循環(huán)經(jīng)濟(jì)下的政府行為分析

○ 許 林

（中共云南省委黨校）

黨的十八大明確提出要大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，把發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和布局、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的重大舉措，全國(guó)上下掀起了貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建資源節(jié)約和環(huán)境友好型社會(huì)的熱潮。

一、問(wèn)題的提出

循環(huán)經(jīng)濟(jì)主要是指在人、自然資源和科學(xué)技術(shù)的大系統(tǒng)內(nèi)，在資源投入、企業(yè)生產(chǎn)、產(chǎn)品消費(fèi)及其廢棄的全過(guò)程中，把傳統(tǒng)的依賴資源消耗的線形增長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽可鷳B(tài)型資源循環(huán)來(lái)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)。循環(huán)經(jīng)濟(jì)是適應(yīng)新的資源供給形勢(shì)和新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)觀念的一種新型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，是國(guó)際社會(huì)在實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中提出的一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，具有時(shí)代特性和前瞻性。目前我國(guó)正在實(shí)行循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)工作，推進(jìn)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，現(xiàn)已開(kāi)始立法來(lái)保障循環(huán)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展。而作為循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要變量，制度具有一定的慣性，難以很快適應(yīng)經(jīng)濟(jì)模式的轉(zhuǎn)變，在新經(jīng)濟(jì)模式推廣過(guò)程中成為阻礙因素。因此，分析循環(huán)經(jīng)濟(jì)的制度障礙就顯得尤為重要。

二、循環(huán)經(jīng)濟(jì)的基本特征和內(nèi)涵

1、循環(huán)經(jīng)濟(jì)的基本特征

循環(huán)經(jīng)濟(jì)的思想萌芽于環(huán)境保護(hù)興起的上世紀(jì)60年代?！把h(huán)經(jīng)濟(jì)”一詞，首先由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家K·波爾丁提出，之后各國(guó)學(xué)者大量研究，且大多是從技術(shù)、資源、環(huán)境及生態(tài)等角度進(jìn)行的。實(shí)際上，循環(huán)經(jīng)濟(jì)不是研究環(huán)境保護(hù)方法，也不是單純的生態(tài)經(jīng)濟(jì)，它的基本含義是生產(chǎn)、消費(fèi)的集約和資源利用的最大化，從而實(shí)現(xiàn)提高資源效率、環(huán)境優(yōu)化和可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而達(dá)到社會(huì)進(jìn)步和福利最大化。它的基本特征，又稱“3R原則”，即減量化（Reduce）——減少資源利用量及廢物排放量；再利用（Reuse）——努力回收利用廢棄物；資源化（Recycle）——大力實(shí)施物料的循環(huán)利用系統(tǒng)。圖1為循環(huán)經(jīng)濟(jì)的“3R原則”。

2、循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵

圖1 循環(huán)經(jīng)濟(jì)的“3R”原則

循環(huán)經(jīng)濟(jì)是融資源綜合利用、生態(tài)設(shè)計(jì)、清潔生產(chǎn)、物料循環(huán)利用和可持續(xù)消費(fèi)為一體，將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)由傳統(tǒng)的“資源—產(chǎn)品—再循環(huán)”的“開(kāi)環(huán)”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤百Y源—產(chǎn)品—資源再生”的“閉環(huán)”循環(huán)模式，從而使傳統(tǒng)的資源消耗型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵主要體現(xiàn)在三個(gè)層面：微觀企業(yè)層面的循環(huán)經(jīng)濟(jì)要求實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)和污染排放最小化；中觀區(qū)域?qū)用娴难h(huán)經(jīng)濟(jì)要求企業(yè)之間建立工業(yè)生態(tài)系統(tǒng)或生態(tài)工業(yè)園區(qū)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)間廢物相互交換；宏觀社會(huì)層面的循環(huán)經(jīng)濟(jì)要求廢物得到再利用和再循環(huán)，產(chǎn)品消費(fèi)過(guò)程中和消費(fèi)后進(jìn)行物質(zhì)循環(huán)。

三、傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)條件下政府經(jīng)濟(jì)職能存在的缺陷

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的首要目的是提高資源利用率，緩解經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)與資源供給不足之間的矛盾，要求最大限度地節(jié)約和高效利用資源，最大限度地降低廢棄物排放，減少環(huán)境污染。循環(huán)經(jīng)濟(jì)需要有新的政策與之相適應(yīng)，才能充分發(fā)揮效力。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)條件下政府經(jīng)濟(jì)職能的缺陷表現(xiàn)在以下方面。

1、對(duì)環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)界定不明確

由于我國(guó)環(huán)境資源的所有權(quán)、使用權(quán)、產(chǎn)權(quán)的界定不明晰，使得環(huán)境資源人人都可免費(fèi)使用，對(duì)環(huán)境資源的競(jìng)爭(zhēng)性過(guò)度使用導(dǎo)致環(huán)境污染和生態(tài)破壞日趨嚴(yán)重。因此，要解決環(huán)境資源使用過(guò)程中的外部性問(wèn)題，使外部成本與收益內(nèi)部化，十分有必要明晰界定環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)。但是，由于環(huán)境資源的公共物品性質(zhì)和一些環(huán)境資源具有彌散性與流動(dòng)性的特征，使得部分環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的界定非常困難。政府必須利用市場(chǎng)機(jī)制建立環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度，明晰界定環(huán)境資源的初始產(chǎn)權(quán)，調(diào)整環(huán)境資源價(jià)格體系，建立環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，使環(huán)境資源的價(jià)格能夠在市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)下正確地反映環(huán)境資源的稀缺性。

2、政策缺乏約束性與激勵(lì)

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中環(huán)境資源保護(hù)的正外部性使得在傳統(tǒng)政府管理體制下部分地區(qū)與行業(yè)缺乏實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)的約束與激勵(lì)機(jī)制。應(yīng)當(dāng)在循環(huán)經(jīng)濟(jì)條件下建立完善環(huán)境資源合理有效利用制度以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的環(huán)境評(píng)價(jià)機(jī)制。由于許多資源產(chǎn)區(qū)發(fā)展水平較低，環(huán)境資源價(jià)值的貼現(xiàn)值不高，容易導(dǎo)致環(huán)境資源使用上的短期行為。政府必須建立必要的保護(hù)機(jī)制，確保環(huán)境資源可持續(xù)發(fā)展。相關(guān)的還需建立資源生產(chǎn)與資源利用地區(qū)之間的生態(tài)建設(shè)利益補(bǔ)償機(jī)制。

3、政府有效制度供給不足

中國(guó)環(huán)境污染的重要原因之一是環(huán)境保護(hù)不力，而環(huán)境保護(hù)不力的根源在于缺乏有效的制度供給，難以調(diào)動(dòng)人們保護(hù)環(huán)境的積極性和創(chuàng)造性。由于經(jīng)濟(jì)主體具有追求利益最大化的內(nèi)在特性，在無(wú)外力干預(yù)下，它總是會(huì)不顧社會(huì)利益而追求私人利益。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，越來(lái)越嚴(yán)重的資源與環(huán)境問(wèn)題是有效制度供給不足的結(jié)果。現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)制度存在著很多問(wèn)題，即環(huán)境保護(hù)的制度力度不夠，漏洞較多，沒(méi)有足夠的權(quán)威，因而不能保證有效地貫徹實(shí)施。例如排污收費(fèi)制度，排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)既難以與通貨膨脹相適應(yīng)，又不足以改變排污者的行為。而且，由于地方保護(hù)主義嚴(yán)重、執(zhí)法不力等原因，使環(huán)境保護(hù)效果不明顯。因此，要從根本上解決資源與環(huán)境問(wèn)題，必須著重加強(qiáng)有效制度的供給。

4、傳統(tǒng)方式阻礙了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式還是以“兩高”為特征。目前中國(guó)正處于工業(yè)化的中期階段，這又是產(chǎn)生廢物污染最多的階段。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷增長(zhǎng)，資源與環(huán)境的制約日益增強(qiáng)，中國(guó)資源和環(huán)境現(xiàn)狀要求我們要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。但傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式具有慣性，使得轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式很難一蹴而就。再加上現(xiàn)階段中國(guó)仍以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，經(jīng)濟(jì)效益仍是考核政績(jī)的主要指標(biāo)之一。各地區(qū)為了發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，很有可能選擇急功近利的經(jīng)濟(jì)政策來(lái)獲取政績(jī)。因此，政府必須通過(guò)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法和執(zhí)法的手段，強(qiáng)制循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)在領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核中加入循環(huán)經(jīng)濟(jì)的指標(biāo)考核內(nèi)容。

四、循環(huán)經(jīng)濟(jì)體制下政府職能的實(shí)證分析

目前，云南還是處于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級(jí)階段。推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要外力的推動(dòng)，使盡快建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方式，推動(dòng)云南經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。針對(duì)云南的實(shí)際發(fā)展情況，云南省應(yīng)該制定一系列的政策來(lái)引導(dǎo)和促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)在云南的發(fā)展。

1、政府應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用

循環(huán)經(jīng)濟(jì)思想的前瞻性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性并不是每個(gè)企業(yè)和消費(fèi)者都能夠理解并主動(dòng)地實(shí)施。因此，政府在建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的任務(wù)上負(fù)有不可推卸的責(zé)任。政府應(yīng)該制定一系列有效的政策來(lái)引導(dǎo)和促進(jìn)企業(yè)和消費(fèi)者實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各種利益，協(xié)調(diào)各部門，并加大政府投資力度。

2、加快各種法規(guī)制度的建立和完善

循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為一種基于生態(tài)效率的經(jīng)濟(jì)模式，是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下運(yùn)行的，政府可以通過(guò)政策調(diào)控手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。要保證各市場(chǎng)主體在關(guān)心自身經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，積極關(guān)注環(huán)境效益、生態(tài)效益，就必須盡快建立起發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的政策法規(guī)體系，通過(guò)一系列的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范、引導(dǎo)企業(yè)的行為。只有建立公平的制度，創(chuàng)造了市場(chǎng)平衡機(jī)制，才能把循環(huán)經(jīng)濟(jì)變?yōu)槠髽I(yè)、政府、公眾的共同行為。目前云南缺少相關(guān)的法規(guī)制度，嚴(yán)重影響了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此應(yīng)加快法規(guī)的制定，保障循環(huán)經(jīng)濟(jì)的實(shí)施。

3、加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)企業(yè)的跟蹤指導(dǎo)，發(fā)揮示范作用

推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一項(xiàng)系統(tǒng)性、綜合性很強(qiáng)的工作，在云南仍處于起步階段。開(kāi)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)工作，對(duì)探索、總結(jié)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式具有重要意義。而云南雖然在這方面已取得了一定進(jìn)展，但仍存在目標(biāo)不夠明確、發(fā)展動(dòng)力不足、缺少技術(shù)資金以及協(xié)調(diào)機(jī)制不完善等方面的問(wèn)題。因此，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)企業(yè)的跟蹤指導(dǎo)，加大對(duì)試點(diǎn)企業(yè)的支持力度。協(xié)調(diào)、解決試點(diǎn)單位實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題和困難，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。同時(shí)，強(qiáng)化試點(diǎn)示范效應(yīng)，發(fā)揮好示范作用，為今后實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)做鋪墊。

4、加快構(gòu)筑循環(huán)經(jīng)濟(jì)的技術(shù)支撐體系

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，只有依靠科技進(jìn)步才能不斷提高循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。沒(méi)有科技的支撐，最基本的回收利用都難以實(shí)現(xiàn)。只有在技術(shù)上取得突破，才能加速促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的建立。因此，必須加快構(gòu)筑循環(huán)經(jīng)濟(jì)的技術(shù)支撐體系。包括促進(jìn)科技投入的政策、各項(xiàng)專項(xiàng)技術(shù)政策，如大力發(fā)展高新技術(shù)，包括信息技術(shù)、生物技術(shù)，以及環(huán)境無(wú)害化技術(shù)、替代技術(shù)、再利用技術(shù)、系統(tǒng)化技術(shù)等。

五、結(jié)論

通過(guò)政府的參與和調(diào)控，建立起一種新的制度框架，把生態(tài)環(huán)境納入政府的公共管理范疇，形成鼓勵(lì)資源再生和循環(huán)利用的政策體系、制度體系和社會(huì)機(jī)制，創(chuàng)造政府與市場(chǎng)相結(jié)合的新的環(huán)境管理機(jī)制，使發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的外部收益內(nèi)部化。外部環(huán)境的這種變遷必然會(huì)對(duì)企業(yè)形成一種新的約束或激勵(lì)，企業(yè)可將這些變化內(nèi)化，進(jìn)而引導(dǎo)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為的生態(tài)化轉(zhuǎn)變。

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