檢察機關羈押必要性審查工作機制研究

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（天津市河東區(qū)人民檢察院，天津 300171）

捕后羈押必要性審查制度是本次刑事訴訟法修改工作中的一大亮點，也是我國刑事訴訟制度的重要進步，充分體現(xiàn)了對“尊重和保障人權”條款的落實。最高人民檢察院新頒布的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》也進一步確立了對捕后羈押必要性的不同主體分階段審查模式。但新刑訴法與新刑訴規(guī)則對捕后羈押必要性審查制度的規(guī)定仍然過于原則，過于籠統(tǒng)，新法實施后羈押必要性審查工作仍無章可循，檢察機關對審查的啟動方式、審查標準、審查時間、審查結果的法律效力及運轉機制等具體問題仍無所適從。檢察機關各職能部門雖先后出臺了相應規(guī)定，但均未形成統(tǒng)一、具體的工作機制，羈押必要性審查制度在實踐中仍面臨較高的被空置風險。因此，檢察機關作為羈押必要性審查的最主要主體應盡快探索建立羈押必要性的審查工作機制，這對該制度在中國刑事法律實踐中落實并實現(xiàn)其價值至關重要。

一、羈押必要性審查制度在我國的特殊價值

（一）我國建立羈押必要性審查制度的背景分析

審前羈押，是指法定機關對涉嫌犯罪人在法庭對其進行審判前剝奪其人身自由的刑事強制措施。在我國，能夠在法庭審判前就剝奪涉嫌犯罪人人身自由的強制措施主要有拘留和逮捕。根據(jù)目前法律，拘留的最長期限可以達到37天，而逮捕后的羈押期限受各訴訟環(huán)節(jié)的辦案期限影響，司法實踐中，犯罪嫌疑人多數(shù)情況下會被羈押至法院判決生效之時。相對于其他國家，我國的未決羈押率一直維持在非常高的水平，多年來一直維持在90%以上。以筆者所在單位為例，2011年和2012年的羈押率分別為90.2%和91.2%，而英國審前羈押率長期維持在10%左右，美國30%，日本20%，而德國僅有4%[1]，大多數(shù)犯罪嫌疑人在審判前獲得了取保候審。與我國一直處于高位的羈押率相對的是，全國法院每年判處三年以下有期徒刑、管制、拘役、獨立附加刑、緩刑、免刑的占68%左右，其中判處管制、拘役、獨立附加刑、緩刑、免刑的占64%，總體輕刑率超過60%[2]。我國的錯誤羈押或無羈押必要的情況可見一斑。誠然，對犯罪嫌疑人的羈押可有效保障刑事訴訟的順利進行，可有效降低犯罪嫌疑人阻礙辦案人員取證、訊問的可能，也減少了犯罪嫌疑人再次犯罪的機會，但超過60%的總體輕刑率卻直接拷問了我國高羈押率的合理性與正當性。在對保障訴訟順利進行和保障人權的權衡中，顯然以往我們更加偏愛前者，形成了我國獨有的高羈押率局面。隨著我國刑事訴訟制度的價值追求與話語體系轉向，保障人權被寫入新頒布的《刑事訴訟法》，尋求保障人權與懲罰犯罪的平衡點將成為我國刑事司法未來一段時期內的主要話題。如何降低我國當下居高不下的未決羈押率保護犯罪嫌疑人人權是我國在新《刑事訴訟法》中設立羈押必要性制度的大背景。

（二）域外未決羈押制度比較考察

“捕”（a rr e s t）與“押”（d e t en t i o n）在多數(shù)國家是兩個相對獨立的概念與程序，捕有抓捕到案的含義，是一個動作，并不當然地包括捕后羈押狀態(tài)，而押則是羈押，是捕后將其關押、剝奪人身自由的靜止狀態(tài)，但并不是捕的當然后果，押需要經(jīng)過與捕不同的法律程序才可以進行。我國逮捕的概念并沒有抓捕的含義，而是將其關押、剝奪人身自由的靜止狀態(tài)，逮捕與拘留共同形成了羈押的效果。

羈押例外原則在美國、英國、日本等國家得到了普遍適用，即審前羈押只能作為一種例外的程序性預防措施，而絕不是犯罪嫌疑人候審時的必然狀態(tài)，這不僅是無罪推定原則的題中應有之意，也在一些國際性文件中得到了明確的表述，例如，聯(lián)合國《公民權利和政治權利國際公約》第九條第三款規(guī)定，等候審判的人受監(jiān)禁不應作為一般原則，但可規(guī)定釋放時應保證在司法程序的任何其他階段出席審判，并在必要時報到聽候執(zhí)行判決[3]。美、英、日等國家還建立了完善的未決羈押審查聽證制度、辯論制度、保釋制度以控制未決羈押決定適用的任意性。此外，即便作出羈押決定后，仍然有持續(xù)性審查制度確保嫌疑人羈押必要性不存在時可以申請撤銷決定。如日本刑訴法規(guī)定，被逮捕的犯罪嫌疑人享有請求開示逮捕理由的權利，如果經(jīng)過逮捕理由開示程序弄清了逮捕要件已經(jīng)消失的話，當然要撤銷逮捕[4]。法國刑訴法規(guī)定，受審查人或其律師可以向預審法庭提出釋放申請，預審法官最遲應在向共和國檢察官報送案卷后5日內作出審理決定。如果預審法官在上述規(guī)定的期限內未作出審理決定，當事人可以直接向上訴法院起訴審查庭提出請求。法國刑訴法明確規(guī)定檢察官、預審法官根據(jù)需要有權決定停止拘押[5]。持續(xù)性審查制度從一定意義上來說更接近于我國的捕后羈押審查制度，但制度設計的目的卻與我國大相徑庭，它是羈押例外原則落實的保障措施，是例外羈押的救濟措施，辦案機關具有一定的被動性，是在當事人申請后被動啟動的程序。

（三）我國羈押必要性審查制度的特殊使命

目前我國羈押率長期居高不下的原因主要有以下幾個方面：第一，批捕率、捕后起訴率、有罪判決率等考核指標的繼續(xù)存在，直接造成了實踐中夠罪即捕、捕后一押到底等現(xiàn)象的長期存在；第二，司法機關對辦案便利的簡單追求。對犯罪嫌疑人的羈押確實能夠保障訴訟的順利進行，尤其是保證當事人隨時到案及排除取證障礙方面，效果尤其明顯，羈押為辦案帶來極大便利的同時卻嚴重侵犯了犯罪嫌疑人的合法權益。第三，對無罪推定原則較低的接受程度。這是我國羈押率過高深層次的原因。任何人在法庭確認有罪之前應視其為無罪，審判前也就無從剝奪其人身自由，除非其有高度人身危險性和逃匿、毀滅證據(jù)等逃避法律制裁的可能，這就是羈押例外原則，是無罪推定原則的具體體現(xiàn)。在審前羈押方面我國落實無罪推定原則還遠遠不夠，夠罪即捕與其說是一種工作方式，不如說是一種司法觀念，這種觀念很難在短期內得到根本性轉變。造成我國羈押率居高不下的其他原因在短時期內也很難迅速得到清除，因此，捕后羈押必要性審查的制度設計不得不說是對一時難以改變的現(xiàn)狀的妥協(xié)，是權宜之計，是對現(xiàn)有制度與現(xiàn)狀的制度救濟。它被賦予了特殊的使命——降低羈押率、保障犯罪嫌疑人的人權、節(jié)約司法資源、逐步扭轉落后的司法觀念。很顯然，羈押必要性審查制度不會也不能是我國羈押制度的最終歸宿，它將隨著審前非羈押措施的普遍適用而淡出，當下檢察機關能否構建合理的、可操作的捕后羈押必要性審查機制，避免該制度在實踐中被空置，是關系到該制度能否擔當起該特殊使命的關鍵。

二、羈押必要性審查主體之爭及解決路徑

（一）羈押必要性審查主體的相關爭論

羈押必要性的審查主體在制度設計的過程中爭論最大。盡管世界各國的審查主體均以法院為主，但由于我國的司法權配置的特殊性，我國新《刑事訴訟法》明確規(guī)定了對犯罪嫌疑人、被告人進行捕后羈押必要性審查由人民檢察院進行，因此我國不存在審查主體是審判機關還是檢察機關的爭論，爭論的焦點主要集中在由檢察機關內部哪個部門負責行使此項職能。實踐中羈押可能涉及的階段有三個：偵查、審查起訴和審判階段。理論界關于羈押必要性審查主體的爭論，主要集中在以下幾個觀點：

第一種觀點認為應由偵查監(jiān)督部門負責。主要理由為：開展羈押必要性審查的前提是逮捕權的行使，羈押必要性審查的實質是逮捕必要性評估在偵查羈押、審前羈押和審判羈押階段的延續(xù)，羈押必要性審查的基礎依據(jù)是案件事實、證據(jù)情況及犯罪嫌疑人的逮捕必要性，偵查監(jiān)督部門對上述情況最為熟悉，故從提高司法效率的角度來看，由其履行羈押必要性審查職能亦最為經(jīng)濟[6]。

第二種觀點認為應由監(jiān)所檢察部門負責。監(jiān)所檢察部門對被羈押人的個人情況以及羈押條件的變化最為了解，且不參與訴訟，沒有部門利益沖突，由其承擔羈押必要性審查職能也最為適宜[7]。另外，還有學者認為監(jiān)所檢察部門的主要職責之一就是保障被羈押人的合法權利不受侵犯，由其來行使此項職能最為恰當。

第三種觀點認為應當分階段由各業(yè)務部門分別行使羈押必要性審查權。其觀點主要為：羈押必要性審查分為監(jiān)督意義上的和訴訟職權意義上的審查，監(jiān)督意義上的審查由監(jiān)所檢察部門實施為宜，訴訟職權意義上的審查由各業(yè)務部門按照訴訟階段分別負責更為合適，新頒布的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》顯然更多地吸收了該觀點，采取了不同主體分階段審查的模式。

本文以為第一種觀點由偵查監(jiān)督部門統(tǒng)一審查不同階段的羈押必要性顯然不合理，盡管偵查監(jiān)督部門對案件事實、證據(jù)及逮捕必要性等情況更為熟悉，但是其在作出逮捕決定時很容易形成先入為主的認識，推翻自己之前作出的逮捕決定比較困難，難以起到監(jiān)督效果。另外，羈押后訴訟階段較長，一方面被羈押人的情況會發(fā)生改變，進入審查起訴階段后偵查監(jiān)督部門就很難再跟進，即使要求其繼續(xù)跟進也必然牽扯偵監(jiān)部門更多精力。另一方面，從檢察權的內部配置來說，偵查監(jiān)督部門僅負責對偵查階段的法律監(jiān)督，審判階段的監(jiān)督則由公訴部門負責，偵監(jiān)部門如果審查各階段的羈押必要性明顯與我國檢察權的配置現(xiàn)狀不符，有越權之嫌，具有明顯制度瑕疵。第二種觀點在學界呼聲較高。一方面司法實踐中監(jiān)所檢察部門進行羈押必要性審查較為便利，另一方面監(jiān)所檢察部門審查也符合我國的檢察權配置狀況，但是最大的弊端是隨著訴訟的進行，監(jiān)所檢察部門不能進一步詳細掌握案件的證據(jù)、事實變化情況，無法對羈押必要性作出準確判斷。另外，監(jiān)所檢察部門不具有訴訟職權，不能主動作出是否繼續(xù)羈押的決定，也就無法取代職能部門對羈押必要性進行的審查。第三種觀點相對前兩種觀點看似更為全面。分別解決了前兩種觀點可能存在的問題，但同時為羈押必要性審查制度在實踐層面的確立帶來了更多的風險，一是為本來業(yè)務就非常繁忙的偵查監(jiān)督部門和公訴部門帶來了額外的工作量，二是多主體負責往往會造成互相推諉，最終無人負責的局面。以上兩種情況均具有將羈押必要性審查制度在實踐中空置的風險。因此，新頒布的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》雖然確定了不同主體分階段的審查模式，但是關于羈押必要性審查的主體還是值得進一步商榷的。

（二）羈押必要性審查主體之爭的解決路徑

本文認為，在羈押必要性審查主體的問題上，宜將羈押必要性評估工作與羈押必要性審查決定工作分開，將檢察機關依職權主動審查與依當事人申請被動審查分開。

一是將羈押必要性評估工作與審查決定工作分開，評估工作由監(jiān)所檢察部門負責具體執(zhí)行，審查決定工作由不同主體分階段進行，審查決定過程中要結合監(jiān)所檢察部門出具的羈押必要性評估報告進行。監(jiān)所檢察部門對犯罪嫌疑人、被告人的人身情況、羈押情況最為清楚，一些評估中所需的信息通過日常工作就可以輕松獲取，案件的證據(jù)、案情變化信息則可以通過協(xié)調偵監(jiān)、公訴部門獲取，在對羈押必要性評估方面監(jiān)所檢察部門具有天然的便利與優(yōu)勢。另外監(jiān)所檢察部門自身職能之一就是對被羈押人及監(jiān)所執(zhí)行進行監(jiān)督，對被羈押人的合法權益進行保護，如果羈押必要性審查主體中沒有監(jiān)所監(jiān)察部門，必然是羈押必要性制度設計中的一大缺憾。但不能回避的問題是監(jiān)所檢察部門不具有訴訟職權，本文以為這一難題的最佳解決方案是由監(jiān)所檢察部門對羈押必要性進行評估。監(jiān)所檢察部門根據(jù)被羈押人的條件以及案情、證據(jù)情況作出相應的羈押必要性評估報告，偵查監(jiān)督部門與公訴部門依此報告為主要根據(jù)作出審查決定。必須指出的是，在對被羈押人進行評估的過程中，偵監(jiān)、公訴部門應將案情及證據(jù)的最新進展情況及時提供給監(jiān)所檢察部門，使監(jiān)所檢察部門對被羈押人情況有更全面的了解，以作出更為準確的評估。偵查監(jiān)督、公訴部門則分別在偵查階段、審查起訴和審判階段依據(jù)監(jiān)所檢察部門作出的評估報告綜合考量后作出羈押必要性審查結論，不再承擔羈押必要性的具體評估工作。這樣的機制設計具有以下好處：1、充分發(fā)揮了監(jiān)所檢察部門了解被羈押人情況、易于進行評估的優(yōu)勢，使司法資源得到了合理配置和利用。2、符合我國檢察權內部配置的情況，同時又與既有制度不存在沖突。仍可以按照《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》規(guī)定的內容進行羈押必要性審查。3、實現(xiàn)了羈押必要性審查標準的統(tǒng)一，由于具體評估工作由監(jiān)所檢察部門統(tǒng)一進行，這就在很大程度上降低了不同部門對同一被羈押人進行審查出現(xiàn)不同結果的可能，避免了審查結果的恣意。4、減輕偵查監(jiān)督、公訴部門的工作量，羈押必要性審查制度被空置或流于形式的可能被極大程度地降低。

二是將依職權主動審查與依申請被動審查分開。由于我國未決羈押的特殊國情，在羈押必要性審查的啟動上應堅持依職權主動審查和依申請被動審查相并重的原則，《人民檢察院訴訟規(guī)則（試行）》也明確了這一思想。誠然，在美、日等發(fā)達國家羈押必要性審查主要以被動審查為主，但我國國情不同，在國外，保釋制度健全，羈押是例外情形，而在我國，羈押則是一種常態(tài)，司法機關占據(jù)著刑事訴訟的強勢主導地位。實踐中當事人因為法治觀念不強，主動申請審查羈押必要性的較少，因此檢察機關主動審查十分必要[8]。本文以為，檢察機關依職權主動審查與依申請被動審查的主體應該有所不同，依職權主動審查的主體應當分別包括偵查監(jiān)督部門、公訴部門與監(jiān)所檢察部門，偵監(jiān)、公訴部門審查時應當要求監(jiān)所檢察部門提供被羈押人的羈押必要性評估報告，綜合考量后作出審查決定，并據(jù)此向有關機關或部門發(fā)出檢察建議。而依當事人申請進行被動審查的主體以監(jiān)所檢察部門單一主體為宜，雖然從開始羈押到判決生效在案件經(jīng)歷不同部門甚至不同機關，但監(jiān)所檢察部門是對羈押情況自始而終擁有監(jiān)督權的唯一部門，在申請審查時，當事人或者其法定代理人、近親屬、辯護人無須關注案件進行到的訴訟階段，只需向檢察機關提出申請即可，因此依申請進行羈押必要性審查的情況，應統(tǒng)一由監(jiān)所檢察部門負責，避免政出多門和部門間相互推諉的情況發(fā)生。

這樣就形成了羈押必要性評估與審查決定相分離，各部門分階段分情況進行審查的模式。監(jiān)所檢察部門負責具體評估工作，偵監(jiān)、公訴、監(jiān)所檢察部門根據(jù)依職權主動審查與依申請被動審查的不同情況分別依據(jù)監(jiān)所檢察部門出具的評估報告作出審查結論，并據(jù)此向有關機關或部門發(fā)出建議。在羈押必要性的評估、審查過程中，各部門都應當堅持分工負責、相互配合的原則，使羈押必要性審查制度得到有效運行。

三、捕后羈押必要性評估內容與標準體系的構建

羈押必要性審查制度在新修訂的刑事訴訟法中確立后，一些學者擔心由于對“不需要羈押”的不同解讀會導致羈押必要性審查制度的空置。這種擔心不是沒有理由，因為統(tǒng)一的、具體的標準是一項制度是否具有可操作性的關鍵。羈押必要性審查的內容與標準體系不僅是檢察機關進行評估審查的重要操作依據(jù)，同時也是被羈押人及其代理人、辯護人、近親屬申請審查的衡量與預測標準，也是社會對羈押工作進行監(jiān)督的重要依據(jù)。因此，檢察機關應當制定統(tǒng)一、具體、科學的評估審查內容與標準，并向社會公開，增加羈押必要性審查工作的透明度，加大社會對此項工作的監(jiān)督力度。

（一）羈押必要性評估審查內容

結合新《刑事訴訟法》、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》中有關逮捕必要性的規(guī)定，以及最高人民檢察院2010年修訂的《人民檢察院審查逮捕質量標準》，羈押必要性評估審查的內容應當主要包括以下幾個方面：

1.被羈押人的基本情況：如年齡，是否是未成年人或老年人；身份，是否是在校學生或其他需特殊照顧的身份；身體狀況，是否患有疾病、殘疾或生活不能自理、是否懷孕、是否處于哺乳期等；家庭情況，是否具有親屬生活不能自理且其系唯一撫養(yǎng)人的情況存在等；身份是否處于不明狀態(tài)；被羈押人是否具有企圖自殺或逃跑可能等。

2.被羈押人人身危險性：如犯罪行為是否為嚴重暴力犯罪或危害公共安全犯罪，以及犯罪嫌疑人重新犯罪的可能；是否具有打擊、報復被害人、舉報人、控告人的可能、是否具有危害國家安全、公共安全或者社會秩序的現(xiàn)實危險的可能等。

3.被羈押人悔罪態(tài)度：如被羈押人的認罪態(tài)度，悔過態(tài)度、是否主動給予被害人補償?shù)取?/p>

4.案件證據(jù)情況：如案件證據(jù)固定情況；被羈押人是否具有毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證的可能等考量因素。

5.被害方諒解情況：如被羈押人一方是否對被害方積極退贓、或者因賠償被害方經(jīng)濟損失而取得諒解，是否具有進行刑事和解可能等情況。

6.被羈押人刑罰可能：如被羈押人可能被判處刑罰幅度情況，被羈押人是否具有累犯情節(jié)，及法定減輕、從輕情節(jié)。

7.已羈押時間：結合我國情況，應當建議在被羈押人被羈押超過一年，無論當事人及其訴訟代理人、辯護人、近親屬是否申請審查，檢察機關都應當依職權主動進行審查，防止羈押時間超過可能判決的刑期。

另外值得強調的是，上述審查內容基本可以構成羈押必要性的評估審查內容體系，這其中有些內容屬于客觀事實，如被羈押人基本情況中的絕大多數(shù)項目，案件證據(jù)固定情況，被害方諒解情況，被羈押人刑罰可能等，客觀事實都可以通過調查的途徑獲取。而還有一部分內容屬于主觀判斷范疇，只能通過客觀存在的事實進行推斷。

（二）羈押必要性評估審查標準

羈押必要性評估審查的標準首先值得強調的是必須排除絕對羈押條件和絕對不羈押條件，也就是說所有案件都應當進行羈押必要性的評估審查，不因案件性質、特點而設置絕對羈押或絕對不羈押的例外。

基于比例原則的量化標準是羈押必要性評估審查內容與標準體系的另一核心。美國法上基于個案特點的危險性評估程序，在德國法上體現(xiàn)為遵循比例原則的判斷，歐洲人權條約第5條第3項第2段、第3段也要求羈押與案件的重要性及應科之刑罰或者保安處分成比例，“必須平衡犯罪的嚴重性、嫌疑的程度、保護證據(jù)或信息的措施可能帶來的價值與對所涉及的人所帶來的破壞或危害等因素”[9]。盡管上述國家和地區(qū)的評估比例原則適用于羈押例外原則背景下的捕前審查，但這并不影響我國捕后羈押必要性審查對其進行借鑒。將評估審查的內容按照犯罪的嚴重性、嫌疑程度等按比例設定不同的分值，有利于被羈押人的情況計正分，不利于被羈押人的情況計負分，根據(jù)被羈押人的自身情況逐項進行量化評估，按照得分達到的標準作出不同的羈押必要性報告。

值得一提的是，在評估的過程中可以借助計算機軟件進行，根據(jù)上述評估內容與標準開發(fā)羈押必要性評估軟件，根據(jù)被評估人員的情況分條目分別選擇不同選項，在超出軟件預設條件的情況下結合人工評估。

四、捕后羈押必要性審查運行機制的構建

（一）啟動程序

捕后羈押必要性審查的啟動根據(jù)主體不同應當分為依職權主動啟動與依申請啟動兩種方式：

1.依職權主動啟動。根據(jù)新《刑事訴訟法》與最高人民檢察院頒布的新《刑訴規(guī)則》，偵查監(jiān)督部門、公訴部門及監(jiān)所檢察部門均有權主動啟動羈押必要性審查程序。但是對于依職權啟動羈押必要性審查的情況，新法并未作出具體規(guī)定。立法過程中，有學者建議檢察機關在固定期限對羈押必要性進行定期審查，而立法機關最終并未采納該建議，因為規(guī)定固定的審查周期在實踐并不可取，后果必然是增加法律運行的機械化與業(yè)務部門不必要的工作量。綜合新刑訴法的精神來看，偵查監(jiān)督部門及公訴部門應當在偵查機關報請延長羈押期限或者重新計算羈押期限時啟動羈押必要性審查程序。雖然否定“固定期限”的審查，但是偵查監(jiān)督部門、公訴部門在對案件的審理過程中發(fā)現(xiàn)不需要羈押的，應當隨時啟動羈押必要性審查程序，尤其是在案件事實、案件證據(jù)、被害方諒解、被羈押人悔罪等方面出現(xiàn)新的變化，羈押必要性也發(fā)生變化時，應當及時啟動羈押必要性審查程序。監(jiān)所檢察部門工作中發(fā)現(xiàn)不需要羈押的也應當及時啟動羈押必要性審查程序。

2.依申請被動啟動。根據(jù)我國新《刑事訴訟法》和最高人民檢察院頒布的新《刑事訴訟規(guī)則》，犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或者辯護人可以申請人民檢察院進行羈押必要性審查，申請時應當說明不需要繼續(xù)羈押的理由，有相關證據(jù)或者其他材料的，應當提供。但是，對于依申請被動啟動的情況，新《刑事訴訟法》與新《刑事訴訟規(guī)則》均沒有明確規(guī)定應當由哪個部門具體負責。對于依申請被動啟動的審查，由監(jiān)所檢察部門全面負責較為適宜，原因前文已詳細論述，在此不再贅述。犯罪嫌疑人、被告人及其有權申請人向檢察機關申請啟動羈押必要性審查程序，監(jiān)所檢察部門應當在三日內作出決定；不同意啟動或者變更強制措施的，應當告知申請人，并書面告知不同意的理由。再次申請的條件，本文以為，如沒有新證據(jù)、新案情出現(xiàn)或者距上次依申請而進行的審查不滿兩個月的，原則上不能再次申請，以避免不必要的司法資源浪費。

（二）評估程序

根據(jù)前文審查決定與評估程序相分離的論述，評估程序為羈押必要性審查的必經(jīng)程序，也是羈押必要性審查決定的前置程序，由監(jiān)所檢察部門負責具體實施。無論是依職權主動啟動，還是依申請被動啟動，程序啟動后都應當由監(jiān)所檢察部門對被羈押人的羈押必要性進行評估，監(jiān)所檢察部門可以通過與偵監(jiān)部門、公訴部門、偵查部門建立審查評估協(xié)調工作機制，進行信息共享，必要時可以調取卷宗材料，對被羈押人案件最新情況征詢偵查監(jiān)督、公訴、偵查部門的意見，可以聽取犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或者辯護人的意見，也可以聽取證人、被害人的意見，對羈押必要性涉及的內容進行核證。監(jiān)所檢察部門利用獲取被羈押人情況信息較為便利的條件，結合羈押期間的具體表現(xiàn)，身體情況、案件的證據(jù)固定、事實認定情況，逮捕后羈押條件變化情況、影響作證情形等內容，對照羈押必要性評估審查的內容與標準進行客觀量化評估。有利于被羈押人的情況計正分，不利于被羈押人的情況計負分，根據(jù)最后得分情況出具被羈押人的羈押必要性評估報告。評估報告只對被羈押人的羈押必要性程度作一般性描述，不作任何具有傾向性的建議和意見。在羈押必要性評估報告的送達方面，羈押必要性評估報告應當分別送達偵查機關、犯罪嫌疑人、被告人、被害人以及啟動羈押必要性評估程序的申請人，并送本院相關業(yè)務部門。

（三）決定程序

根據(jù)前文所述，依職權主動啟動的羈押必要性審查的決定應當分別由偵查監(jiān)督部門、公訴部門和監(jiān)所檢察部門作出，而依申請被動啟動的決定應當由監(jiān)所檢察部門作出。在作出羈押必要性審查的決定過程中，監(jiān)所檢察部門作出的羈押必要性評估報告應當是審查決定的重要依據(jù)，決定部門綜合考慮案件情況、證據(jù)情況以及被羈押人的人身情況作出是否繼續(xù)羈押的決定。根據(jù)新《檢察訴訟規(guī)則》的規(guī)定，決定部門在作出決定的過程中可以采取以下方式：向偵查機關了解偵查取證的進展情況；聽取有關辦案機關、辦案人員的意見；聽取犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬、辯護人，被害人及其訴訟代理人或者其他有關人員的意見；調查核實犯罪嫌疑人、被告人的身體健康狀況；查閱有關案卷材料，審查有關人員提供的證明不需要繼續(xù)羈押犯罪嫌疑人、被告人的有關證明材料。在決定過程中，偵查監(jiān)督部門、公訴部門經(jīng)審查后欲作出與監(jiān)所檢察部門作出的羈押必要性評估報告內容不一致的決定時，應當舉行聽證會，聽證會應分別邀請辦案人員、監(jiān)所檢察部門工作人員、被羈押人的法定代理人或者近親屬、辯護人、被害人及其訴訟代理人參加，對被羈押人是否需要繼續(xù)羈押進行聽證，征詢各方意見后并綜合各方因素作出審查決定，必要時，辦案人可以提請檢察委員會進行討論決定。不需要繼續(xù)羈押的，決定后以檢察建議的形式建議有關機關或部門予以釋放或者變更強制措施。有關機關或部門應當在十日內將處理情況及時通知人民檢察院。依申請啟動的審查，認為需要繼續(xù)羈押的，還應當告知申請人，并說明理由。

（四）救濟程序

無救濟則無權利，羈押必要性審查制度必須配套相應的救濟制度才能在實踐層面得到更好落實，才能充分保護被羈押人權利。羈押必要性審查制度的救濟主要包括兩方面內容：

1.對拒絕依申請啟動羈押必要性審查的救濟。新《刑事訴訟法》規(guī)定了申請變更強制措施的情況，但是對于啟動程序被拒絕后如何救濟則沒有規(guī)定，本文以為，檢察機關拒絕啟動審查程序時，應當向申請人出具相應的文書并書面說明理由，如申請人對檢察機關給出的理由有異議的，可以向上級檢察院申請復議，由上級檢察院審查是否應當啟動羈押必要性審查程序。

2.對不同意變更強制措施決定的救濟。新《刑事訴訟法》與新《刑事訴訟規(guī)則》分別規(guī)定了不同意變更強制措施的相應程序，但至于申請人對不同意變更強制措施的審查決定有異議時應如何處理，新《刑事訴訟法》與新《刑事訴訟規(guī)則》則沒有規(guī)定。本文以為，對于審查后檢察機關作出不同意變更強制措施的決定，被羈押人或申請人如不接受檢察機關不同意變更強制措施的理由時應當有相應的救濟程序予以救濟，被羈押人或申請人可以向上級檢察機關申請進行重新審查，由上級檢察機關對被羈押人的羈押必要性重新進行審查，審查程序及救濟程序不影響偵查、審查起訴等正常訴訟程序的進行。

另外，在救濟程序中要建立說理制度，無論對被羈押人、申請人、被害人還是有關機關，無論是拒絕申請、解除羈押還是繼續(xù)羈押，檢察機關都應當向當事各方進行必要的理由說明。通過說明作出決定或建議的事實情況和法律根據(jù)，增強各方對羈押必要性審查的信服，提高羈押必要性程序的公開性，也有利于各方對羈押必要性審查工作的監(jiān)督。

如本文開篇所述，羈押必要性審查制度是我國刑事訴訟中高羈押率的無奈之舉，其工作機制的構建與完善也只有助于其順利完成特殊歷史時期被賦予的特殊歷史使命，而當下高羈押率背景下的羈押必要性審查制度最終將在審前非羈押措施（如取保候審、監(jiān)視居住等）的普遍適用而退出歷史舞臺。

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