行政成本過(guò)度增長(zhǎng)與制度控制

■羅文劍

政府行政成本是政府履行公共管理職能的前提和基礎(chǔ)，但近年來(lái)其快速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)令世人關(guān)注?？扑怪赋?“政府本身并非不要成本，實(shí)際上有時(shí)它的成本大得驚人?！盵1](P22)有效控制龐大的行政成本、提高行政效率、節(jié)約資金為民辦更多益事，這成為世界各國(guó)行政體制改革的重要目標(biāo)追求。在我國(guó)，黨的十八大報(bào)告就明確提出，要“嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，降低行政成本”。在十八大精神的指導(dǎo)下，最近國(guó)務(wù)院提出了“本屆政府內(nèi)財(cái)政供養(yǎng)的人員只減不增”，“公費(fèi)接待、公費(fèi)出國(guó)、公費(fèi)購(gòu)車(chē)只減不增”等控制行政成本的實(shí)在舉措。我國(guó)政府行政成本快速增長(zhǎng)表現(xiàn)在哪些方面?主體的行為邏輯如何影響其增長(zhǎng)?如何去促進(jìn)行政成本合理化?本文將沿著這一思路進(jìn)行闡述。

一、政府行政成本快速增長(zhǎng)的表現(xiàn)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府行政成本快速增長(zhǎng)，危害了社會(huì)的公平與和諧，損害了政府形象與公信力，引發(fā)了社會(huì)各界的“口誅筆伐”。我國(guó)政府行政成本快速增長(zhǎng)突出表現(xiàn)為四個(gè)方面。

（一）行政成本總量過(guò)大

對(duì)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》提供的數(shù)據(jù)進(jìn)行核算，不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)政府行政成本總量很大、增長(zhǎng)很快。1978—2011年，政府行政成本從52.9億元快速攀升到17 601.63億元，增長(zhǎng)了331.7倍，年均增長(zhǎng)率為19.24%。而同期，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值由3645.2億元增長(zhǎng)到472 881.6億元，年均增長(zhǎng)率為15.89%;國(guó)家財(cái)政支出總額由1122.09億元增加到109 247.79億元，年均增長(zhǎng)率僅為14.88%。這說(shuō)明，我國(guó)政府的行政成本不僅總量龐大，而且增長(zhǎng)速度非?？?，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了同期經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政支出的增長(zhǎng)速度，給經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了沉重壓力。

（二）行政成本所占的比重偏高

數(shù)據(jù)顯示，1978—2011年間，我國(guó)政府行政成本占GDP的比重、行政成本占財(cái)政支出的比重不斷提高，分別由1.45%和4.71%上升到3.72%和16.11%。行政成本占財(cái)政支出的比重越來(lái)越高，也說(shuō)明了國(guó)家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不平衡，本來(lái)可以用于教育、醫(yī)療和社會(huì)保障的公共資金被嚴(yán)重?cái)D占，降低了維護(hù)社會(huì)公平與和諧的機(jī)會(huì)。另外，1978—2011年，我國(guó)人均行政成本負(fù)擔(dān)由5.5元增長(zhǎng)到1306.39元，增長(zhǎng)了236.5倍，年均增長(zhǎng)率18.03%。但同期城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入由343.4元增長(zhǎng)到21 809.8元，僅增長(zhǎng)63倍，年均增長(zhǎng)率只有13.4%。這種不對(duì)稱關(guān)系，說(shuō)明國(guó)民收入增長(zhǎng)帶來(lái)的“幸?！毙∮谛姓杀九噬龓?lái)的負(fù)擔(dān)。

（三）行政成本的結(jié)構(gòu)不合理

對(duì)于行政成本的結(jié)構(gòu)劃分，學(xué)界沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，受信息公開(kāi)程度的限制，目前要細(xì)化行政成本的每項(xiàng)具體支出內(nèi)容并獲取相應(yīng)的數(shù)據(jù)幾乎是不可能的。但是，我們可以從“行政管理費(fèi)類(lèi)”支出的結(jié)構(gòu)，去探討行政成本的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)。根據(jù)《中國(guó)會(huì)計(jì)年鑒》的統(tǒng)計(jì)口徑，“行政管理費(fèi)類(lèi)”支出主要包括工資福利支出(人員支出)、商品和服務(wù)支出(公用支出)、對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助三類(lèi)?！吨袊?guó)會(huì)計(jì)年鑒2011》對(duì)78.7萬(wàn)戶全國(guó)預(yù)算單位的基本支出決算統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，2010年的工資福利支出、商品和服務(wù)支出、對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助分別占41.3%、38.7%和20.0%，工作人員的工資福利占了很大比重。而根據(jù)《地方財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》中“地方行政管理費(fèi)類(lèi)支出統(tǒng)計(jì)表”的數(shù)據(jù)顯示，2003—2006年的三項(xiàng)支出中，增長(zhǎng)最快的就是“商品和服務(wù)支出”，增幅為68.9%。而商品和服務(wù)支出中，增幅最大是“培訓(xùn)費(fèi)”(124.4%)，然后是招待費(fèi)(94.8%)和差旅費(fèi)(82.9%)。可見(jiàn)，行政成本中的支出結(jié)構(gòu)亟待規(guī)范。

（四）行政支出浪費(fèi)問(wèn)題突出

中國(guó)青年報(bào)社會(huì)調(diào)查中心的調(diào)查指出，行政支出浪費(fèi)主要表現(xiàn)在“公款吃喝;公務(wù)用車(chē);公費(fèi)旅游、出國(guó);冗員嚴(yán)重、辦事效率低;建豪華辦公樓;‘政績(jī)工程’;政府會(huì)議浪費(fèi);政府用水用電等能源浪費(fèi)”[2]等方面。根據(jù)《審計(jì)署績(jī)效報(bào)告 （2010年度）》顯示，2010年，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)共審計(jì)（調(diào)查）15.7萬(wàn)個(gè)單位，共查出違規(guī)問(wèn)題金額3280.5億元、損失浪費(fèi)問(wèn)題金額427.6億元。如果加上中央部門(mén)的浪費(fèi)與違規(guī)資金，數(shù)額將更加龐大。

二、主體的行為邏輯與行政成本的增長(zhǎng)

國(guó)外學(xué)者探討政府支出增長(zhǎng)的代表性觀點(diǎn)很多。瓦格納認(rèn)為，現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的發(fā)展使得政府直接參與生產(chǎn)的活動(dòng)大大增加，這就導(dǎo)致公共部門(mén)的膨脹，從而帶來(lái)公共支出的增長(zhǎng);A·皮科克和J·懷斯曼的“替代-規(guī)模效應(yīng)理論”認(rèn)為，公共支出增長(zhǎng)的原因有兩方面，一是正常時(shí)期的內(nèi)在原因 (經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，政府稅收增加就喜歡多支出)，二是政府在非正常時(shí)期的外在原因(如災(zāi)難時(shí)期，為了維護(hù)發(fā)展與穩(wěn)定，政府就必須多支出);馬斯格雷夫等人的“經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段理論”強(qiáng)調(diào)，公共支出增長(zhǎng)的原因是在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，需要政府發(fā)揮不同的作用強(qiáng)度;尼斯坎南則指出，官僚機(jī)構(gòu)通常以機(jī)構(gòu)規(guī)模最大化為目標(biāo)，從而導(dǎo)致財(cái)政支出規(guī)模不斷擴(kuò)大。國(guó)內(nèi)學(xué)者何翔舟、張雷寶、楊宇立等人都認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)快會(huì)引致一定的行政需求增量，進(jìn)而推動(dòng)行政成本增長(zhǎng)。國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究都表明了行政成本增長(zhǎng)的合理性一面，但卻無(wú)法詮釋我國(guó)行政成本過(guò)快增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。筆者認(rèn)為，主體的行為邏輯是持續(xù)推高政府行政成本的重要?jiǎng)恿Α?/p>

（一）官員的行為邏輯——一種理性思辨的結(jié)果

1.官員的自利偏好拉升行政成本。政府是官員的集合體，政府的支出偏好常常體現(xiàn)為官員的偏好。對(duì)理性的官員而言，趨利避害是其本能，維護(hù)個(gè)人或小團(tuán)體利益是其行動(dòng)準(zhǔn)則。在當(dāng)前社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府官員所面臨的利益誘惑比以往任何時(shí)候都要巨大，其“經(jīng)濟(jì)人”的沖動(dòng)被不斷地刺激而膨脹起來(lái)，手中的公共權(quán)力容易演變?yōu)榫鹑∷嚼睦鳌Ｈ绱?，公共資金就會(huì)被用來(lái)優(yōu)先滿足政府自身消費(fèi)而不是公共利益訴求，或者通過(guò)各種途徑演變?yōu)椤昂侠怼钡墓賳T福利以及仕途升遷的資本，從而推動(dòng)行政成本的大幅提升。例如，2010年，審計(jì)署對(duì)中央部門(mén)的收支審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，82個(gè)所屬單位采取截留收入、虛列支出等方式，套取和私存私放資金4.14億元。國(guó)家審計(jì)署總審計(jì)師孫寶厚推算，黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位小金庫(kù)每年可能有827億的規(guī)模。這些極具隱蔽性的小金庫(kù)資金，基本上都被用來(lái)滿足官員的“暗箱”開(kāi)支、職工福利等私利需求，成為腐敗的“財(cái)政支柱”。

2.財(cái)政信息透明度差助推行政支出亂象。以前，國(guó)家財(cái)政收支等統(tǒng)計(jì)資料一直被定為國(guó)家秘密，不得對(duì)社會(huì)公開(kāi)。實(shí)踐證明，信息不公開(kāi)就會(huì)導(dǎo)致黑箱現(xiàn)象，縱容“忽視委托人利益、隨意性行政支出”等不規(guī)范行為?！墩畔⒐_(kāi)條例》出臺(tái)后，政府的財(cái)政收支與行政成本不再顯得神秘，但上海財(cái)經(jīng)大學(xué)和清華大學(xué)對(duì)財(cái)政透明度的研究表明，“全國(guó)31個(gè)省級(jí)政府無(wú)一及格，81個(gè)市級(jí)政府僅有7個(gè)及格”[3]。另外，由于財(cái)政支出明細(xì)不清，我們?nèi)匀粺o(wú)法確切地獲知公共資金尤其是行政開(kāi)支的具體去向。法制不健全以及“官本位”作祟下的利益糾葛成為信息公開(kāi)透明的羈絆，為官員的違規(guī)支出提供了可乘之機(jī)，推動(dòng)著行政成本的快速攀升。

3.錯(cuò)誤的政績(jī)觀導(dǎo)向下官員不計(jì)成本地投入。政績(jī)觀對(duì)官員的行為選擇具有重要的導(dǎo)向作用，錯(cuò)誤的政績(jī)觀不僅會(huì)危及官員的健康成長(zhǎng)，而且造成行政浪費(fèi)與腐敗，損害干群關(guān)系。現(xiàn)行體制下，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心指標(biāo)的政績(jī)依然是考核、提拔官員的重要依據(jù)，官員的升遷往往是“以政績(jī)論成敗”，這是導(dǎo)致錯(cuò)誤政績(jī)觀產(chǎn)生的一個(gè)非常重要的原因。在錯(cuò)誤政績(jī)觀的導(dǎo)向下，官員會(huì)視“政績(jī)”為邀功立身乃至仕途高升的墊腳石，片面追求所謂的政績(jī)，為了完成一個(gè)“項(xiàng)目”而不惜大舉投入和隨意增加經(jīng)費(fèi)，進(jìn)而催生各種各樣融入了個(gè)人虛榮心和政治功利性成分的“政績(jī)工程”。尤其在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，官員在制造經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“奇跡”方面有著先天的不足，轉(zhuǎn)而追求短期轟動(dòng)效應(yīng)，斥巨資打造“政績(jī)工程”以撈取政治資本。只算政治賬、不計(jì)成本地支出，對(duì)行政成本的快速增長(zhǎng)起到推波助瀾的作用。

4.制度不完善縱容官員的行政支出。制度不完善使得官員僥幸心理得以延伸、機(jī)會(huì)主義之風(fēng)盛行。首先，從預(yù)算制度的缺陷看，我國(guó)的財(cái)政預(yù)算制度沒(méi)有形成倡導(dǎo)節(jié)約和懲罰浪費(fèi)的規(guī)范，政府官員會(huì)在任期內(nèi)追求預(yù)算最大化，因?yàn)轭A(yù)算越大，官僚的效用就越大[4]。同時(shí)，我國(guó)的財(cái)政預(yù)算仍然沒(méi)有擺脫傳統(tǒng)的“基數(shù)+增長(zhǎng)”的做法，形成了鼓勵(lì)政府哪怕采取“年底突擊消費(fèi)”等方式也要使用完預(yù)算經(jīng)費(fèi)的不正常現(xiàn)象。正如奧斯本指出的那樣，“精明的政府管理人員會(huì)把每一個(gè)明細(xì)分類(lèi)中的每一分錢(qián)都花掉，不管他們是否需要。……我們的預(yù)算制度實(shí)際上是在慫恿每一個(gè)政府管理人員浪費(fèi)錢(qián)財(cái)”[5]（P57）。其次，從監(jiān)督制度的不完善看，我國(guó)的制度設(shè)計(jì)中，倡導(dǎo)行政支出的監(jiān)督主體多樣化，然而，現(xiàn)實(shí)中卻形成了人大的監(jiān)督基本淪為形式、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的監(jiān)督往往“抓大放小”、審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督通常是“整改”和“建議”等現(xiàn)象。另外，我國(guó)對(duì)于職務(wù)性消費(fèi)的“灰色地帶”缺乏有效的制度管控，縱容產(chǎn)生了大量游離于制度邊緣的支出行為。制度的不完善，造成了驚人的支出浪費(fèi)與腐敗，行政成本被大幅抬高。

（二）公眾的行為邏輯——從消極參與到積極監(jiān)督的困境

1.知情權(quán)保障乏力造成公眾消極參與。在行政成本持續(xù)快速增長(zhǎng)的過(guò)程中，公眾態(tài)度與參與程度的影響至關(guān)重要。從理論上說(shuō)，作為納稅人的公眾，理應(yīng)是政府財(cái)政收支的天然監(jiān)督者，他們“供養(yǎng)”政府的目的就是為了獲取良好的公共產(chǎn)品與服務(wù)，顯然應(yīng)當(dāng)擁有獲取政府具體支出等信息的知情權(quán)。然而，由于目前社會(huì)上尚未形成普遍的現(xiàn)代公民意識(shí)，公眾對(duì)政府的收支行為往往產(chǎn)生“事不關(guān)己、高高掛起”的消極心態(tài)，加之政府對(duì)行政支出的信息處于相對(duì)壟斷的位置，信息不公開(kāi)或公開(kāi)不到位成為公眾獲取知情權(quán)的桎梏。筆者在某縣調(diào)研時(shí)，一位財(cái)政局官員就說(shuō)，財(cái)政數(shù)據(jù)一般不對(duì)外，該公布的數(shù)據(jù)都在網(wǎng)上公布了，沒(méi)有在網(wǎng)上公布的都是不能公布的。而該縣政府網(wǎng)站上并無(wú)財(cái)政局網(wǎng)站的鏈接，只能在縣政府官網(wǎng)中找到粗略的政府財(cái)政收支報(bào)道。行政支出信息的匱乏加重了公眾消極參與的心態(tài)，公眾依法表達(dá)自己意志的參與權(quán)和主導(dǎo)權(quán)受到影響。在公眾消極參與的環(huán)境中，政府行政性支出中自由性和裁量權(quán)就會(huì)被再次放大，行政成本的不規(guī)范現(xiàn)象就會(huì)增加，行政成本必然越來(lái)越高。

2.監(jiān)督成本偏高致使公眾面臨積極參與的困境。伴隨著我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的進(jìn)程，公眾的現(xiàn)代公民意識(shí)逐漸增強(qiáng)，參政議政的熱情也逐漸被調(diào)動(dòng)起來(lái)，對(duì)行政成本的監(jiān)督亦即成為題中應(yīng)有之義。然而，當(dāng)公眾對(duì)行政成本的監(jiān)督訴求遭遇監(jiān)督成本的“難題”時(shí)，一種無(wú)奈的情緒就會(huì)在社會(huì)中蔓延。首先，財(cái)政支出不透明、公布的數(shù)據(jù)缺乏準(zhǔn)確的表述和預(yù)算明細(xì)，為公眾監(jiān)督設(shè)置了人為障礙，迫使公眾的監(jiān)督在巨大的信息搜尋成本面前只能停留于“外行看熱鬧”。其次，公民表達(dá)利益訴求的渠道欠缺加大了公眾的監(jiān)督成本。我國(guó)公民監(jiān)督政府的渠道主要包括人大會(huì)議、信訪、聽(tīng)證、領(lǐng)導(dǎo)接待日等，然而，由于缺乏有效的保護(hù)機(jī)制，這種匱乏的現(xiàn)實(shí)表達(dá)利益訴求的渠道，往往會(huì)在公眾內(nèi)心的后怕效應(yīng)——“我會(huì)不會(huì)被報(bào)復(fù)?”中顯得更加脆弱。直到當(dāng)今科技迅速發(fā)展的時(shí)代，一些公眾開(kāi)始摒棄傳統(tǒng)渠道而選擇網(wǎng)絡(luò)這種兼具匿名性和自由性等特點(diǎn)的渠道，去實(shí)現(xiàn)對(duì)政府行政成本的監(jiān)督，即便如此，行政成本依然是“猶抱琵琶半遮面”。監(jiān)督成本偏高引致沖突性的結(jié)局:一方面是社會(huì)的進(jìn)步刺激了公眾監(jiān)督行政成本的積極性，另一方面卻是客觀障礙下公民的唏噓與無(wú)奈。從這個(gè)意義上說(shuō)，行政成本正是在公眾的“漠視”中持續(xù)走高。

三、制度控制:促進(jìn)行政成本合理化的出路

行政成本的增長(zhǎng)具有一定的客觀必然性，問(wèn)題的關(guān)鍵是如何能讓行政成本的增長(zhǎng)實(shí)現(xiàn)合理化。通過(guò)剛性的制度駕馭和激勵(lì)，正確規(guī)約與引導(dǎo)主體的行為，促使官員約束自我膨脹的欲望和樹(shù)立行政支出的“民本”導(dǎo)向，讓公眾從消極“漠視”邁向積極作為。

（一）財(cái)政信息公開(kāi)制度建設(shè)是前提

信息公開(kāi)才能形成“魚(yú)缸效應(yīng)”，才能讓官員慎微慎行，才能讓公眾重塑政治參與的信心，這是解決行政成本亂象的最佳切入點(diǎn)，也是跳出主體行為選擇惡性循環(huán)的首要前提。我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》將縣級(jí)以上政府的“財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告”列為重點(diǎn)公開(kāi)的范圍，規(guī)定應(yīng)當(dāng)“通過(guò)政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開(kāi)”。因此，政府首先要加強(qiáng)內(nèi)部管理，督促各級(jí)政府落實(shí)行政支出的信息公開(kāi)工作，積極推進(jìn)政府財(cái)政收支向社會(huì)公開(kāi)。其次，財(cái)政預(yù)算制定過(guò)程要公開(kāi)透明，以便于社會(huì)組織或公眾的有效參與，提高預(yù)算的規(guī)范性和資金的使用效率。再次，規(guī)定項(xiàng)目支出明細(xì)化，防止預(yù)決算資金中的隨意性，理清像“其他支出”之類(lèi)的“模糊的萬(wàn)能乾坤袋”，讓“外行看得懂、內(nèi)行說(shuō)得清”。香港特區(qū)政府的做法值得我們借鑒，“香港財(cái)政預(yù)算案文本，是總共七大本大16開(kāi)黃色封面的大書(shū)，七本預(yù)算案總量加起來(lái)近20斤。有些部門(mén)的開(kāi)支細(xì)到添置座椅，香港某部門(mén)今年換十只燈泡的支出都被列出來(lái)。預(yù)算案七本大冊(cè)子全文一字不落全數(shù)上網(wǎng)”[6]。因此，筆者認(rèn)為，公開(kāi)透明才是降低行政成本的有效手段。

（二）監(jiān)督制度的完善是關(guān)鍵

“在內(nèi)部監(jiān)督制度不完善、外部監(jiān)督機(jī)制不充分的情況下，政府機(jī)構(gòu)總能輕易使得用于自支的行政經(jīng)費(fèi)在公共財(cái)政總支出中占據(jù)優(yōu)先位置。”[7]因此，必須完善監(jiān)督制度，為快速增長(zhǎng)的行政成本戴上“緊箍咒”。首先，加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算制度的約束力。當(dāng)前非常緊迫的任務(wù)是必須強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，避免預(yù)算編制過(guò)于粗糙、隨意以及非制度安排的政治權(quán)力過(guò)多干預(yù)預(yù)算決策等預(yù)算“軟化”現(xiàn)象，通過(guò)不斷完善預(yù)算制度并加強(qiáng)其硬性約束力，使政府預(yù)算真正進(jìn)入法制化軌道，實(shí)現(xiàn)有效控制行政成本。其次，加強(qiáng)人大、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)乃至社會(huì)力量的監(jiān)督?？梢钥紤]人大代表專(zhuān)職化，使其能經(jīng)常性地行使調(diào)查等權(quán)力，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府行政支出的日常監(jiān)督;強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對(duì)貪污腐敗、行政浪費(fèi)等行政支出亂象的“零容忍”，打造廉潔政府和節(jié)約型政府;創(chuàng)新審計(jì)制度，提高審計(jì)水平，保障審計(jì)機(jī)構(gòu)權(quán)威的獨(dú)立地位，充分發(fā)揮審計(jì)部門(mén)在治理行政成本中的監(jiān)督作用，同時(shí)也要加強(qiáng)人大對(duì)審計(jì)部門(mén)的監(jiān)督，防止審計(jì)部門(mén)與其他部門(mén)的“利益共謀”;充分調(diào)動(dòng)媒體和社會(huì)公眾的監(jiān)督積極性，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)和手機(jī)網(wǎng)絡(luò)在社會(huì)力量監(jiān)督政府財(cái)政支出中的重大作用。還要不斷拓寬公民參與的現(xiàn)實(shí)渠道，提高他們參與的積極性和效率，“讓人民批評(píng)監(jiān)督政府”，營(yíng)造良好的監(jiān)督氛圍。

（三）問(wèn)責(zé)制度的建立與落實(shí)是保障

如果行政成本問(wèn)題被監(jiān)督曝光出來(lái)，但卻缺乏強(qiáng)硬的責(zé)任承擔(dān)與糾錯(cuò)機(jī)制，監(jiān)督的價(jià)值何在?建立與落實(shí)問(wèn)責(zé)制、構(gòu)建責(zé)任政府，是控制行政成本的重要保障。因?yàn)椋耙粋€(gè)負(fù)責(zé)任的政府決不會(huì)無(wú)節(jié)制地?cái)U(kuò)大支出，而必然會(huì)合理控制支出規(guī)模，千方百計(jì)節(jié)用財(cái)力，充分發(fā)揮政府支出的效能”[8]。當(dāng)然，問(wèn)責(zé)制度的核心理念并非僅僅是事中、事后責(zé)任的追究，還在于事前對(duì)政府及其公職人員的能力不足、信息不公開(kāi)等進(jìn)行質(zhì)詢與“合理的懷疑”，使公職人員以崇高的責(zé)任感履行其職責(zé)。首先，要具體規(guī)定政府財(cái)政收支信息公開(kāi)的職責(zé)，讓他們對(duì)所有公開(kāi)的信息的真實(shí)性與完整性負(fù)責(zé)，通過(guò)“責(zé)任意識(shí)”的強(qiáng)化來(lái)提升政府支出的服務(wù)意識(shí)和民本意識(shí)，避免支出“黑箱”。其次，引入績(jī)效評(píng)估制度對(duì)政府支出的“成本-收益”進(jìn)行綜合考量和監(jiān)督，對(duì)行政支出亂象以及監(jiān)督不力的現(xiàn)象堅(jiān)決依法處理，“一個(gè)都不能少”，少一些“抓大放小”，多一些“零容忍”。再次，建設(shè)回應(yīng)型政府。回應(yīng)型政府，“就是以公共治理為理念，以解決公共問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題為責(zé)任，具有自覺(jué)、穩(wěn)定、可持續(xù)的回應(yīng)性和回應(yīng)機(jī)制，以及有效回應(yīng)社會(huì)所需的回應(yīng)力，政府與社會(huì)平等合作的治理模式”[9]。King和Stivers指出:“政府是屬于其公民的，應(yīng)將公民置于首位，政府強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)不應(yīng)放在為政府這艘航船掌舵或是劃槳上，而應(yīng)放在建立明顯具有完整性和回應(yīng)性的公共機(jī)構(gòu)上?！盵10]（P21）對(duì)于控制快速增長(zhǎng)的行政成本而言，信息不對(duì)稱增加了建立有效對(duì)話渠道的必要性，而建設(shè)回應(yīng)型政府的意義正是在于促進(jìn)政府在以民為本的基礎(chǔ)上，對(duì)民眾關(guān)心或提出的行政支出等問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)有效地回應(yīng)，同時(shí)建立保護(hù)機(jī)制，保障公眾的知情權(quán)和表達(dá)權(quán)，推進(jìn)公眾與政府之間“參與-回應(yīng)”的良性互動(dòng)，讓公民體會(huì)到在監(jiān)督政府行政成本支出中的自我價(jià)值，并不斷強(qiáng)化自己的積極參與意識(shí)與行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)“錢(qián)為民所用”。

四、結(jié)語(yǔ)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府行政成本持續(xù)快速增長(zhǎng)。筆者認(rèn)為，主體的行為邏輯是持續(xù)推高行政成本的重要?jiǎng)恿?。因此，本文關(guān)注的重點(diǎn)并不是如何通過(guò)優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)等辦法解決政府行政成本表現(xiàn)出來(lái)的問(wèn)題，而是透過(guò)行政成本持續(xù)快速增長(zhǎng)的現(xiàn)象，探尋主體行為邏輯對(duì)于行政成本的“助推之效”，并在此基礎(chǔ)上，力圖通過(guò)剛性的制度建設(shè)與執(zhí)行以激勵(lì)主體行為的規(guī)范化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)行政成本合理化?；蛟S，道德教化對(duì)于引導(dǎo)主體行為進(jìn)而控制行政成本具有一定的現(xiàn)實(shí)作用，但剛性的制度激勵(lì)，不僅有助于約束官員的行政支出行為，而且有利于吸納公眾的積極參與并提升參與效益，從這個(gè)意義上說(shuō)，加強(qiáng)制度建設(shè)并認(rèn)真執(zhí)行恐怕才是行政成本標(biāo)本兼治的可靠保證。

注釋:

①本文研究的行政成本，借鑒陳共在《財(cái)政學(xué)》（第7版）中的界定，2007年以前行政成本主要指國(guó)家財(cái)政按功能性質(zhì)分類(lèi)支出中的行政管理費(fèi)，2007年以后的行政成本用一般公共服務(wù)支出、公共安全支出和外交支出來(lái)計(jì)算。

[1]（美）羅納德·科斯，等.財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷[M].劉守英，譯.上海：上海人民出版社，2004.

[2]行政浪費(fèi)八大現(xiàn)象[EB/OL].新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/mrdx/2007-04/08/conent_5948934.htm.

[3]王亦君.財(cái)政透明讓誰(shuí)感到糾結(jié)[N].中國(guó)青年報(bào)，2012-06-16.

[4]張國(guó)慶，朱慧濤.革新觀念與明列規(guī)范：新時(shí)期中國(guó)政府降控行政成本的現(xiàn)實(shí)選擇[J].湖南社會(huì)科學(xué)，2009，（3）.

[5]（美）戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府[M].周敦仁，譯.上海：上海譯文出版社，2006.

[6]警惕“其他支出”里的腐敗[EB/OL].新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/comments/2009-03/10/content_10980124.htm.

[7]楊宇立.公共財(cái)政框架內(nèi)的行政支出變化趨勢(shì)研究[J].上海經(jīng)濟(jì)研究，2009，（11）.

[8]趙長(zhǎng)茂.政府就該節(jié)儉為民[J].瞭望，2007，（14）.

[9]盧坤建.回應(yīng)型政府：理論基礎(chǔ)、內(nèi)涵與特征[J].學(xué)術(shù)研究，2009，（7）.

[10]（美）珍妮特·V.登哈特，羅伯特·B.登哈特.新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵[M].丁煌，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004.