務(wù)院設(shè)立了食品安全委員會(huì)及其辦公室，地方各級(jí)政府也設(shè)立了相應(yīng)機(jī)構(gòu)。近幾年，各級(jí)食品安全委員會(huì)及其辦公室在統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督指導(dǎo)方面發(fā)揮了不可替代的作用。但是，要解決監(jiān)管機(jī)構(gòu)的碎片化問題，還應(yīng)強(qiáng)化國務(wù)院食品安全委員會(huì)的權(quán)力，以充分發(fā)揮其行政協(xié)調(diào)與決策核心作用。

有效整合監(jiān)管機(jī)構(gòu)的資源和職能?，F(xiàn)有的監(jiān)管體制注重以部門職能作為資源配置的基礎(chǔ)，而整體性治理理論則強(qiáng)調(diào)以結(jié)果為導(dǎo)向的整體性資源配置，這就要求必須以功能和組織為目標(biāo)，依據(jù)食品監(jiān)管的目標(biāo)來配置。因此，我國應(yīng)在明確地方政府和各監(jiān)管部門權(quán)責(zé)體系的基礎(chǔ)上，將目標(biāo)明晰、責(zé)任明確、具有可行性和可操作性較強(qiáng)的專項(xiàng)績效考核制度，納入食品安全目標(biāo)管理責(zé)任體系，將食品監(jiān)管的目標(biāo)和任務(wù)逐級(jí)劃分或?qū)訉臃纸?，由上?jí)政府劃分到各地方監(jiān)管部門，并逐步細(xì)化各部門的分工和職責(zé)。

（二）增強(qiáng)食品安全治理主體的整體性

1.強(qiáng)化食品生產(chǎn)經(jīng)營者的主體責(zé)任和誠信機(jī)制。安全的食品不是監(jiān)管出來的，而是生產(chǎn)出來的，為此，要建立生產(chǎn)經(jīng)營者首負(fù)責(zé)任制和質(zhì)量安全責(zé)任追究制度，引導(dǎo)和督促企業(yè)主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任和履行法定義務(wù)，提高生產(chǎn)經(jīng)營者自律意識(shí)和質(zhì)量管理水平。對(duì)不法食品生產(chǎn)經(jīng)營者要在經(jīng)濟(jì)上重罰、法律上嚴(yán)懲，對(duì)無視公眾生命健康、造成嚴(yán)重后果的違法犯罪分子，應(yīng)依法加大懲處力度。

食品安全既是一個(gè)法律問題，也是一個(gè)道德問題，食品生產(chǎn)經(jīng)營者的誠信缺失是引發(fā)食品安全問題的主要原因之一，而健全食品食品生產(chǎn)經(jīng)營者的誠信機(jī)制是食品安全的有效保障。要建立完善食品生產(chǎn)經(jīng)營者的誠信機(jī)制，應(yīng)積極采取以下措施：第一，教育和引導(dǎo)。不斷教育和引導(dǎo)食品生產(chǎn)者、經(jīng)營者誠實(shí)信用、遵紀(jì)守法，并使這種教育引導(dǎo)機(jī)制常態(tài)化；不斷創(chuàng)新宣傳教育載體，廣泛開展日常教育和集中宣教活動(dòng)，使食品生產(chǎn)者經(jīng)營者增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感，使其處于守信光榮、失信可恥的濃厚氛圍之中，樹立誠信意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，打造信譽(yù)品牌，培育誠信文化。第二，加快建立食品生產(chǎn)者經(jīng)營者的信用檔案，對(duì)食品生產(chǎn)者經(jīng)營者誠信狀況，實(shí)行分類定級(jí)，根據(jù)誠信狀況，實(shí)施寬嚴(yán)相濟(jì)的差異化監(jiān)管，增強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法的針對(duì)性。要完善失信懲戒公示機(jī)制，及時(shí)向社會(huì)公布食品生產(chǎn)者經(jīng)營者的信用情況，發(fā)布違法違規(guī)企業(yè)和個(gè)人 “黑名單”，對(duì)失信行為予以懲戒，為誠信者創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境。

2.強(qiáng)化社會(huì)組織的監(jiān)督作用。按照整體性治理理論，政府與社會(huì)組織是良好的合作伙伴關(guān)系，能實(shí)現(xiàn)主體的多元化和主體間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。食品安全治理的成功實(shí)施離不開一個(gè)繁榮、活躍的公民社會(huì)，離不開政府與社會(huì)組織之間信賴、合作關(guān)系的加強(qiáng)。

加強(qiáng)社會(huì)組織的監(jiān)督作用應(yīng)從以下方面入手：第一，要在食品安全監(jiān)管中樹立“政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的治理理念，改變一元治理模式，增進(jìn)政府與社會(huì)組織間的信任，努力構(gòu)建食品安全社會(huì)共治的格局。第二，政府應(yīng)放松對(duì)社會(huì)組織的過度管制，應(yīng)盡快修訂《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》，在條件成熟時(shí)出臺(tái)社團(tuán)管理法，并逐步形成一套較完備的社團(tuán)管理法律體系，以健全和完善社會(huì)組織自治、自律和自我發(fā)展的新機(jī)制。第三，引導(dǎo)和培育社會(huì)組織的發(fā)展，扶持社會(huì)組織基本能力建設(shè)包括人員培訓(xùn)、技術(shù)提升、設(shè)施改善等，以幫助社會(huì)組織在食品安全治理中發(fā)揮更大更好的作用。第四，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)將屬于市場的部分治理職能委托或轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，讓其與政府共同承擔(dān)食品安全治理的責(zé)任，并逐步建立共同治理的制度化、規(guī)范化機(jī)制。第五，從立法上確認(rèn)和完善社會(huì)組織參與食品安全治理的程序性權(quán)利和實(shí)體性權(quán)利，逐步剝離社會(huì)組織的政治職能和行政職能，增加其作為第三部門的民間性、專業(yè)性、獨(dú)立性與自治性，為社會(huì)組織的參與提供良好的制度環(huán)境。

3.完善公眾參與機(jī)制。食品安全事關(guān)千家萬戶的切身利益和長遠(yuǎn)利益，每個(gè)人其實(shí)都是食品消費(fèi)者，都關(guān)心自己和家人的食品安全，社會(huì)公眾不缺乏參與監(jiān)管的積極性，關(guān)鍵是要有相應(yīng)的制度安排。

完善的公眾參與制度應(yīng)包括：第一，食品安全立法的公眾參與，即食品安全的立法應(yīng)體現(xiàn)公眾參與，傾聽公眾的意見，反映公眾的安全需求和利益。第二，食品安全執(zhí)法的公眾參與，即建立暢通的投訴制度和落實(shí)有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，對(duì)消費(fèi)者反映的違法違規(guī)行為和質(zhì)量安全隱患及時(shí)核查處置、及時(shí)回應(yīng)、回復(fù)，保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益，并通過公眾的民主參與對(duì)監(jiān)管部門的執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督和制衡。第三，食品安全司法的公眾參與，即建立完善的食品安全公益訴訟制度和食品安全損害賠償制度，以維護(hù)公眾及消費(fèi)者的權(quán)利。

（三）提高食品安全信息的整體性

改變消費(fèi)者的信息弱勢(shì)地位。消費(fèi)者的信息弱勢(shì)地位需要從以下幾個(gè)方面入手加以改變：第一，要加強(qiáng)食品安全教育，將食品安全的宣傳公益化和制度化，利用各種新聞媒體和渠道，開展食品安全科普活動(dòng)，普及食品安全知識(shí)和相關(guān)法律法規(guī)，增強(qiáng)消費(fèi)者的食品安全意識(shí)和識(shí)別能力。第二，消費(fèi)者應(yīng)樹立安全至上的觀念，改變不良消費(fèi)習(xí)慣，強(qiáng)化對(duì)安全食品的購買意愿，盡量選擇有安全保障的食品，比如認(rèn)證食品、有機(jī)食品等。第三，增強(qiáng)對(duì)食品標(biāo)簽信息的辨識(shí)能力，提高消費(fèi)者自我保護(hù)意識(shí)、維權(quán)意識(shí)。第四，完善消費(fèi)者維權(quán)機(jī)制，健全食品安全公益訴訟和集團(tuán)訴訟制度，落實(shí)懲罰性賠償制度，以維護(hù)消費(fèi)者的知情權(quán)。

強(qiáng)化食品生產(chǎn)經(jīng)營者的信息披露義務(wù)。為了有效規(guī)制食品生產(chǎn)經(jīng)營者的違法披露信息行為，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面來強(qiáng)化食品生產(chǎn)經(jīng)營者的信息披露義務(wù)：第一，在立法中明確規(guī)定食品生產(chǎn)經(jīng)營者披露信息的范圍。食品安全法沒有完全涵蓋食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)披露的信息的范圍，因此，建議在實(shí)施細(xì)則中對(duì)食品信息披露的內(nèi)容范圍予以明確。第二，明確披露信息的方式，即食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)?shù)姆绞脚缎畔?，而適當(dāng)?shù)姆绞綉?yīng)當(dāng)以一般消費(fèi)者容易獲得、容易理解、容易注意到的方式披露食品信息。第三，完善違反信息披露義務(wù)的法律責(zé)任制度。無責(zé)任則無義務(wù)，食品生產(chǎn)經(jīng)營者信息披露義務(wù)的設(shè)定必須以相應(yīng)的法律責(zé)任來保障，包括擴(kuò)大懲罰性賠償責(zé)任制度的適用范圍，加大對(duì)違法披露行為的行政處罰力度等。

加強(qiáng)食品安全信息的監(jiān)管?；谡墓帕?，消費(fèi)者對(duì)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息公布寄予厚望，要滿足社會(huì)公眾對(duì)食品安全信息的知情需求，就應(yīng)加強(qiáng)食品安全信息的監(jiān)管。第一，建立和完善食品安全信息公布平臺(tái)。建議依托政府機(jī)構(gòu)現(xiàn)有的電子政務(wù)系統(tǒng)，整合各監(jiān)管部門有關(guān)食品安全之訊息平臺(tái)，建立食品安全信息通報(bào)與會(huì)商制度，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)、各部門信息互聯(lián)互通和資源共享。第二，擴(kuò)大食品安全信息的公布范圍，不僅要包括食品安全總體趨勢(shì)、食品安全日常監(jiān)測信息、食品安全事件信息和食品企業(yè)信用信息等，還應(yīng)包括食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息、食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息等。第三，加強(qiáng)食品安全信息發(fā)布的準(zhǔn)確性、及時(shí)性和透明度，使公眾于第一時(shí)間了解食品安全相關(guān)信息，避免不必要的誤解和猜疑，增進(jìn)公眾對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的理解和信任。

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【責(zé)任編輯：楊 舸】

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1004－518X（2013）10－0157－05

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目 “我國進(jìn)口食品安全監(jiān)管法律問題及其對(duì)策研究”（13YJA820076）、江西省社會(huì)科學(xué)院項(xiàng)目“防范外來污染入境法律問題及其對(duì)策研究”（1207）