論全口徑政府預(yù)算范圍的合理構(gòu)建

■徐旭川 羅 旭

黨的十八大報(bào)告指出:“經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系?！蓖该?、可控的政府預(yù)算管理是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)政府的基本要求。黨的十六屆三中全會(huì)提出了“實(shí)行全口徑預(yù)算”的目標(biāo)，十八大報(bào)告進(jìn)一步指出要“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，構(gòu)建完整的政府預(yù)算范圍是實(shí)行全口徑預(yù)算管理的前提。

一、當(dāng)前的政府預(yù)算范圍:政府支出的視角

政府預(yù)算范圍決定了政府規(guī)模大小，完整的預(yù)算范圍有助于理解實(shí)際的政府與市場(chǎng)的界限和關(guān)系。全口徑預(yù)算管理要求政府收支應(yīng)覆蓋廣義的政府收支，并可擴(kuò)展到整個(gè)公共部門的收支，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)范的預(yù)算管理，從而能全面完整地反映政府經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)的數(shù)量和規(guī)模。

從衡量政府預(yù)算范圍和規(guī)模角度來(lái)說(shuō)，政府收入/GDP和政府支出/GDP都可以作為衡量指標(biāo)。但政府支出表現(xiàn)為政府對(duì)GDP的實(shí)際使用和支配的規(guī)模，而政府收入則只是表示政府可能使用和支配的規(guī)模，并不代表收支實(shí)際的發(fā)生情況。而且，政府收入反映了政府參與GDP分配過(guò)程的活動(dòng)，政府支出反映的則是政府參與GDP使用過(guò)程的活動(dòng)，直接影響社會(huì)再生產(chǎn)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。所以，我們認(rèn)為政府支出/GDP這一指標(biāo)更能反映政府活動(dòng)的實(shí)際情況。

結(jié)合現(xiàn)有的政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)口徑，我國(guó)的政府支出可分為:一般預(yù)算支出、政府性基金支出、預(yù)算外支出和社?；鹬С?。另外，不能忽略的是，出口退稅作為財(cái)政補(bǔ)貼的特殊形式，近年來(lái)規(guī)模不斷上升，占流轉(zhuǎn)稅額的比重已達(dá)15%以上。但在財(cái)政統(tǒng)計(jì)中，出口退稅做直接沖減財(cái)政收入處理。所以，我們也將出口退稅等形式的稅收支出納入政府支出。上述這些支出項(xiàng)目共同構(gòu)成了目前可統(tǒng)計(jì)的全口徑政府支出。

按照不同口徑計(jì)算，我國(guó)實(shí)際的政府支出規(guī)模與現(xiàn)有的財(cái)政支出統(tǒng)計(jì)差異巨大。如表1所示，在現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)口徑下，政府預(yù)算支出占GDP的比重 (比重1)只有20%左右;如按照一般預(yù)算支出、政府性基金支出、預(yù)算外支出、社?；鹬С?項(xiàng)支出的口徑(口徑2)計(jì)算政府支出，政府支出占GDP的比重 (比重2)已經(jīng)超過(guò)30%;如果將稅收支出再計(jì)入總政府支出(口徑3)，政府支出占GDP的比重(比重3)達(dá)33%左右，近年來(lái)已經(jīng)超過(guò)37%。

這一方面說(shuō)明我國(guó)的政府支出比重已經(jīng)較高;另一方面也說(shuō)明，現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算范圍遠(yuǎn)沒(méi)有覆蓋實(shí)際的政府活動(dòng)范圍。這表明，納入財(cái)政預(yù)算管理的政府支出比重太低了，僅占政府支出的60%左右(見(jiàn)表2)。在公共財(cái)政改革過(guò)程中，雖然我國(guó)財(cái)政統(tǒng)計(jì)的預(yù)算范圍在逐步調(diào)整，范圍逐漸規(guī)范化，但現(xiàn)有的住房預(yù)算范圍仍存在明顯的缺陷，不能準(zhǔn)確反映政府的活動(dòng)范圍和規(guī)模，妨礙了對(duì)政府與市場(chǎng)界限和關(guān)系的判斷。

二、確定政府預(yù)算范圍的準(zhǔn)則

“實(shí)行全口徑預(yù)算管理”①是我國(guó)預(yù)算管理改革的基本方向，而構(gòu)建完整的政府預(yù)算范圍正是這項(xiàng)改革的基本內(nèi)容。國(guó)際貨幣基金組織IMF編寫的《2001年政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》(以下簡(jiǎn)稱手冊(cè))關(guān)于政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)核算范圍的界定是當(dāng)前國(guó)際普遍采用的標(biāo)準(zhǔn)。借鑒《手冊(cè)》，全口徑預(yù)算管理就是要將全部政府收支都納入政府預(yù)算范圍。這包括政府為滿足公共需求，在履行公共職責(zé)過(guò)程中，直接或間接管理、控制、使用的各種形式的資金。這一要求與全面性、綜合性的預(yù)算原則相一致，是保證政府預(yù)算透明、可問(wèn)責(zé)的基石。我們認(rèn)為，確定我國(guó)政府預(yù)算范圍應(yīng)遵循四個(gè)準(zhǔn)則。

(一)覆蓋完整

政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)應(yīng)全面覆蓋和反映政府活動(dòng)的范圍和方向?！妒謨?cè)》認(rèn)為，廣義政府單位“包括政府單位和所有由政府控制并主要由其提供融資的非市場(chǎng)非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)”。同時(shí)，多數(shù)情況下，廣義政府單位包括了“公共公司”，即國(guó)有企業(yè)。所以，從預(yù)算主體來(lái)看，合理的財(cái)政統(tǒng)計(jì)核算范圍就要覆蓋到以政府為核心的全部公共部門。

(二)內(nèi)容全面

在內(nèi)容構(gòu)成上，財(cái)政統(tǒng)計(jì)核算范圍要體現(xiàn)全面性。它要求政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)應(yīng)該包括年度內(nèi)政府的全部收入、支出、撥款、債務(wù)和財(cái)政平衡狀況，而無(wú)論其性質(zhì)和來(lái)源情況如何，以全面反映政府的收支活動(dòng)。因此，政府的預(yù)算外資金、特別賬戶，以及制度外的收支活動(dòng)都要納入預(yù)算管理，一視同仁地接受約束和監(jiān)督檢查。稅收支出、政府提供的貸款擔(dān)保，以及非金融資產(chǎn)和金融資產(chǎn)等其他經(jīng)濟(jì)流量，同樣都要求在預(yù)算范圍內(nèi)體現(xiàn)。

(三)規(guī)模適度

雖然政府預(yù)算增長(zhǎng)是普遍現(xiàn)象，但政府預(yù)算規(guī)模要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式相適應(yīng)。政府預(yù)算增長(zhǎng)過(guò)快、政府預(yù)算范圍太寬，意味著可能政府失靈及社會(huì)與市場(chǎng)萎縮。因此，政府預(yù)算范圍是否適度，影響到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展乃至社會(huì)的穩(wěn)定。因此，規(guī)模大小選擇適度應(yīng)成為確定政府預(yù)算范圍的基本要求。

表1 我國(guó)的不同口徑政府支出占GDP比重比較

表2 政府預(yù)算支出占不同口徑政府支出比重的比較

(四)統(tǒng)收統(tǒng)支

根據(jù)政府收支對(duì)應(yīng)關(guān)系，預(yù)算方法可以分為統(tǒng)收統(tǒng)支和專款專用兩類。在統(tǒng)收統(tǒng)支模式下，收入與支出之間不存在特定的對(duì)應(yīng)關(guān)系，任何一項(xiàng)收入都沒(méi)有與特定的支出用途相聯(lián)系。而?？顚Ｓ脛t是一種對(duì)特定來(lái)源的資金預(yù)先指定其用途的預(yù)算安排方式。如果預(yù)算管理中存在大量的?？顚Ｓ?，預(yù)算的全面性將會(huì)受到不利影響。所以，規(guī)范的預(yù)算范圍就要提高統(tǒng)收統(tǒng)支比例，縮小政府性基金預(yù)算等?？顚Ｓ玫囊?guī)模。

三、完善政府預(yù)算范圍的建議

構(gòu)建合理的政府預(yù)算范圍是厘清和理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間關(guān)系的具體途徑，是落實(shí)“市場(chǎng)能辦的，多放給市場(chǎng)。社會(huì)可以做好的，就交給社會(huì)。政府管住、管好它應(yīng)該管的事”理念的具體體現(xiàn)。②“提高預(yù)算完整性和透明度。建立并不斷完善科學(xué)完整、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、有機(jī)銜接、公開(kāi)透明的政府預(yù)算體系，全面反映政府收支總量、結(jié)構(gòu)和管理活動(dòng)”③是當(dāng)前我國(guó)財(cái)稅改革的主要任務(wù)。

近兩年，我國(guó)政府預(yù)算管理的理論探討活躍，改革不斷深入，如:充實(shí)“全口徑預(yù)算管理”內(nèi)涵，提出了包括政府一般預(yù)算、基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算的預(yù)算體系;2007年開(kāi)始試行編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算;2009年在高校和醫(yī)院試行以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的預(yù)算會(huì)計(jì)改革;政府性基金預(yù)算日益完善，2010年頒布了《政府性基金管理暫行辦法》;2012年《預(yù)算法》征求意見(jiàn)稿中，明確地提出“各級(jí)政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”等。這些研究和實(shí)踐都為構(gòu)建合理的、完整的政府預(yù)算范圍創(chuàng)造了良好的條件。參照《2001年政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》，我們認(rèn)為，構(gòu)建合理的政府預(yù)算范圍在以下六個(gè)方面仍需積極探索。

(一)預(yù)算范圍大小有增有減

推行全口徑預(yù)算管理不應(yīng)簡(jiǎn)單地將預(yù)算范圍擴(kuò)大至原有的全部政府收支。從前面的分析來(lái)看，我國(guó)納入財(cái)政預(yù)算管理的政府支出比重太低，僅占政府支出的60%，需要擴(kuò)大預(yù)算范圍;而實(shí)際的政府支出比重超過(guò)了35%，已經(jīng)比較高了。這又說(shuō)明我國(guó)實(shí)際的政府預(yù)算范圍過(guò)大。我們認(rèn)為，預(yù)算范圍大小應(yīng)有增有減，逐步達(dá)到規(guī)模適度。按照《手冊(cè)》，將預(yù)算范圍擴(kuò)大至全部政府收支，將稅式支出、地方政府債務(wù)等內(nèi)容納入政府預(yù)算范圍，完善以一般政府預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算內(nèi)容的預(yù)算體系。同時(shí)，還應(yīng)削減既有不規(guī)范的政府收支類型和項(xiàng)目，如2011年已經(jīng)取消的預(yù)算外資金。

(二)預(yù)算范圍內(nèi)容全面體現(xiàn)

目前，我國(guó)政府預(yù)算會(huì)計(jì)執(zhí)行的是收付實(shí)現(xiàn)制。這一方法往往導(dǎo)致低估當(dāng)期的政府支出規(guī)模，虛增可供政府支配的收入，難以真實(shí)、準(zhǔn)確地反映政府管理運(yùn)行的實(shí)際成本，且不利于處理年終結(jié)轉(zhuǎn)資金，造成會(huì)計(jì)信息不實(shí)，易導(dǎo)致低估財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。這與預(yù)算范圍內(nèi)容應(yīng)反映全部收入、支出、撥款、債務(wù)和財(cái)政平衡狀況的要求存在較大差距。而權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府預(yù)算會(huì)計(jì)可以全面反映政府債務(wù)狀況，以及各種政府管理和控制的實(shí)物資源，如固定資產(chǎn)、建筑物、股權(quán)等，真實(shí)、全面反映政府的財(cái)政狀況，便于及時(shí)了解政府面臨的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。所以，要逐步擴(kuò)大權(quán)責(zé)發(fā)生制在政府預(yù)算會(huì)計(jì)中的使用范圍，達(dá)到全面體現(xiàn)預(yù)算范圍內(nèi)容。

(三)完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算

《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)定，企業(yè)“國(guó)有資產(chǎn)屬于國(guó)家所有即全民所有。國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)”。作為所有者，政府依法享有國(guó)有資本收益權(quán)，并對(duì)所得收益進(jìn)行分配。實(shí)際上，國(guó)有企業(yè)從1993年起一直到2006年都不需要上繳經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)。政府從2007年才開(kāi)始試行編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，并規(guī)定資源型國(guó)有企業(yè)須上繳財(cái)政10%的利潤(rùn);一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)企業(yè)，上繳比例為凈利潤(rùn)的5%;而國(guó)家政策性企業(yè)，暫緩3年上繳或者免交④。目前，只是在部分中央企業(yè)試行按比例繳納稅后利潤(rùn)作為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入。2011年起，中國(guó)煙草總公司、中石油、中石化等15家央企的上繳比例提高到15%⑤，但總體上繳比例仍然較低。2011和2012年，政府獲得國(guó)有企業(yè)國(guó)有資本收益分別為1963.87億元⑥和1599.67億元⑦，僅占當(dāng)年全部國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)的8.67%和8.62%。雖然較前幾年，國(guó)企利潤(rùn)上繳財(cái)政的比例有所提高，但大量利潤(rùn)實(shí)際上還是留在國(guó)有企業(yè)里。按照國(guó)際慣例，國(guó)有企業(yè)分紅比例一般是50%，有的還更高，如，新加坡國(guó)有企業(yè)分紅主要考慮現(xiàn)金流(即折舊前盈利)，分紅水平高的達(dá)到盈利的80%～90%。而我國(guó)國(guó)內(nèi)企業(yè)，有不少企業(yè)仍然享受著免交待遇，有的只是上繳5%，即使利潤(rùn)頗豐的煙草、石油石化、電力、電信、煤炭五個(gè)資源性行業(yè)上繳利潤(rùn)也只不過(guò)是15%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)際慣例。我們建議，擴(kuò)大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算范圍，逐步將所有國(guó)有企業(yè)納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算范圍;針對(duì)目前國(guó)有資本收益收取比例過(guò)低，不利于調(diào)整國(guó)民收入和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的狀況，要進(jìn)一步提高國(guó)有資本收益上繳財(cái)政的比例，壟斷性企業(yè)可提高到50%，用來(lái)補(bǔ)充社會(huì)保障基金。

(四)調(diào)整政府性基金范圍

政府性基金收入來(lái)自對(duì)納稅人的無(wú)償轉(zhuǎn)移，應(yīng)與一般預(yù)算收入一樣納入預(yù)算范圍。我國(guó)實(shí)行部門預(yù)算改革后，政府性基金預(yù)算連同一般預(yù)算被納入到政府預(yù)算的范圍，需一并向人大報(bào)告。但在實(shí)際執(zhí)行中上，納入政府性基金預(yù)算管理的基金共43項(xiàng)，包括:國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金、政府住房基金、彩票公益金、港口建設(shè)費(fèi)、國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金、鐵路建設(shè)基金等，但仍有很多基金沒(méi)有納入預(yù)算范圍。目前，調(diào)整政府性基金范圍要從擴(kuò)大預(yù)算范圍、清理規(guī)范基金項(xiàng)目、控制基金設(shè)立三個(gè)方面著手。按照《政府性基金管理暫行辦法》，逐步將全部政府性基金納入預(yù)算范圍;及時(shí)取消已經(jīng)到期、已失去收入來(lái)源或不適應(yīng)管理體制要求的基金項(xiàng)目;按照“正稅清費(fèi)”原則，研究用資源稅取代或吸收相關(guān)基金項(xiàng)目，提供預(yù)算統(tǒng)收統(tǒng)支的比例。

(五)擴(kuò)大國(guó)有資源有償使用費(fèi)繳納范圍

國(guó)有資源有償使用收入是政府將其所擁有的國(guó)有資源，如森林、土地、礦山、水力資源等，進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓而取得的使用費(fèi)收入。盡管國(guó)有資源有償使用收入在政府收入中占比不高，但在政府的社會(huì)政策和區(qū)域政策中卻發(fā)揮著重要的作用。在我國(guó)，自然資源歸國(guó)家所有的概念是非常明確的，但是其使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)歸誰(shuí)所有卻是極其模糊的。自然資源的收益被少數(shù)人占有的情況較多。盛洪曾估算，我國(guó)未上繳政府的自然資源使用費(fèi)估計(jì)有上萬(wàn)億⑧。2010年，國(guó)有土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓收入納入預(yù)算管理，引起政府性基金規(guī)模猛增。所以，擴(kuò)大國(guó)有資源有償使用費(fèi)繳納范圍，不僅是完整的預(yù)算范圍的要求，也是社會(huì)公正的要求。

(六)地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理

審計(jì)署審計(jì)公告顯示，截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額107 174.91億元，比同年全國(guó)稅收收入77 390億元高出不少，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益升高。而預(yù)算管理中不允許地方政府發(fā)債的法規(guī)是掩蓋地方政府債務(wù)事實(shí)的重要因素。因此，只有通過(guò)完善預(yù)算管理法規(guī)，將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理范圍，使之透明公開(kāi)化，是遏制地方政府債務(wù)擴(kuò)張趨勢(shì)，降低政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)前提要求。

注釋:

①《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，2003年10月13日中共十六屆三中全會(huì)通過(guò)。

②2013年3月17日李克強(qiáng)總理答中外記者會(huì)上的講話。

③《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》，2010年10月11日中共十七屆五中全會(huì)通過(guò)。

④參見(jiàn)《中央企業(yè)國(guó)有資本收益收取管理暫行辦法》，2007年。

⑤參見(jiàn)《關(guān)于完善中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算有關(guān)事項(xiàng)的通知》，2010年。

⑥數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，2012年。

⑦數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)快報(bào)201303》。

⑧參見(jiàn)盛洪的博客：http：//blog.voc.com.cn/blo g_showone_type_blog_id_607297_p_1.html。

[1]劉曄.我國(guó)預(yù)算收支范圍的現(xiàn)存問(wèn)題與改革建議[J].財(cái)政研究，2010，(9).

[2]吳云祥.建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的若干思考[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2005，(4).

[3]郁志剛.建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算：籌措國(guó)有企業(yè)改革成本[J].財(cái)政研究，2006，(1).

[4]趙燕.國(guó)有土地出讓金存在的問(wèn)題及對(duì)策[J].財(cái)會(huì)研究，2010，(12).

[5]葛守中.國(guó)際貨幣基金組織2001版政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)再研究[J].統(tǒng)計(jì)研究，2011，(8).