行政機(jī)關(guān)在土地行政訴訟案件中敗訴原因分析

□欣 然

近年來(lái)，涉及城市建設(shè)征地、農(nóng)村集體土地權(quán)屬、村民宅基地糾紛等土地行政案件數(shù)量較多，政府和土地管理部門(mén)的敗訴率居高不下。行政機(jī)關(guān)在土地行政訴訟案件中具體敗訴原因如下：

一、土地權(quán)屬登記案件敗訴的主要原因是權(quán)屬審批、調(diào)查材料不全，重復(fù)登記和越權(quán)發(fā)證。有些土地管理部門(mén)不重視檔案管理。權(quán)屬來(lái)源材料登記簡(jiǎn)單，有的只有權(quán)屬證書(shū)存根，沒(méi)有地籍調(diào)查和權(quán)屬審核等法定材料，土地管理部門(mén)在訴訟中難以提供土地權(quán)屬來(lái)源的主要證據(jù)，導(dǎo)致敗訴。土地登記中常見(jiàn)的程序違法情形是不依法公告和重復(fù)登記，不少重復(fù)登記發(fā)生在舊證換發(fā)工作中。全國(guó)各地都不同程度存在“一地兩證”和土地使用證證載面積、四至交叉重疊問(wèn)題，這是土地行政登記案件敗訴率高的主要原因。越權(quán)發(fā)證也是土地行政登記案件敗訴的重要原因。根據(jù)《土地管理法》第十一條的規(guī)定，土地權(quán)屬登記由縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè)，但一些基層國(guó)土資源所、鄉(xiāng)政府、開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)土地管理局和縣國(guó)土資源局以自己的名義頒發(fā)土地使用證，導(dǎo)致敗訴，有些在整個(gè)轄區(qū)統(tǒng)一發(fā)證，訴訟中有時(shí)只能協(xié)調(diào)解決。

二、土地裁決案件敗訴的主要原因是權(quán)屬來(lái)源沒(méi)有查清，忽視調(diào)解程序和越權(quán)裁決。根據(jù)法律規(guī)定，土地權(quán)屬爭(zhēng)議首先由人民政府作出裁決，對(duì)裁決不服的可以提起訴訟。對(duì)這類(lèi)案件，有的行政機(jī)關(guān)沒(méi)有很好的深入基層調(diào)查取證，全面了解掌握案情；有的僅憑一方當(dāng)事人的證人證言定案，認(rèn)定權(quán)利人錯(cuò)誤；有的對(duì)爭(zhēng)議土地權(quán)屬多次裁決，土地面積、四至屢有改變，且均和實(shí)際情況不符等。有的行政機(jī)關(guān)忽視先行調(diào)解這一前置程序，不注意從源頭化解爭(zhēng)議，簡(jiǎn)單作出書(shū)面裁決，上交矛盾。《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》第十四條明確規(guī)定，土地侵權(quán)案件、土地違法案件、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)爭(zhēng)議案件不作為土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件處理，一些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府違反規(guī)定，將土地侵權(quán)、土地違法、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)爭(zhēng)議案件作為土地權(quán)屬爭(zhēng)議受理并作出裁決，行政裁決因缺乏職能依據(jù)敗訴。

三、土地行政復(fù)議案件敗訴的主要原因是違反正當(dāng)程序原則。一些復(fù)議機(jī)關(guān)作出涉及第三人的土地復(fù)議決定時(shí)，僅依據(jù)復(fù)議申請(qǐng)人和被復(fù)議機(jī)關(guān)提交的證據(jù)，忽視第三人的參與，甚至剝奪第三人的舉證權(quán)利，違反正當(dāng)程序原則。有些地方還不同程度地存在復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)土地證卻不通知土地證權(quán)利人陳述、申辯和舉證的情形。一些復(fù)議機(jī)關(guān)片面注重書(shū)面審查，忽視口頭審理，導(dǎo)致復(fù)議決定事實(shí)不清。

四、集體土地征收案件敗訴的主要原因是未批先占，土地補(bǔ)償數(shù)額不足。一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織訴政府為企業(yè)、開(kāi)發(fā)商頒發(fā)國(guó)有土地使用證的行政案件，表面是土地使用權(quán)糾紛，實(shí)質(zhì)是對(duì)土地所有權(quán)性質(zhì)和征地補(bǔ)償有異議。政府出讓土地限于土地性質(zhì)為國(guó)有，對(duì)集體土地必須經(jīng)過(guò)有批準(zhǔn)權(quán)的政府依法批準(zhǔn)征收后才能出讓?zhuān)恍┑胤秸园l(fā)展地方經(jīng)濟(jì)為名，允許和鼓勵(lì)單位、個(gè)人先行占地，為單位、個(gè)人頒發(fā)土地使用證或者承諾補(bǔ)辦用地手續(xù)，政府頒證行為和企業(yè)、個(gè)人占地行為明顯違法。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織直接起訴征地實(shí)施行為的行政案件中，土地補(bǔ)償不足是行政機(jī)關(guān)敗訴的主要原因，有的明知道有新的較高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻適用舊的較低補(bǔ)償標(biāo)注，有的補(bǔ)償不能維持農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平，不符合國(guó)家政策等。

五、行政機(jī)關(guān)消極應(yīng)訴，不履行舉證責(zé)任。行政機(jī)關(guān)因在法定的舉證期限內(nèi)沒(méi)有向人民法院提供被訴訟行為的證據(jù)、依據(jù)而導(dǎo)致的敗訴，占有一定比例。有的因?yàn)橥恋毓芾聿块T(mén)檔案管理混亂，行政機(jī)關(guān)訴訟代理人疏忽大意；有的因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，在關(guān)涉當(dāng)事人民事權(quán)益的土地權(quán)屬裁決訴訟中抱著無(wú)所謂的態(tài)度，不應(yīng)訴、不舉證、不出庭；極個(gè)別的不排除行政機(jī)關(guān)為偏袒一方故意不舉證的情況。個(gè)別行政機(jī)關(guān)因不履行舉證責(zé)任而被媒體報(bào)道，在社會(huì)上造成不良影響。

鑒于以上行政機(jī)關(guān)敗訴的原因，筆者建議各級(jí)政府及土地管理部門(mén)應(yīng)該認(rèn)真履行土地登記職責(zé)，特別要注意審查土地登記權(quán)屬來(lái)源依據(jù)，嚴(yán)格遵守四鄰指界、公告等法定程序；在處理土地裁決案件時(shí)，深入基層，走進(jìn)群眾，強(qiáng)化調(diào)節(jié)意識(shí)，注重在行政程序中化解糾紛，避免擴(kuò)大和上交矛盾；樹(shù)立正當(dāng)程序觀念，認(rèn)真聽(tīng)取各方當(dāng)事人的意見(jiàn)，依法維護(hù)利害關(guān)系人的合法權(quán)益；遵守法定程序，涉及農(nóng)民土地補(bǔ)償時(shí)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在允許范圍內(nèi)就高不就低，充分保護(hù)農(nóng)民利益；堅(jiān)持以人為本，理性公正執(zhí)法，切實(shí)促進(jìn)依法執(zhí)政。