城鎮(zhèn)化過(guò)程中失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的法律思考

蘇 喆，陳 雨

（1.揚(yáng)州大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 揚(yáng)州225009；2.泰州市中級(jí)人民法院，江蘇泰州225300）

隨著我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，城市和城鎮(zhèn)向周邊擴(kuò)張的速度也在加快，農(nóng)村土地被征用的規(guī)模也在加大，公共設(shè)施不斷向農(nóng)村延伸，大片的農(nóng)村土地被用于道路、橋梁、機(jī)場(chǎng)、車(chē)站、碼頭、工廠、商場(chǎng)和商品房建設(shè)，造成農(nóng)民失去土地，生活沒(méi)有保障，權(quán)益得不到維護(hù)，成為特殊的弱勢(shì)群體。我們所要研究的失地農(nóng)民，就是指在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于土地產(chǎn)權(quán)不清、征地法律不健全、政府管理體制不完善等原因造成的主動(dòng)或被動(dòng)喪失土地的弱勢(shì)和受歧視的農(nóng)民群體[1]。失地農(nóng)民問(wèn)題是當(dāng)前中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、特別是城鄉(xiāng)拆建過(guò)程中普遍存在且影響巨大的社會(huì)問(wèn)題。從城鎮(zhèn)化的視角分析失地農(nóng)民權(quán)益的保障問(wèn)題，源于城鎮(zhèn)化是造就失地農(nóng)民這一群體①的主要根源。城鎮(zhèn)化是具有中國(guó)特色的一個(gè)概念，在西方，與之相對(duì)應(yīng)的概念是“城市化”。近年來(lái)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的逐步演進(jìn)，政府通過(guò)制定一些新的政策謀求經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但是矛盾漸漸凸顯出來(lái)，特別是愈演愈烈的拆遷征地糾紛層出不窮。失地農(nóng)民是城鎮(zhèn)化過(guò)程中的直接受害者，他們的權(quán)益一旦失去，很難維護(hù)。

一、被城鎮(zhèn)化而失地的農(nóng)民生存狀態(tài)實(shí)證分析

近年來(lái)，越來(lái)越多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力涌入城市，成為“農(nóng)民工”。有些人就理所當(dāng)然地認(rèn)為，由于農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，改變了傳統(tǒng)的收入方式，所以征地對(duì)農(nóng)民的生活不會(huì)造成很大的影響。但是最近的一些調(diào)查數(shù)據(jù)恐怕不能不引起有這種認(rèn)識(shí)的人們的反思。2008年7—8月，上海大學(xué)社會(huì)學(xué)系博士生康嵐在上海、河南商丘、遼寧沈陽(yáng)、廣東湛江等四個(gè)地點(diǎn)對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行了隨機(jī)抽樣調(diào)查，樣本規(guī)模為630人②。我們選取其中的一些調(diào)查數(shù)據(jù)，以說(shuō)明失地農(nóng)民生活變化。表一、表二分別反映了上述地區(qū)的農(nóng)民在被征地前后的工作和家庭收入來(lái)源的變化情況。

表一 征地前后農(nóng)民工作的變化

表二征地前后農(nóng)民家庭收入來(lái)源的變化

2013年7月，筆者在泰州市海陵區(qū)最大的拆遷安置小區(qū)——永興花園，采用問(wèn)卷調(diào)查、入戶(hù)訪談的方式，隨機(jī)走訪了50戶(hù)失地農(nóng)民家庭，其中收到有效問(wèn)卷44份，以直觀了解失地農(nóng)民在征地前后生活水平的變化。調(diào)查結(jié)果如表三所示。

表三征地前后農(nóng)民生活情況變化統(tǒng)計(jì)表

從上述表格中可以看出，征地對(duì)農(nóng)民的生活造成了較大的壓力，失地農(nóng)民在生存權(quán)、生活保障權(quán)等方面都令人堪憂。我國(guó)是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國(guó),幾千年來(lái)農(nóng)民的生活一直圍繞著土地進(jìn)行,土地構(gòu)成了農(nóng)民生活必不可缺的一部分。農(nóng)民限于教育、本身技能、經(jīng)歷等因素,離開(kāi)土地將產(chǎn)生很大的危機(jī)感,很多農(nóng)民在失去土地之后不知道自己應(yīng)該怎么辦,產(chǎn)生茫然的情緒。此外，對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，囿于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，使得他們不能像城鎮(zhèn)人口那樣擁有養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保障，對(duì)于沒(méi)有其他收入來(lái)源和社會(huì)保障的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，種地、務(wù)農(nóng)就是他們的工作，即便在步入老年以后，很多人依然會(huì)勞作以保障生存。因此一般認(rèn)為，農(nóng)民失去土地后，給予他們的征地補(bǔ)償必須能夠替代基本生產(chǎn)資料和基本生活保障這兩大功能[2]?？涩F(xiàn)實(shí)往往不盡如人意：表一數(shù)據(jù)比較了征地前后農(nóng)民工作的變化，務(wù)農(nóng)的比例下降了43.9%，而失業(yè)在家的比例上升了28.9%；表三中，有超過(guò)半數(shù)的農(nóng)民認(rèn)為征地后生活水平反而降低了。土地被征收后，很多失地農(nóng)民事實(shí)上成為種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、社保無(wú)份、維權(quán)無(wú)門(mén)的“四無(wú)”人員。我們從對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行的訪談中得知，年輕力壯的失地農(nóng)民憑借自己的體力在城里打工勉強(qiáng)可以維持生計(jì)，年老體弱的人特別是未成年人突然失去生活來(lái)源，境況較為窘迫。

在某種意義上，失地農(nóng)民問(wèn)題的產(chǎn)生主要是由于城鎮(zhèn)化，是國(guó)家對(duì)農(nóng)民土地征收的結(jié)果,是國(guó)家基于公共利益的需要有時(shí)甚至就是基于開(kāi)發(fā)商利益的需要，而對(duì)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行限制或剝奪的結(jié)果。

二、城鎮(zhèn)化過(guò)程中失范的征地行為及其根源

我國(guó)的城鎮(zhèn)化，不是簡(jiǎn)單地把農(nóng)民遷徙到城市或城鎮(zhèn)中來(lái)工作和生活，很大程度上是通過(guò)城市、城鎮(zhèn)和公共設(shè)施的擴(kuò)張來(lái)實(shí)現(xiàn)或以這種擴(kuò)張為前提的。這種擴(kuò)張有著巨大的剛性，這種剛性主要來(lái)源于投資的需求和城市地價(jià)的提高，其次才是政府規(guī)劃中公共設(shè)施向農(nóng)村的延伸。這種剛性在實(shí)際操作中成為一種緊迫性，許多項(xiàng)目都是先建設(shè)后審批，或邊建設(shè)邊審批，造成即成事實(shí)，不按法律程序和行政程序辦事，把建設(shè)者或開(kāi)發(fā)者的利益擺在首位，不顧及農(nóng)民的利益，強(qiáng)征強(qiáng)拆造成大量征地糾紛。我們搜集了近十年來(lái)，因征地糾紛予以報(bào)道的十多個(gè)典型案例，通過(guò)實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化中政府征地的根本目的。

表四政府征地的目的梳理

從上述典型案例中可以看出，政府征地的原因都非常簡(jiǎn)單——發(fā)展經(jīng)濟(jì)。除了京滬高鐵施工外，政府征地的目的無(wú)非是開(kāi)辦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)和科技園區(qū)、外商投資項(xiàng)目征地、地區(qū)重點(diǎn)企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等。

雖然征地是我國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要措施，但是征地很大程度上犧牲了農(nóng)民的切身利益，降低了農(nóng)民的生活水平。城鎮(zhèn)化過(guò)程中，農(nóng)民始終處于被動(dòng)的地位，農(nóng)民無(wú)法自主選擇被開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目，也無(wú)法選擇開(kāi)發(fā)商。在項(xiàng)目好、開(kāi)發(fā)商資金雄厚且講信用的前提下，農(nóng)民的利益有一定的保障；若項(xiàng)目不好、開(kāi)發(fā)失敗、開(kāi)發(fā)商無(wú)良無(wú)德的話，農(nóng)民的利益也就沒(méi)有保障。當(dāng)農(nóng)民不愿意被征地時(shí)，他們幾乎沒(méi)有維權(quán)的法律途徑：上訪被攔截，起訴不被受理，靜坐甚至下跪被視為違法。而拆遷者往往握有尚方寶劍，不通過(guò)法律訴訟程序就實(shí)施拆遷，政府部門(mén)或開(kāi)發(fā)商暴力強(qiáng)拆行為幾乎成為常態(tài)。

征地過(guò)程中，政府和開(kāi)發(fā)商為一方的征地者與農(nóng)民為另一方的被征地者的對(duì)立沖突情況嚴(yán)重，流血事件時(shí)有發(fā)生。一般說(shuō)來(lái)，農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幙煞譃橐韵聝煞N類(lèi)型：一是被動(dòng)防御。例如在2008年碭山強(qiáng)征土地事件中，為了防止政府強(qiáng)占土地，信莊村村民組成了“護(hù)地隊(duì)”，制定了輪流值班表，日夜看守?？h政府出動(dòng)警車(chē)和推土機(jī)，強(qiáng)制征地，造成村民和警察發(fā)生激烈沖突后，村里又成立了“護(hù)村隊(duì)”[3]。二是制度內(nèi)途徑，也就是通過(guò)訴訟、信訪等制度維權(quán)。例如2007年安徽合肥的64位農(nóng)民將縣政府告上法庭引起媒體關(guān)注；在河北定州征地糾紛中，有180多人前往北京上訪；在河北承德甲山鎮(zhèn)強(qiáng)行征地事件中，也有大量村民上訪。實(shí)際上，在最近幾年的征地糾紛中，農(nóng)民通過(guò)司法途徑解決糾紛的很少，原因在于不少法院拒絕受理征地糾紛案件。從上述案例可以看出，農(nóng)民的維權(quán)方式單一，甚至十分簡(jiǎn)單。在強(qiáng)大的國(guó)家權(quán)力面前，村民幾乎不能使用符合法治精神的救濟(jì)途徑，即使信訪有人接待或受理，通常也是轉(zhuǎn)給地方或基層政府了事，沒(méi)有督辦程序，不能從根本上解決征地糾紛，更有甚者，遭到基層單位報(bào)復(fù)。

三、基于理性發(fā)展觀的失地農(nóng)民權(quán)利保障的具體舉措

理性發(fā)展觀是發(fā)展觀中的一種，就是社會(huì)要在公正、健康和良性條件下發(fā)展。發(fā)展觀是人們關(guān)于發(fā)展問(wèn)題的基本觀點(diǎn)。從哲學(xué)意義上來(lái)看．發(fā)展觀是關(guān)于發(fā)展的世界觀和方法論。一般意義上的發(fā)展觀包括三個(gè)方面：一是發(fā)展的目的，二是發(fā)展的條件、要素、源泉和手段，三是發(fā)展的后果和質(zhì)量。傳統(tǒng)發(fā)展觀是一種非理性的發(fā)展觀，在關(guān)于發(fā)展問(wèn)題的內(nèi)涵認(rèn)識(shí)和基本觀念上存在著一些非理性的思想傾向：一是非全面性，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展等同于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率作為衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的唯一指標(biāo)；二是非協(xié)調(diào)性，在選擇經(jīng)濟(jì)行為時(shí)，重點(diǎn)考慮當(dāng)前可以預(yù)期到的直接經(jīng)濟(jì)后果，而不涉及或忽視未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)后果?？梢?jiàn)，傳統(tǒng)發(fā)展觀在發(fā)展的目的上追求單純的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)；在發(fā)展的過(guò)程上單純追求發(fā)展的速度和數(shù)量，而忽視發(fā)展的后果和質(zhì)量。我們強(qiáng)調(diào)理性發(fā)展觀，就是發(fā)展的目的要為了絕大多數(shù)人民的切身利益，特別是要兼顧到弱勢(shì)群體的利益，當(dāng)為了一個(gè)更大的利益不得不犧牲一個(gè)很小的利益時(shí)，要對(duì)這種小利益提前給予救濟(jì)或補(bǔ)償，因?yàn)榇罄孀阋匝a(bǔ)償小利益，補(bǔ)償之后開(kāi)發(fā)項(xiàng)目或工程還有利可圖，并且這種補(bǔ)償要有嚴(yán)格的法定程序。制造矛盾和糾紛的發(fā)展絕不是理性發(fā)展，企圖采取掩蓋矛盾的方式或掩耳盜鈴的方式來(lái)發(fā)展，并不能消除矛盾，只能壓制矛盾。矛盾積累越多，社會(huì)就越發(fā)畸形發(fā)展，社會(huì)的腫瘤就難以根治。

改革開(kāi)放后，在政府的積極介入和推動(dòng)下，我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)一直被有條不紊地推進(jìn)著，也取得了舉世矚目的發(fā)展成果。但社會(huì)衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要指標(biāo)是 G DP，不管是“綠色 G DP”，還是“帶血 G DP”，只要G DP逐年遞增就說(shuō)明經(jīng)濟(jì)在發(fā)展。雖然近年來(lái)，我國(guó)開(kāi)始推進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)和節(jié)能減排，但是從根本上說(shuō)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式仍然是基于傳統(tǒng)發(fā)展觀的“粗放型”。我們并不否認(rèn)“粗放型”經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展需要“原始資本”的積累。但是整個(gè)社會(huì)似乎只關(guān)注于G DP數(shù)字的變化，而忽視了發(fā)展的本質(zhì)。不可否認(rèn)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是以犧牲相關(guān)群體的利益、甚至忽視法治建設(shè)為代價(jià)的，我們認(rèn)為這種發(fā)展理念具有局限性，結(jié)合征地拆遷糾紛，需要從以下三個(gè)方面予以改革：

第一，當(dāng)發(fā)展與私人財(cái)產(chǎn)權(quán)發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分保障私人財(cái)產(chǎn)權(quán)。雖然在2004年修憲中，“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”被寫(xiě)入憲法，但是憲法的條文畢竟原則化，特別是在憲法沒(méi)有司法化的條件下，保障私人財(cái)產(chǎn)權(quán)還得依靠部門(mén)法，這才有《土地管理法（征求意見(jiàn)稿）》的反復(fù)修改。長(zhǎng)期以來(lái)，很多人對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)都存在誤解，私人財(cái)產(chǎn)權(quán)被視為可有可無(wú)的東西，甚至是資本主義的“怪獸”。誤解的產(chǎn)生源于財(cái)產(chǎn)權(quán)觀念的缺失，特別是過(guò)分強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)不均衡對(duì)平等造成的影響，所以我國(guó)歷來(lái)就有“均貧富”一說(shuō)[4]。

著名的自然法學(xué)家、牛津大學(xué)法學(xué)教授菲尼斯將財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要性提到了分配正義的高度。菲尼斯從共同的善（實(shí)現(xiàn)）的一般觀念出發(fā)，認(rèn)為“這些諸如排他性、可轉(zhuǎn)移性、不受剝奪性的權(quán)利之目的是為了給私人所有者提高自由，以便激發(fā)他的創(chuàng)造和發(fā)明的能力，對(duì)所涉及各種善的不偏不倚的關(guān)注，并且使他在享受上述資源和對(duì)上述資源進(jìn)行投資或發(fā)展時(shí)有安全感，且使他有機(jī)會(huì)換取在他看來(lái)更適合人生計(jì)劃的替代性財(cái)產(chǎn)?！狈颇崴菇淌诮又撌龅剑霸谡x中，私人財(cái)產(chǎn)的意義就是讓所有者可以首先地使用且享受財(cái)產(chǎn)及其孳息（包括租金以及利潤(rùn)），正是這種可得性促進(jìn)了他的理性自治，激發(fā)了他的生產(chǎn)效率以及關(guān)注”[5]。當(dāng)然，私人財(cái)產(chǎn)權(quán)不是沒(méi)限制的，當(dāng)“超過(guò)這種為自己及家眷或共有人的需要而使用的合理措施和程度”[6]，才成為公共積累，這就為個(gè)人所得稅、企業(yè)的社會(huì)責(zé)任提供了理論基礎(chǔ)。

對(duì)于私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)理念的不同，在一定意義上決定了中西方城鎮(zhèn)化或城市化的模式不同。在“私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”觀念的支持下，西方城市化進(jìn)程中，政府不可能通過(guò)大規(guī)模的拆遷和征地來(lái)實(shí)現(xiàn)。而我國(guó)卻不同，由于改革開(kāi)放初期便確立了政府主導(dǎo)的發(fā)展模式，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政府的貢獻(xiàn)是第一位的。因此，在一定程度上忽視了人的主體性和能動(dòng)性。隨著我國(guó)逐步參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，特別是加入W T O，知識(shí)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題同國(guó)際社會(huì)接軌，客觀上要求我國(guó)保障私人財(cái)產(chǎn)權(quán)。近年來(lái)征地和拆遷糾紛的集中式爆發(fā)，是公民對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的意識(shí)逐漸覺(jué)醒。但是我們認(rèn)為這種財(cái)產(chǎn)權(quán)意識(shí)還缺乏“內(nèi)省”意識(shí)：財(cái)產(chǎn)權(quán)在普通民眾眼中，為的主要是“利”，而不是“權(quán)”。中國(guó)民眾在很大程度上是因?yàn)椴疬w征地糾紛中的利益訴求，才將財(cái)產(chǎn)權(quán)作為武器。這樣的財(cái)產(chǎn)權(quán)是“工具性”，而非“權(quán)利性”的。

第二，將發(fā)展納入法治化的建設(shè)軌道，完善征地程序，并通過(guò)司法途徑解決征地糾紛。在我國(guó)，政府通過(guò)頒布政策促進(jìn)發(fā)展，而政策和法律之間也存在非常微妙的關(guān)系，特別是當(dāng)促進(jìn)發(fā)展的政策與法律發(fā)生沖突時(shí)，法治（或法制）往往會(huì)成為謀求經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的犧牲品。換句話說(shuō)，當(dāng)政府或部門(mén)政績(jī)工程的經(jīng)濟(jì)利益與法律權(quán)益發(fā)生沖突時(shí)，法律就需要讓路。正如上述14個(gè)典型案例所揭示的，在征地糾紛，尤其是征地血案中，政府依靠強(qiáng)制力成為“強(qiáng)者”，而赤手空拳的農(nóng)民顯然就是“弱者”。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，部分農(nóng)民卻喪失了生存權(quán)、健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、法律救濟(jì)權(quán)等，也就是說(shuō)，我們的發(fā)展是以犧牲一部分人的利益，甚至是犧牲形式法治而獲得的。如何在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中將征地行為納入法治化的建設(shè)軌道？我們認(rèn)為，至少需要做到以下三方面：一是征地程序上的法治化；二是公共利益判斷上的程序化；三是通過(guò)司法解決征地糾紛。

征地程序的法治化有成熟的外國(guó)經(jīng)驗(yàn)擺在我們面前。在德國(guó)，征地拆遷門(mén)檻很高，程序非常嚴(yán)格。德國(guó)的征地程序被形象地描述為“先買(mǎi)后征，先政后法，先行政后民事，幾進(jìn)幾出”[7]。所謂先買(mǎi)后征，就是指開(kāi)發(fā)商或建筑商必須向土地所有者、使用權(quán)擁有者說(shuō)明征地的目的和提供購(gòu)買(mǎi)土地的價(jià)格。只有在自由協(xié)商購(gòu)買(mǎi)失敗之后，開(kāi)發(fā)商或建筑商才可以向上一級(jí)行政管理部門(mén)申請(qǐng)進(jìn)入征地拆遷的程序。之后的征地程序還要分為四個(gè)階段，包括審查規(guī)劃階段、征地階段、賠償階段和征地決定生效階段。最為重要的是，這期間只要發(fā)生一個(gè)程序錯(cuò)誤，那么這個(gè)征地拆房程序也必須中止。開(kāi)發(fā)商或建筑商必須相隔一定時(shí)間后才能重新申請(qǐng)，開(kāi)啟另一個(gè)征地拆遷程序。對(duì)照德國(guó)的征地程序，我國(guó)的征地程序就顯得非常不完善，因?yàn)楹?jiǎn)單的程序可以避免地方政府拆遷所面臨的各種成本。因此，要保證征地程序法治化，我國(guó)還需要借鑒一些西方經(jīng)驗(yàn)，避免犯中國(guó)特色的錯(cuò)誤。

在征地過(guò)程中，公共利益的界定尤為困難。在我國(guó)，公共利益的界定主體是地方政府，征地過(guò)程中，失地農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)幾乎被抹殺。但是在美國(guó)，通過(guò)判例法，確定了公共使用和公共目的的關(guān)系：“公共使用”等于“公共用途”或“公共目的”。只要滿(mǎn)足以下兩個(gè)條件，征地就滿(mǎn)足了“公共使用”的要求：（1）政府征地具有合法的公共目的；（2）征地與達(dá)到這一目的有合理關(guān)系[8]。這樣的標(biāo)準(zhǔn)顯然十分晦澀，我們認(rèn)為對(duì)于公共利益的界定需要還原為程序處理方式。在美國(guó)，政府不能單方面行使征用權(quán)，依法在立法機(jī)構(gòu)的授權(quán)下和法庭的監(jiān)督下才能行使征用權(quán)；而在德國(guó)，公共利益的界定有一個(gè)比較清楚的界限，“就是你的土地利用和規(guī)劃的土地利用不符合，就有可能涉及公共利益。[9]”所以，德國(guó)公眾對(duì)各類(lèi)規(guī)劃的關(guān)心和參與程度都很高，因?yàn)樗婕肮竦闹苯永?。在德?guó)，決定征地拆遷的是政府，最終裁決征地拆遷和賠償費(fèi)高低的是法院。因此，通過(guò)“規(guī)劃+議會(huì)審議并授權(quán)+法院裁決”是一種合理的公共利益界定的程序化努力方向。

受理農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過(guò)程中的土地糾紛應(yīng)該成為我國(guó)司法改革的一個(gè)方向或重點(diǎn)。司法訴訟應(yīng)該作為解決這類(lèi)糾紛的主渠道，信訪沒(méi)有法律效力，只能作為補(bǔ)充。目前，傳統(tǒng)的司法途徑基本不受理征地糾紛，農(nóng)民為了維權(quán)抗?fàn)?，只有通過(guò)信訪這種非法治的糾紛解決模式來(lái)保障自己的權(quán)利。顯然上訪很難從根本上解決問(wèn)題，在這14個(gè)案例中，有的地方政府大動(dòng)干戈，動(dòng)用了機(jī)關(guān)干部近八百多人，并自帶被褥入住各家各戶(hù)，對(duì)所有的上訪村民進(jìn)行全天候監(jiān)視；有的地方甚至給上訪群眾發(fā)“封口費(fèi)”。因此，征地糾紛的解決還是需要回歸司法。

第三，要建立和完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障。國(guó)家要擔(dān)負(fù)起失地農(nóng)民社會(huì)保障的主要責(zé)任。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，失地農(nóng)民將會(huì)逐步成為城市居民。在建立失地農(nóng)民社會(huì)保障的具體措施中，應(yīng)注意與城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障體制的銜接，因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度的時(shí)候，要建立城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障制度。對(duì)征地時(shí)已經(jīng)達(dá)到退休年齡的農(nóng)民，直接納入養(yǎng)老保障體系，定期領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金直至終老；對(duì)于征地時(shí)處于勞動(dòng)年齡段的人員，主導(dǎo)政策是促進(jìn)其就業(yè)，就業(yè)以后按城鎮(zhèn)職工的社會(huì)保障辦法執(zhí)行。政府及社會(huì)各界應(yīng)高度重視失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，徹底轉(zhuǎn)變以往輕視農(nóng)民保障問(wèn)題的觀念，制定和完善失地農(nóng)民社會(huì)保障的相關(guān)政策、措施。同時(shí)采取靈活多樣的補(bǔ)償安置方式，以建立長(zhǎng)效社會(huì)保障機(jī)制。目前我國(guó)對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償主要實(shí)行貨幣安置，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這種保障方式不利于失地農(nóng)民。應(yīng)探索以“土地?fù)Q社?！钡氖У剞r(nóng)民安置新模式：要改變以一次性貨幣安置為主的做法，可將征地補(bǔ)償安置費(fèi)的一部分發(fā)放給失地農(nóng)民，另一部分作為失地農(nóng)民的社會(huì)保障專(zhuān)項(xiàng)資金。還可以探索生產(chǎn)和就業(yè)或創(chuàng)業(yè)型安置：一是留地、調(diào)地安置；二是就業(yè)、投資入股安置；三是生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)換安置。此外也要為失地農(nóng)民進(jìn)行免費(fèi)的職業(yè)技能培訓(xùn)，幫助失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)崗就業(yè)，為失地農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位；對(duì)部分自行創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民，在政策、稅收上也應(yīng)給予適當(dāng)照顧。

四、結(jié) 語(yǔ)

城鎮(zhèn)化，是現(xiàn)代化的必由之路。但我們到底需要什么樣的城鎮(zhèn)化？城鎮(zhèn)化的路究竟應(yīng)該怎么走？在過(guò)熱的造城運(yùn)動(dòng)中，我們應(yīng)該冷靜地思考這樣的問(wèn)題。城鎮(zhèn)化不是鋼筋混泥土的簡(jiǎn)單堆砌，也不是單純的居住地的搬遷，而是農(nóng)民，尤其是失地農(nóng)民生活質(zhì)量實(shí)實(shí)在在的提升，是隨著他們身份的轉(zhuǎn)變而發(fā)生的生產(chǎn)方式、生活方式、福利待遇的同步改變。說(shuō)到底，城鎮(zhèn)化的核心是“人”的城鎮(zhèn)化，應(yīng)以改善民生，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量為目標(biāo)，應(yīng)成為惠民工程、造福工程。否則的話，城鎮(zhèn)建設(shè)得再漂亮，也只能算是“爛尾工程”。正因?yàn)槿绱?，城?zhèn)化不是簡(jiǎn)單的蓋樓修路、一味追求G DP的增長(zhǎng)，而是涉及土地、戶(hù)籍、就業(yè)、醫(yī)療、教育、社保等一系列體制性、政策性問(wèn)題，需要國(guó)家層面統(tǒng)籌考慮，做好頂層設(shè)計(jì)。為了更好實(shí)現(xiàn)中國(guó)城鎮(zhèn)化，我們建議，應(yīng)做好以下幾方面的轉(zhuǎn)型：從偏重于物的城鎮(zhèn)化特別是地的城鎮(zhèn)化向重視人的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變；從城鎮(zhèn)居民——農(nóng)民的基本公共服務(wù)二元結(jié)構(gòu)向居民待遇一體化轉(zhuǎn)變；從粗放式、高物耗、高地耗的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式向集約型、低碳、綠色的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；從單純“做大”城市規(guī)模和提高增長(zhǎng)速度向“做好”城市群、“做多”中小城市轉(zhuǎn)變；從城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”不協(xié)調(diào)向“四化”協(xié)調(diào)同步轉(zhuǎn)變。只有這樣，才能讓“中國(guó)夢(mèng)”離我們更近。

注 釋?zhuān)?/p>

①對(duì)于失地農(nóng)民使用“群體”一詞涵蓋這個(gè)團(tuán)體也許不妥，原因在于，“群體”是指持續(xù)的直接交往聯(lián)系起來(lái)的具有共同利益的人群，在特征上表現(xiàn)為“有明確的成員關(guān)系”、“有持續(xù)的相互交往”、“有一致的群體意識(shí)和規(guī)范”、“有一定的分工協(xié)作”、“有一致的行動(dòng)能力”五方面。實(shí)際上，失地農(nóng)民并沒(méi)有組織化，形成真正的群體；但是近年來(lái)農(nóng)民的維權(quán)斗爭(zhēng)，逐漸將農(nóng)民整合成為一個(gè)群體。

②該調(diào)查是基于國(guó)家社科基金項(xiàng)目“城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問(wèn)題研究”所進(jìn)行的，表一和表二選取了其中一些數(shù)據(jù)，更多數(shù)據(jù)可以參見(jiàn)康嵐：《從征地前后看失地農(nóng)民的權(quán)益與保障》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2009年第3期。

[1]劉文烈,劉晨之.試論城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問(wèn)題.齊魯學(xué)刊[J].2007，（3）:135.

[2]康嵐.從征地前后看失地農(nóng)民的權(quán)益與保障.南京社會(huì)科學(xué)[J].2009，（3）:101.

[3]王圣志.安徽碭山縣強(qiáng)征農(nóng)民土地事件調(diào)查.檢察日?qǐng)?bào)[N].2008-11-05.

[4]張順.城鎮(zhèn)化視野下的失地農(nóng)民權(quán)利保障研究.重慶電子工程職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)[J].2013，（2）:30.

[5]約翰·菲尼斯.自然法與自然權(quán)利[M].董嬌嬌,譯.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2005.139.

[6]約翰·菲尼斯.自然法與自然權(quán)利[M].董嬌嬌,譯.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2005，140.

[7]王維洛.德國(guó)、中國(guó)征地拆遷的程序和賠償之比較[A].吳敬璉,江平.載洪范評(píng)論:第 7 輯[M].北京:中國(guó)法制出版社,2007.75.

[8]劉向明.美國(guó)的征地行為[A].吳敬璉,江平.載洪范評(píng)論:第7輯[M].北京:中國(guó)法制出版社,2007.105.

[9]王維洛.德國(guó)、中國(guó)征地拆遷的程序和賠償之比較[A].吳敬璉,江平.載洪范評(píng)論:第 7 輯[M].北京:中國(guó)法制出版社,2007.73.