城鎮(zhèn)化建設(shè)資金規(guī)模及土地財(cái)政改革——新型城鎮(zhèn)化背景下土地財(cái)政代償機(jī)制研究評(píng)述

薛翠翠，馮廣京，張冰松

（中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京100035）

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，是中國(guó)的重大發(fā)展戰(zhàn)略。在推進(jìn)這一重大戰(zhàn)略的同時(shí)，也面臨著許多挑戰(zhàn)，其中之一是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的巨大資金需求。中國(guó)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所需的資金規(guī)模有多大？這些資金如何籌集？這些問(wèn)題，不僅與各級(jí)政府緊密相關(guān)，而且也與各類經(jīng)濟(jì)實(shí)體和民眾緊密相關(guān)。因此，研究解決這些問(wèn)題，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和歷史意義。為了研究并回答這些問(wèn)題，2013 年 9 月 14 日，《中國(guó)土地科學(xué)》和《土地科學(xué)動(dòng)態(tài)》編輯部聯(lián)合上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)資源環(huán)境政策與管理研究所以及上海市土地學(xué)會(huì)，共同召開了“新型城鎮(zhèn)化背景下的土地財(cái)政代償機(jī)制研討會(huì)”①參加研討會(huì)的主要有同濟(jì)大學(xué)石憶邵教授，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)王克強(qiáng)教授、丁健教授、應(yīng)望江教授、鄧淑蓮教授、陳杰教授、王茵副教授，上海市土地學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)袁華寶，上海市土地交易中心副主任盧為民，上海市土地學(xué)會(huì)城鎮(zhèn)發(fā)展專業(yè)委員會(huì)主任張新岳，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)鄒秀清教授，上海師范大學(xué)李勇威教授、崔光燦副教授，東北大學(xué)王玉波副教授，華東理工大學(xué)牛星副教授，河海大學(xué)徐升艷副教授，復(fù)旦大學(xué)王媛博士后，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)莊佳強(qiáng)講師等專家學(xué)者。，集中討論了推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所需的資金規(guī)模和土地財(cái)政改革的問(wèn)題。綜合這次研討，并參考、結(jié)合其他相關(guān)研究成果，本文作如下分析討論。

1 新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)資金的需求規(guī)模

新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，其中主要是農(nóng)民工的市民化。由于農(nóng)民工市民化的資金需求包括使農(nóng)民工市民化所必須投入的教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)保障和基礎(chǔ)設(shè)施等方面，因此，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)資金的需求也就表現(xiàn)為農(nóng)民工市民化的資金需求。目前國(guó)內(nèi)對(duì)農(nóng)民工市民化的成本及資金需求已有多種估算：

（1）同濟(jì)大學(xué)測(cè)繪與地理信息學(xué)院石憶邵教授，根據(jù)存量農(nóng)民工市民化和新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移進(jìn)城人口的資金需求、不同區(qū)域之間農(nóng)民工市民化的成本差異，以及不同等級(jí)和規(guī)模的城市之間農(nóng)民工市民化的成本差異，提出了兩個(gè)測(cè)算方案。方案一是考慮不同區(qū)域的差異性，按照東部、中部、西部實(shí)現(xiàn)市民化人均分別投入20萬(wàn)元、13萬(wàn)元、8萬(wàn)元計(jì)算，到2020年若要完成2億農(nóng)民工的市民化任務(wù)，共需投入資金279935億元。按照此思路，估算到2030年若要再完成2億農(nóng)民工的市民化任務(wù)，則2020至2030年共需投入資金282932億元。方案二是考慮不同等級(jí)規(guī)模城市的差異性，按照直轄市、省會(huì)城市、地級(jí)市、縣級(jí)市、建制鎮(zhèn)分別需要投入25萬(wàn)元、20萬(wàn)元、15萬(wàn)元、10萬(wàn)元和8萬(wàn)元來(lái)計(jì)算，到2020年要完成2億農(nóng)民工的市民化任務(wù)需要投入資金296508億元。按照此思路，估算到2030年若要再完成2億農(nóng)民工的市民化任務(wù)，則2020至2030年共需投入資金296132億元。因此，若要在2020年解決2億農(nóng)民工的市民化問(wèn)題，按2011年現(xiàn)價(jià)計(jì)算，則資金需求總規(guī)模約為279935—296508億元；若要在2030年再使2億農(nóng)民工市民化，則新增資金需求總規(guī)模約為282932—296132億元。

（2）中國(guó)海南改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林研究員認(rèn)為，未來(lái)10年中國(guó)城鎮(zhèn)化率年均 提高1.2個(gè)百分點(diǎn)，將再有2億農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)，加上現(xiàn)有的1.6億農(nóng)民工，新增城鎮(zhèn)人口將達(dá)4億左右。農(nóng)民工市民化以人均10萬(wàn)元的固定資產(chǎn)投資計(jì)算（較低口徑），需要增加40萬(wàn)億元的投資需求②遲福林：釋放改革的紅利，2012年12月3日《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》。。

（3） 《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告2010》 提出：中國(guó)未來(lái)需要實(shí)現(xiàn)每年2000萬(wàn)人口進(jìn)城，通過(guò)每人投入10萬(wàn)元，來(lái)解決半城市化人口的問(wèn)題，總體需要資金為每年2萬(wàn)億元；需要由中央政府、地方政府和市場(chǎng)來(lái)共同負(fù)擔(dān)農(nóng)民工市民化的教育、醫(yī)療和社會(huì)保障和住房支出①中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告編委會(huì)：《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告2010》，北京，中國(guó)城市出版社，2011年。。

（4）中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)在《中國(guó)發(fā)展報(bào)告2010：促進(jìn)人的發(fā)展的中國(guó)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略》中所做的估測(cè)結(jié)果是：到2020年，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的最小需求量為16萬(wàn)億元，其中道路橋梁64800億元，公共交通26700億元，水熱氣供應(yīng)17600億元，綠化13000億元，污水處理12000億元，市容環(huán)衛(wèi)5020億元，其他24551億元②中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)：《中國(guó)發(fā)展報(bào)告2010：促進(jìn)人的發(fā)展的中國(guó)新型城市化戰(zhàn)略》，北京，人民出版社，2010年。。

綜合上述研究成果，可以確定的是，推進(jìn)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)將需要規(guī)模巨大的資金投入。即使按照較為保守的估算，預(yù)計(jì)到2020年時(shí)，總共需要投入資金的規(guī)模也在16萬(wàn)億元以上。

2 新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金來(lái)源

資金需求是許多地方政府推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)首先需要面臨的一個(gè)重大問(wèn)題。改革開放以來(lái)，基于中國(guó)財(cái)政分稅制改革的現(xiàn)實(shí)，許多地方政府在財(cái)政收入上已經(jīng)形成了依靠土地財(cái)政的路徑依賴，在推進(jìn)地方新型城鎮(zhèn)化建設(shè)上，大多數(shù)地方政府仍然將目光和行動(dòng)放到了土地財(cái)政上，或者依托于土地上的地方融資平臺(tái)，具體為：

（1）土地運(yùn)作。土地出讓收入仍是新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中非常重要的地方財(cái)政的支持，特別是在工業(yè)化和城市化尚未基本完成的地區(qū)，其地位與作用仍難以改變。

（2）地方融資平臺(tái)。為了解決資金供求矛盾，很多地方設(shè)立了投融資平臺(tái)，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能。地方政府通過(guò)注入資產(chǎn)、賦予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、財(cái)政性資金注入以及土地收益等方式對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行扶持。

（3）銀行貸款。地方政府通過(guò)土地抵押貸款，獲得經(jīng)濟(jì)建設(shè)特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大量資金。

（4）地方財(cái)政投資。包括城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅、房產(chǎn)稅等稅收性土地收入，以及其他財(cái)政收入。

3 新型城鎮(zhèn)化中建設(shè)土地財(cái)政的地位和作用

改革開放30多年來(lái)，土地財(cái)政在中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中曾經(jīng)起到了積極的作用。土地財(cái)政是工業(yè)化、城市化和市場(chǎng)化進(jìn)程中的一種客觀現(xiàn)實(shí)，也是歷史發(fā)展階段的特殊產(chǎn)物，具有一定的合理性和必然性?！巴恋刎?cái)政”的提法也正是基于土地出讓收入在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中曾經(jīng)發(fā)揮的重大作用而產(chǎn)生的。目前，土地財(cái)政在城鎮(zhèn)化過(guò)程中還不能夠完全被替代，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革中還起著重大的促進(jìn)作用。

（1）土地財(cái)政推進(jìn)了城市化進(jìn)程。土地財(cái)政對(duì)于推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快城市化發(fā)展具有積極作用。中國(guó)城市化率從1998年的30.4%，增加到目前的52.6%，完成了發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)资辍⑸习倌瓴拍芡瓿傻臍v程。正是中國(guó)特殊的土地制度安排及土地財(cái)政，為改革開放以來(lái)持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供了重要保障。地方政府通過(guò)土地資本化利用來(lái)籌集城市建設(shè)資金，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高城鎮(zhèn)居民的公共服務(wù)水平，使城市化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)同步發(fā)展，在這個(gè)過(guò)程中土地財(cái)政發(fā)揮了不可替代的作用。

（2）土地財(cái)政增強(qiáng)了地方政府財(cái)政調(diào)控的能力。地方政府利用土地資源的資本化來(lái)擴(kuò)大財(cái)政空間，增加政府可支配的財(cái)政資源，增強(qiáng)政府財(cái)政調(diào)控能力。隨著土地出讓收入迅速增加，地方政府財(cái)力不斷增長(zhǎng)，保障了政府職能的實(shí)現(xiàn)。

（3）土地財(cái)政緩解了地方財(cái)政的困難?！耙患?jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)”，事權(quán)需要和財(cái)力相適應(yīng)，以財(cái)力為保障。分稅制改革以來(lái)，國(guó)家為了提高財(cái)政收入占GDP 的比重和中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重，在做大財(cái)政“蛋糕”的同時(shí)，地方財(cái)政出現(xiàn)困難是不爭(zhēng)的事實(shí)。土地財(cái)政的發(fā)展模式，使地方政府有能力擴(kuò)大公共財(cái)政的覆蓋范圍，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

4 當(dāng)前土地財(cái)政存在的主要問(wèn)題

雖然土地財(cái)政在過(guò)去一段時(shí)間具有積極的意義和價(jià)值，但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革的深化發(fā)展，土地財(cái)政不可持續(xù)并引致產(chǎn)生其他問(wèn)題的弊端也越來(lái)越加明顯。

（1）土地財(cái)政可持續(xù)性水平較低，不利于集約發(fā)展。

中國(guó)土地財(cái)政可持續(xù)性水平較低主要表現(xiàn)在土地財(cái)政結(jié)構(gòu)失衡與土地財(cái)政低效。土地財(cái)政主要來(lái)自土地出讓金收入，土地出讓金作為一次性的收入，主要用于解決地方財(cái)政一時(shí)性的困難，但一些地方將土地財(cái)政用于經(jīng)常性的開支，很容易造成地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，增加地方財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)。近10年來(lái)，土地出讓金和土地出讓面積都表現(xiàn)出“一波三折”的態(tài)勢(shì)，說(shuō)明土地出讓收入與房地產(chǎn)市場(chǎng)的非理性增長(zhǎng)分不開，且受政策影響幅度較大。另外，稅收性土地收入特別是土地保有環(huán)節(jié)稅收體系缺失的問(wèn)題，還容易使地方政府只注重增加土地出讓收入，而忽視存量土地的節(jié)約集約利用，導(dǎo)致土地資源閑置浪費(fèi)。

（2） 地方融資平臺(tái)存在金融風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府平臺(tái)類貸款是影響銀行資產(chǎn)質(zhì)量不確定性的主要因素，不斷展期和借新還舊的融資平臺(tái)貸款，使相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)始終在銀行系統(tǒng)內(nèi)部無(wú)法消化，加劇了金融體系的脆弱性。隨著銀行收緊對(duì)地方融資平臺(tái)的貸款投放，信托貸款等影子銀行的業(yè)務(wù)在快速發(fā)展，這些融資方式隱蔽性強(qiáng)，不易監(jiān)管，且籌資成本普遍高于同期銀行貸款，不僅增加了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，而且也會(huì)進(jìn)一步惡化債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)，加大再融資風(fēng)險(xiǎn)。

（3）土地財(cái)政影響了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

由于土地財(cái)政的存在，在“效益最大化”的利益機(jī)制驅(qū)動(dòng)下，不少企業(yè)包括國(guó)有企業(yè)紛紛投資房地產(chǎn)行業(yè)，影響了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。同時(shí)，土地財(cái)政使得地方政府急功近利，“當(dāng)年紅、現(xiàn)得利”，很容易形成“透支”地方生態(tài)環(huán)境和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的短期行為。

（4）土地財(cái)政擴(kuò)大了社會(huì)財(cái)富分配的差距。

在土地資本化利用下，房地產(chǎn)成了金融產(chǎn)品，成為社會(huì)投資或投機(jī)品，使得房?jī)r(jià)超過(guò)社會(huì)平均收入水平。一些房地產(chǎn)商、房地產(chǎn)投資者“一夜暴富”，而一些真正需要住房的民眾卻買不起住房，加劇了社會(huì)財(cái)富分配的不公。

（5）土地財(cái)政消弱了國(guó)家宏觀調(diào)控的控制效果。

由于土地財(cái)政和房?jī)r(jià)存在內(nèi)在聯(lián)系，國(guó)家出臺(tái)的調(diào)控政策效果難以凸現(xiàn)，房?jī)r(jià)陷入“調(diào)了又漲，漲了又調(diào)”的怪圈。

5 土地財(cái)政完善的方向

伴隨新型城鎮(zhèn)化發(fā)展動(dòng)力由政府推動(dòng)為主向市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)為主的轉(zhuǎn)變，過(guò)分依賴土地財(cái)政的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式已不可持續(xù)，急需改革完善，這也是一種歷史發(fā)展的必然要求。地方政府依靠土地優(yōu)化資源配置，把土地作為調(diào)控經(jīng)濟(jì)的手段甚至形成一種“生財(cái)”手段，是無(wú)可厚非的，重要的是“土地之財(cái)”要為民所用、利民所需、保民安居樂(lè)業(yè)，在這樣的前提下實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，需要思考目前的土地財(cái)政模式是不是有助于社會(huì)經(jīng)濟(jì)和改革的可持續(xù)發(fā)展，以及如何更好地改進(jìn)與完善地方財(cái)政體制，設(shè)計(jì)適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的更科學(xué)更完善的方法和模式。改進(jìn)和完善土地財(cái)政體制的原則，應(yīng)該是更有利于造福整個(gè)社會(huì)，而不是造福某個(gè)階層或者某個(gè)集團(tuán)；應(yīng)該更有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，而不是解決短期的問(wèn)題；應(yīng)該更有利于規(guī)范政府的行為，建立起對(duì)民眾更加負(fù)責(zé)的機(jī)制。

5.1 優(yōu)化土地財(cái)政收入結(jié)構(gòu)

中國(guó)土地財(cái)政問(wèn)題的關(guān)鍵，就在于其來(lái)源的內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理。防范和化解土地財(cái)政潛在風(fēng)險(xiǎn)，首先要優(yōu)化內(nèi)部結(jié)構(gòu)，減少增量土地出讓收入，提高存量土地收入占比，建立起有利于存量建設(shè)用地盤活利用的制度體系。因此，當(dāng)前建立財(cái)產(chǎn)稅形式的房地產(chǎn)稅收和土地稅收體系十分必要。應(yīng)積極推進(jìn)土地費(fèi)改稅，整合現(xiàn)有土地稅種，增加土地保有環(huán)節(jié)稅種，健全土地稅制體系，同時(shí)要提高稅率、規(guī)范稅基、穩(wěn)固稅源，構(gòu)建以保有環(huán)節(jié)稅收為支柱的合理、規(guī)范和可持續(xù)的“土地生財(cái)”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地財(cái)政來(lái)源從“一次性”的土地出讓收入向可持續(xù)的稅收性土地收入的良性過(guò)渡，完成現(xiàn)行土地財(cái)政結(jié)構(gòu)的平穩(wěn)優(yōu)化轉(zhuǎn)換。

5.2 改革土地供應(yīng)制度

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)土地財(cái)正可持續(xù)發(fā)展，需要改革土地供應(yīng)制度，進(jìn)一步提升土地市場(chǎng)化水平，實(shí)現(xiàn)供地方式多元化和供地主體多元化。一是增加土地供應(yīng)渠道，加快集體土地流轉(zhuǎn)制度改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村、城市土地“同地、同權(quán)、同價(jià)”，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。二是放開土地二級(jí)市場(chǎng)，讓符合規(guī)劃的土地，更多地依靠市場(chǎng)來(lái)配置，以解決土地供應(yīng)瓶頸問(wèn)題。三是建立地方土地收益基金制度，從社會(huì)公平和代際平衡的視角出發(fā)，在制度層面設(shè)置土地出讓年限規(guī)模和收益分配方案，以供長(zhǎng)期使用，防止透支未來(lái)。另外，要完善土地招拍掛出讓制度，提升土地利用綜合效益。

5.3 推進(jìn)財(cái)稅體制改革

地方政府土地財(cái)政模式是在現(xiàn)有財(cái)政體制不健全、法治缺失時(shí)期的必然選擇。要打破地方政府對(duì)非規(guī)范、非正式財(cái)政制度的路徑依賴，擺脫土地財(cái)政模式，關(guān)鍵在于優(yōu)化地方財(cái)權(quán)結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)中央政府和地方政府之間的財(cái)政關(guān)系。一是合理劃分中央與地方的收入、支出范圍，使各層級(jí)政府事權(quán)配置與財(cái)政資金相匹配。二是加大中央對(duì)基礎(chǔ)性公共服務(wù)的支出責(zé)任，減輕地方政府的不合理事權(quán)，改變地方政府財(cái)政收支不平衡的局面，確保政府能夠不依賴于土地財(cái)政收入而實(shí)現(xiàn)財(cái)政自給。三是繼續(xù)完善土地有償收益“收支兩條線”的征管體制，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督，建立健全分級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理體系，逐步將預(yù)算外和體制外財(cái)政性資金（土地資產(chǎn)及其財(cái)稅收益）納入公共財(cái)政預(yù)算管理。

5.4 完善政府績(jī)效考核制度

在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)量指標(biāo)與政績(jī)直接掛鉤的激勵(lì)下，地方政府常常不惜以積累巨大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)為代價(jià)來(lái)傳遞政績(jī)接力棒。因此，完善政績(jī)考核制度的核心，就是要對(duì)地方官員的政績(jī)進(jìn)行全面、客觀和公正的評(píng)價(jià)，完善財(cái)政分權(quán)對(duì)政府行為的激勵(lì)機(jī)制，改革政績(jī)考核制度，轉(zhuǎn)變地方政府職能和治理理念。因此，要降低地方政府政績(jī)考核體系中經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和招商引資額等指標(biāo)的權(quán)重，凸顯對(duì)地方公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供以及可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)的重視，并加強(qiáng)監(jiān)管和審計(jì)力度。同時(shí)，要轉(zhuǎn)變地方政府準(zhǔn)市場(chǎng)主體屬性，改變片面依賴土地出讓來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的治理觀念，要把提升地方公共產(chǎn)品的效率和質(zhì)量、營(yíng)造和諧的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境作為地方政府最重要的施政目標(biāo)。

6 如何建立土地財(cái)政代償機(jī)制

土地財(cái)政代償機(jī)制可理解為，在土地財(cái)政不可持續(xù)的背景下，為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，而尋找土地財(cái)政的替代途徑，建立取代土地財(cái)政的長(zhǎng)效融資機(jī)制。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要大量的資金，投融資模式創(chuàng)新成為客觀必然，只有依靠多元化的資金來(lái)源渠道，才能完成新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的預(yù)期目標(biāo)和任務(wù)。因此，解決新型城鎮(zhèn)化的資金問(wèn)題，關(guān)鍵在于通過(guò)投融資體制改革，建立土地財(cái)政代償機(jī)制，打破阻礙資金自由流通的障礙。

6.1 推進(jìn)稅收性土地財(cái)政發(fā)展

目前，土地直接稅收占財(cái)政收入的比重較低，特別是保有環(huán)節(jié)稅收低。因此，深化稅制改革，推進(jìn)稅收性土地財(cái)政發(fā)展對(duì)于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要意義。第一，開征物業(yè)稅（需要研究房產(chǎn)所有權(quán)與土地使用權(quán)的協(xié)調(diào)以及房產(chǎn)續(xù)存期與土地使用權(quán)年期的協(xié)調(diào)），擴(kuò)大房產(chǎn)稅的征收范圍，由僅對(duì)新房征稅擴(kuò)大到對(duì)存量房征稅（需要研究存量房土地出讓金與房產(chǎn)稅的協(xié)調(diào)問(wèn)題），增加房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收；第二，改革耕地占用稅，將耕地占用稅擴(kuò)大到農(nóng)地占用稅，增加土地取得環(huán)節(jié)的稅收；第三，改革土地增值稅，完善土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅收。

對(duì)房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征收不動(dòng)產(chǎn)物業(yè)稅，需要逐步解決稅制稅種設(shè)置不合理、計(jì)稅依據(jù)不合理、稅率僵化等一系列問(wèn)題，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)稅收體系逐步趨于合理，使地方政府擁有持續(xù)、穩(wěn)定和可預(yù)期的收入來(lái)源體系。另外，要合理劃分中央和地方共享稅，在保證中央財(cái)政的前提下應(yīng)適當(dāng)向地方傾斜。此外，要通過(guò)立法擴(kuò)大地方的稅權(quán)，將地方稅的解釋權(quán)、征管權(quán)等賦予地方，同時(shí)賦予地方更多的獨(dú)立稅種。

6.2 規(guī)范投資基金融資平臺(tái)

投資基金實(shí)現(xiàn)了為地方府城鎮(zhèn)化發(fā)展項(xiàng)目、房地產(chǎn)項(xiàng)目提供多渠道的融資支持。有條件的地區(qū)可以創(chuàng)建統(tǒng)一的城市或區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施投融資中心，利用多種融資工具，在更大范圍引入和合理配置資金，提高城建資金的使用效率，逐步減少對(duì)間接融資的依賴。為降低金融風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)前需要注意的是，應(yīng)規(guī)范地方融資平臺(tái)，將融資平臺(tái)嚴(yán)格限定在建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。

當(dāng)前，大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金、吸引社會(huì)資本投向城鎮(zhèn)建設(shè)，是可供選擇的破解土地財(cái)政問(wèn)題的融資途徑之一。基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金也可以為社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)建設(shè)提供一條新的良好渠道，可以有效發(fā)揮政府投資的杠桿作用和引導(dǎo)作用，分散投資風(fēng)險(xiǎn)，并提高城鎮(zhèn)化建設(shè)效率。目前發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金要由政府主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌?chǎng)為主導(dǎo)，要在《產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》的基礎(chǔ)上，盡快完善基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金的相關(guān)政策法規(guī)。

6.3 推廣市政債等債券融資

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)當(dāng)前發(fā)展階段，地方政府通過(guò)適度發(fā)債籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金具有一定的必要性和合理性。國(guó)際上無(wú)論是財(cái)政聯(lián)邦制還是單一制國(guó)家，市政債或類似地方債都在城市建設(shè)中得到廣泛運(yùn)用。相比現(xiàn)有“土地財(cái)政”加“地方融資平臺(tái)”的融資方式，市政債更為透明和規(guī)范，也更符合市場(chǎng)化的要求，能夠滿足“開前門”的要求。同時(shí)，市政債更有利于規(guī)范地方政府的融資行為，有利于健全和完善中國(guó)的資本市場(chǎng)體系，而且可為社會(huì)閑置資金找到一條具有穩(wěn)定收益的投資渠道。目前，可向全社會(huì)開放地方政府債券市場(chǎng)，并就市政債的發(fā)行制定規(guī)范的法規(guī)，設(shè)計(jì)完善的發(fā)行辦法，防范和控制相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。

6.4 擴(kuò)大資產(chǎn)證券化試點(diǎn)

現(xiàn)階段，應(yīng)該積極探索資產(chǎn)證券化在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資中的積極作用。地方政府持有的具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，如供水、電力、高速公路等，未來(lái)都有望成為資產(chǎn)證券化的標(biāo)的。資產(chǎn)證券化將城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金需求與資本市場(chǎng)的資金供給有效結(jié)合，通過(guò)發(fā)行以基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的未來(lái)收費(fèi)收入為支持的證券，有助于利用存量資金，加快建設(shè)資金的周轉(zhuǎn)，提高資金使用效率，降低城鎮(zhèn)化建設(shè)融資成本。當(dāng)前應(yīng)從建立健全法律法規(guī)、推進(jìn)信用評(píng)級(jí)體系改革和規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)督等方面來(lái)完善資產(chǎn)證券化的融資環(huán)境。

6.5 鼓勵(lì)民間資本參與

建立土地財(cái)政代償機(jī)制需要?jiǎng)?chuàng)新政府與市場(chǎng)的關(guān)系，通過(guò)政策引導(dǎo)，提高民間資本參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極性與比重。在公共設(shè)施的建設(shè)上，更多利用社會(huì)資金，更加鼓勵(lì)民間資本采取獨(dú)資、控股、參股或者以BT、BOT、PPP等市場(chǎng)化模式參與投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)，既可減少土地財(cái)政的依賴，也可以減少對(duì)地方債務(wù)平臺(tái)的依賴。

6.6 其他途徑

進(jìn)城農(nóng)民工自籌資金也可作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金來(lái)源渠道之一。通過(guò)盤活農(nóng)村資產(chǎn)，完善城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，促使農(nóng)民工帶資進(jìn)城，從而增強(qiáng)他們?nèi)谌氤鞘械某跏假Y本積聚能力。另外，聯(lián)合開發(fā)基金、信托資金、私募資金、稅收增額融資等其他融資手段，也可作為補(bǔ)充形式，進(jìn)行嘗試和探索。

7 結(jié)論

（1）中國(guó)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所需資金規(guī)模巨大。綜合已有研究，即使按照保守估計(jì)，到2020年時(shí)，中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所需要投入的資金規(guī)模也將超過(guò)16萬(wàn)億元人民幣。

（2）基于目前財(cái)政分稅制的現(xiàn)實(shí)，許多地方政府已經(jīng)形成了依靠土地財(cái)政的路徑依賴，在推進(jìn)本地新型城鎮(zhèn)化建設(shè)上，仍然主要依賴于土地財(cái)政。盡管土地財(cái)政曾有著實(shí)際的積極意義，但是由于存在可持續(xù)性水平較低、不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型升級(jí)、存在金融風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，急需要改進(jìn)和完善。

（3）推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，中央政府需要在資金籌集和供應(yīng)方式上統(tǒng)籌改革，通過(guò)推進(jìn)財(cái)稅制度和土地制度等相關(guān)制度改革，建立符合中國(guó)國(guó)情的科學(xué)、可持續(xù)、可控風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政體制，以完善并最終取代土地財(cái)政。

（4）改進(jìn)、完善新型城鎮(zhèn)化背景下的土地財(cái)政體制，需要理論、制度和技術(shù)創(chuàng)新。目前可以改進(jìn)和完善的方面主要包括：推進(jìn)稅收性土地財(cái)政，發(fā)展、規(guī)范投資基金融資平臺(tái)，推廣市政債等債券融資，鼓勵(lì)民間資本參與等方法。