地方政府介入罷工的策略選擇及原因分析——以G企業(yè)罷工事件為例

■責編/王 晶 Tel:010-88383907 E-mail：wjtg17@163.com

2010年我國沿海地區(qū)爆發(fā)了相對集中的罷工潮，然而工人與政府兩方的態(tài)度及所采取的處理方式都相對比較平和。總體來看，地方政府施以協(xié)調(diào)性干預(yù)，創(chuàng)造平臺，促使勞資雙方就利益問題展開協(xié)商或談判。盡管政府依然發(fā)揮重要的主導作用甚至以公權(quán)力進行干預(yù)，但在具體的干預(yù)方式和力度上存在差異。例如，廣東與大連政府在罷工事件中保持中立，通過在勞資間調(diào)解斡旋，鼓勵工會推進勞資雙方通過集體協(xié)商來解決問題。一些獨立于勞資之外的社會組織以第四方的身份協(xié)調(diào)糾紛，獲得政府認可，同樣促成了勞資合意。這些案例中政府都是以第三方的角色出現(xiàn)，介入的程度有限。而江蘇省政府則是積極、直接地介入罷工，親自參與到談判過程中，成為勞資雙方溝通的媒介，最終平息勞資沖突。

實際上，學界對政府在罷工事件中的介入角色定位、目的、方式與行為問題已經(jīng)做出了諸多解釋。常凱（2012）認為政府在處理罷工時必須堅持“理性對待，法治解決”的原則，保持中立態(tài)度。蔡永順（Cai，2008）認為政府在處理群體性事件中旨在維護社會穩(wěn)定、政策施行與政府形象；其策略或是壓制，或是容忍。吳同（2010）在探討國家與工人抗爭關(guān)系中提出，在國家占據(jù)主導地位的情況下，勞動者所擁有的社會空間有限，而政府擁有協(xié)調(diào)利益、防止沖突擴展、維持社會穩(wěn)定的能力和資源。陳峰通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，應(yīng)對利益爭議引發(fā)的罷工，政府因缺乏制度依據(jù)不得不采用非制度化的調(diào)解、斡旋等方式處理此類事件，以期快速、高效地平息爭端（Chen，2010）。

以上研究對政府處理罷工事件的基本原則的看法是一致的，也肯定了在現(xiàn)今體制下，政府在解決勞資沖突方面具有不可比擬的重要作用，但是沒有對政府介入罷工事件的行為邏輯及其背后的深層原因做出系統(tǒng)性的解釋，也忽略了不同地方政府介入方式的差異。江蘇省政府的介入也許并非獨一無二，這種模式卻值得思考。因此，本文意在通過對江蘇省某開發(fā)區(qū)一家臺資企業(yè)（G企業(yè)）因遷廠引發(fā)的勞資沖突進行解構(gòu)，研究政府在整個介入過程中變化的態(tài)度和行為，探究政府介入方式背后的原因。

一、理論框架

解釋政府對罷工的介入，首先需要回答政府為何要介入以及如何介入的問題，而西方勞動關(guān)系中國家/政府角色和行為的理論提供了較好的工具。

（一）維持動態(tài)平衡：政府在罷工中的角色

國家/政府是產(chǎn)業(yè)關(guān)系系統(tǒng)中的一個重要主體，而關(guān)于政府在勞動關(guān)系情境中的角色大部分研究仍舊偏向描述，缺乏高度的抽象化提煉。但Offe對于政府在勞動關(guān)系中的運作原則做出了更為理論化的概括，即政府在勞動關(guān)系中要在經(jīng)濟效率（Accumulation）、社會穩(wěn)定（Pacification）及合法性（Legitimation）三個要素之間實現(xiàn)一種平衡。一方面，政府要鼓勵經(jīng)濟增長，提高生產(chǎn)率和競爭力，另一方面還要維持社會秩序，化解或壓制沖突。執(zhí)政過程中必須追求社會公正，給予勞動者發(fā)言權(quán)，以此維持其政治上認可度，獲得民眾的支持（Offe，1984）。這恰與巴德（2007）的觀點契合，即勞動關(guān)系要實現(xiàn)效率、公平與發(fā)言權(quán)之間的平衡?？梢姡谡{(diào)節(jié)勞動關(guān)系行為背后的原因很有可能就是為了實現(xiàn)這一平衡。

然而，政府維持這三個目標之平衡頗為困難，三者之間往往相互矛盾；而政府所做的努力也并不一定有效，不同的政策目標間會存在對立或沖突。此外，政府有自己的利益取向和價值標準，因而在制定政策上必會有所偏狹。故而，政府的這三個目標總是處在不斷地動態(tài)平衡之中，從來沒有“最好的方法”。

依此理論，政府介入罷工的原因很大程度上出于這三個目標的考慮，解決勞資沖突不但保證了經(jīng)濟效率，也促進了社會穩(wěn)定，并通過有效的手段實現(xiàn)一定程度上的社會公平。然而，這一理論是否能夠應(yīng)用與市場經(jīng)濟環(huán)境下的中國政府，卻需要從其他理論資源中找到答案。

（二） 維系市場經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展：調(diào)節(jié)理論的啟示

調(diào)節(jié)理論起源于法國，是西方馬克思主義研究的一大流派，它被用于分析資本主義社會形式的一般再生產(chǎn)所需的條件和要求。馬克思將“再生產(chǎn)”理解為通過生產(chǎn)、分配和積累的方式，不斷重建資本主義生產(chǎn)和資本主義階級關(guān)系，而調(diào)節(jié)學派用“調(diào)節(jié)”替代“再生產(chǎn)”?！罢{(diào)節(jié)”一詞是指個體與集體參與者的實踐活動以及社會、經(jīng)濟、政治組織治理效應(yīng)的規(guī)律性活動是重建和變革社會的主要構(gòu)成。①George Steinmetz, Regulation Theory, Post-Marxism, and the New Social Movements, Comparative Studies in Society and History, Vol.36, No.1 (Jan., 1994), pp.176-212換句話說，調(diào)節(jié)理論研究的是資本主義是如何運作并延續(xù)其生命力的一套理論范式。這一學派的學者認為這個問題的答案蘊藏在社會關(guān)系中，一方面體現(xiàn)在有形或無形的規(guī)則中，一方面體現(xiàn)在社會成員間的沖突中②同上。

作為其分析的工具，調(diào)節(jié)理論關(guān)注資本主義發(fā)展的四個核心機制：即工業(yè)生產(chǎn)范式③這個概念指勞動過程中的技術(shù)和分工，主要是指社會勞動分工的程度。換言之，這本質(zhì)上就是講生產(chǎn)的規(guī)則。(an industrial paradigm)、宏觀經(jīng)濟層次維持生產(chǎn)與消費平衡的積累體制(an accumulation regime)、調(diào)節(jié)模式(mode of regulation)和發(fā)展模式(model of development)④Bruce Kaufman (Editor), Theoretical Perspectives on Work and the Employment Relationship, DigitalCommons@ILR: http://digitalcommons.ilr.cornell.edu/books/16。調(diào)節(jié)學派認為，一個穩(wěn)定的積累體制需要外在于經(jīng)濟的政治社會機制來調(diào)節(jié)，需要一種調(diào)節(jié)模式，這一模式基本上是用于分析介于微觀和宏觀中間的社會制度層次⑤這一層次指融合規(guī)范、制度、傳統(tǒng)、組織形式、社會網(wǎng)絡(luò)、行為類型等在一起的復(fù)合體。，它們使得行為人遵守規(guī)則，形成體制再生產(chǎn)的模式，從而維持一個積累體制的穩(wěn)定。而當工業(yè)范式、積累體制和調(diào)節(jié)模式相互調(diào)整互補而能夠維持一段相當長時期的資本主義穩(wěn)定發(fā)展，那就形成了一種發(fā)展模式⑥胡海峰：《對法國調(diào)節(jié)學派及其理論的分析》，載《教學與研究》，2005年第3期。。

而一個發(fā)展模式保持長期穩(wěn)定，必須要有各個不同層次之間的配合，當生產(chǎn)范式、積累體制、調(diào)節(jié)模式都處在相對平衡、契合的狀態(tài)時，該發(fā)展模式就具備一定時期的潛力。但是，這種穩(wěn)定并不是連續(xù)的，當各個部分之間的連貫性消失，平衡被打破時，資本主義的生產(chǎn)就會變得不穩(wěn)定和無序，這種狀態(tài)將一直持續(xù)到新的平衡出現(xiàn)。國家在獲取新的平衡過程中扮演重要的角色，因為國家的制度形式是妥協(xié)的結(jié)果，產(chǎn)出的是規(guī)則，從而使得國家內(nèi)部不同團體免于永無止境的斗爭（胡海峰，2005）。

（三）西方理論在中國情境下的適用性

簡言之，調(diào)節(jié)學派研究的是如何通過規(guī)制內(nèi)容和規(guī)制過程，實現(xiàn)資本主義的自我修復(fù)。積累體制可以看作是國家對效率的追求，渴望建立一種穩(wěn)定高效的經(jīng)濟增長模式，而生產(chǎn)范式、勞動分工則從一個側(cè)面體現(xiàn)了勞資雙方的力量對比，也是政府在公平方面的表現(xiàn)，調(diào)節(jié)模式則是政府制定和推行的各項政策規(guī)則，一方面為了平衡效率與公平，另一方面也是樹立并維護國家/政府的合法性。一旦公平、效率、穩(wěn)定有失平衡，也就是積累體制、生產(chǎn)范式和調(diào)節(jié)模式不再匹配，發(fā)展模式便陷于危機。此時，政府作為決策者就必須修正調(diào)節(jié)模式，即調(diào)整規(guī)則。然而，調(diào)節(jié)學派的理論過于宏觀，其在具體的實證研究中缺乏支撐（Muller-Jentch，2004）。那么，中國情境下會否可以看到國家的調(diào)解模式呢？

中國特色的社會主義市場經(jīng)濟與西方發(fā)達國家的資本主義經(jīng)濟在形成路徑上有很大差異。中國自上而下推動經(jīng)濟改革，市場經(jīng)濟改革在先，使得政府在一直以經(jīng)濟發(fā)展為先導，GDP等經(jīng)濟指標是地方政府官員政績考核的最重要標準。因而地方政府為了吸引投資，在政策上往往向資方傾斜，勞資沖突中易傾向資方，某種程度上忽視了公平。此外，20世紀90年代后，中國政府逐步形成了“穩(wěn)定壓倒一切”的理念，導致地方政府慣以“維穩(wěn)”思路來處理勞資沖突，保證社會穩(wěn)定成為了政府工作的一大要務(wù)（吳同，2010）。由此可見，中國地方政府實際上也許注重平衡效率與穩(wěn)定，但這是一種“自上而下”的政治機制所產(chǎn)生的結(jié)果。當然，在保證經(jīng)濟發(fā)展的同時，地方政府還要秉承中央所提出的“和諧勞動關(guān)系構(gòu)建”、“維護職工權(quán)益”等有關(guān)社會公平的原則，這又反映出政府實際上在勞資之間爭取合法性的一面。所以，中國情境下，地方政府在處理勞資關(guān)系問題時，常常要面對的是效率、穩(wěn)定、公平（隱含合法性）三者間的平衡，而政府過往的習慣是重效率、重穩(wěn)定、輕公平（有損合法性），這就使得三個目標間易出現(xiàn)矛盾。G公司的案例顯示出，一旦出現(xiàn)勞資沖突，政府實際上也陷入了“平衡危機”之中。這里，本文將結(jié)合案例解釋政府應(yīng)對的動因及其行為邏輯。

二、案例回顧與分析

G企業(yè)位于S市某開發(fā)區(qū)，是一家臺資獨資企業(yè)，主要經(jīng)營電子元器件，罷工發(fā)生于2011年10月16日，止于10月31日，罷工工人數(shù)量超過1000人。本文對此罷工過程的描述主要集中在兩個部分：一是政府與勞資雙方從沖突發(fā)生到矛盾解決全過程中的互動方式；二是政府如何在不同的壓力環(huán)境下實現(xiàn)效率、公平、穩(wěn)定三者間的平衡。

（一）案例回顧

2011年10月初，區(qū)政府規(guī)劃辦依照S市 “退城進區(qū)”政策，要求G企業(yè)遷出城區(qū)，企業(yè)董事會考慮將工廠搬遷但還未做出決定。G企業(yè)員工知道后擔心企業(yè)要轉(zhuǎn)移財產(chǎn)，于10月16日堵住廠門，目的是不讓企業(yè)轉(zhuǎn)移生產(chǎn)資料。停工維持了幾天，企業(yè)運單損失嚴重，董事會決定要遷廠并開始清算。企業(yè)最初的補償方案高出法律規(guī)定的補償標準，但員工要求進一步提高補償金。區(qū)政府勞動部門要求區(qū)工會進入G企業(yè)收集員工的意見和訴求，并及時向資方和政府領(lǐng)導反饋。工會一共收集到136條職工意見，但政府未直面對員工追究遷廠責任的訴求，而將事件定位于勞資矛盾，堅持勞資是主體，政府監(jiān)管，工會參與。

由于職工提出的經(jīng)濟補償金標準一直未能獲得資方的同意，所以罷工很快升級，職工開始走出廠門。政府馬上采取措施，聯(lián)系公安，將廠外的工人全部趕回廠區(qū)并關(guān)上廠門。隨后政府一方面向企業(yè)方施壓，要求企業(yè)將補償方案提升至7000萬。另一方面，觀看監(jiān)控錄像、尋找罷工領(lǐng)袖，連夜分組到職工家里做工作，試圖勸服工人接受政府提出的解決方案。經(jīng)過一晚上的工作后，初見成效。隨后區(qū)政府在廠區(qū)內(nèi)連續(xù)組織召開了6場招聘會，陸續(xù)有員工妥協(xié)。政府在第三天宣布凡是31日前簽解除協(xié)議就獎勵一萬塊，此舉受到所有員工認可，最終工人人均獲得7~8萬的補償金。

（二）案例分析

縱觀罷工的全過程，開發(fā)區(qū)政府在事件發(fā)展的不同階段的立場與傾向性是不同的。

第一階段：重效率——要求G企業(yè)遷廠。G公司所在城市自改革開放以來，經(jīng)濟水平不斷提升，在這樣的背景下，其與周邊諸市紛紛推出“退城出市”的政策，淘汰污染嚴重的化工企業(yè)和技術(shù)含量低的制造型企業(yè)，其目標是優(yōu)化本地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，早日實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級。就像該區(qū)勞動部門負責人W所說，“S市現(xiàn)在不是招商的問題，我們的所有問題都在引進人才上，希望盡快把結(jié)構(gòu)調(diào)整好，我們的目標是轉(zhuǎn)型升級”①引自2011年11月8日與W處長訪談記錄（編號：20111108-002）。。所以地方政府初期以經(jīng)濟效率為先，要求G企業(yè)遷廠，導致工人罷工。

第二階段：重公平（含合法性）——推卸責任。當罷工發(fā)生后，政府面對工人們的質(zhì)詢，否認企業(yè)遷廠是政府行為，而將此事件完全定位于勞資矛盾，以避免與工人發(fā)生沖突，維持政府形象及合法性。區(qū)勞動部門要求工會進駐企業(yè)了解勞動者的利益訴求，工會在整個過程中更多地承擔了搜集資料的工作。區(qū)勞動行政部門對于如何處理勞資沖突很有經(jīng)驗，副處長C說，“作為行政部門在這個時候立即出現(xiàn)會把矛頭指向政府，最好的方式是求助于工會”②引自2011年11月8日與C副處長訪談記錄（編號：20111108-002）。。

第三階段：重穩(wěn)定——全面介入。當罷工不斷激化并開始向廠外擴散時，政府出于保證社會穩(wěn)定的需要，直接介入勞資談判的過程。一方面向企業(yè)施加，要求雇主將賠償金額翻倍，另一方面對工人做工作，最終促使勞資雙方達成了一致意見，平息了矛盾。

在事件全過程中，公平、效率、穩(wěn)定一直處在矛盾的狀態(tài)，政府不得不根據(jù)勞資雙方的壓力對比狀況，不斷調(diào)整其策略偏向，使三者盡可能平衡；而勞資雙方卻并沒有進行面對面的交流或是談判，政府成為了兩者間的溝通媒介，是此次談判過程中最主要也是最關(guān)鍵的參與人。

在與該開發(fā)區(qū)政府勞資爭議部門負責人的訪談中我們發(fā)現(xiàn)，當?shù)氐囊恍┕逃行姓鹘y(tǒng)也起了很大作用。副處長C提到，“開發(fā)區(qū)中企業(yè)一旦和勞動者發(fā)生勞資沖突，都會第一時間和政府聯(lián)系，向政府尋求幫助解決爭議”③引自2011年11月8日與C副處長訪談記錄（編號：20111108-002）。。這與地方政府過去一貫采取的政策導向有很大關(guān)系，為了吸引投資發(fā)展經(jīng)濟，地方政府往往偏向于資方，而資方比起程序性的法律法規(guī)，更相信政府的行政解釋和表態(tài)，他們還無法適應(yīng)與勞動者代表進行自主談判。

此外，幾位被訪官員在訪談中多次提及蘇南的文化傳統(tǒng)和經(jīng)濟特色，“江蘇經(jīng)濟是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民企企業(yè)起家的，很多打工的都是鄉(xiāng)民，勞資沖突不像廣東那樣激烈”，“因為地方文化的關(guān)系，沒有太多的斗爭精神，往往比較含蓄和保守，處理事情也更加理智和柔和一些，包括資方也都比較容易讓步”④引自2011年11月8日與Z副廳長訪談記錄（編號：20111108-001）。。文化差異對地方行政改革的影響元素，主要體現(xiàn)在個人、社會和政府三個層面，即個人人格結(jié)構(gòu)、社會倫理價值和管理理念。而地方政府管理理念的差異，集中體現(xiàn)在治理手段不同偏好的差異，也就是對于政府、市場和社會這三種資源配置手段的不同排序。⑤陳慶云，鄞益奮.文化差異：地方行政改革研究的新視角.中國行政管理，2008年第8期從訪談中不難看出吳越文化對該地政府行政管理理念和方式的影響，當?shù)馗鼮閮A向于通過政府的手段來實現(xiàn)對社會資源的分配，遵循集權(quán)、機械、按章辦事的傳統(tǒng)管理文化。

三、 結(jié)論與討論

中國的勞動爭議解決機制很大程度上具有政治意涵 。通過對G企業(yè)罷工事件中政府介入行為、策略及原則的分析，筆者認為該地政府介入罷工的策略選擇受到兩種因素的影響，進而產(chǎn)生了介入模式的二重性特點。具體說來，其一是策略性介入，其二是傳統(tǒng)性介入。策略性介入是指政府為實現(xiàn)效率、公平、穩(wěn)定三個目標的平衡而介入罷工，且因為勞資雙方施加的不同壓力，而不斷調(diào)整自己的策略傾向性；傳統(tǒng)性介入則是指地方政府依賴傳統(tǒng)，形成非正式的制度性行為 。地方政府以其慣有的行政管理方式為手段，以實現(xiàn)效率、公平、穩(wěn)定三者間的平衡為目標，積極介入解決罷工事件，而受地方文化影響的管理理念能夠在一定程度上解釋不同地方政府在罷工介入方式上的差異。

中國現(xiàn)階段勞資主體還不成熟，政府又具備強大的資源優(yōu)勢，所以地方政府依靠固有傳統(tǒng)的、非制度化的規(guī)則確實能夠快速解決目前發(fā)生的一系列罷工事件，在短期內(nèi)解決問題，實現(xiàn)效率、公平、穩(wěn)定三者間的平衡。但是依據(jù)調(diào)節(jié)學派的理論，如果積累模式、生產(chǎn)范式、調(diào)節(jié)模式不匹配，那就必須要調(diào)整規(guī)則，才能持續(xù)發(fā)展。從長期來看，地方政府這種非制度化的介入方式是缺乏穩(wěn)定性的，因為缺乏制度化支撐的公平是無法長期保障的，而效率和穩(wěn)定也會隨之出現(xiàn)問題。市場經(jīng)濟進一步發(fā)展，積累模式不斷發(fā)生變化，要想維持長期穩(wěn)定的發(fā)展模式，地方政府需逐步轉(zhuǎn)變理念，制定正式的規(guī)則、制度，在解決罷工的問題上，逐步建立處理利益爭議的機制。

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