我國(guó)政府人力資本投資的現(xiàn)實(shí)困境與戰(zhàn)略抉擇

● 韓樹杰

■責(zé)編 / 葉 風(fēng)

改革開放三十多年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了巨大成就，根據(jù)IMF數(shù)據(jù)，2011年我國(guó)人均GDP達(dá)到5400美元。但是，支撐過(guò)去三十年快速發(fā)展的核心動(dòng)力因素（如所謂“人口紅利”、“改革紅利”等）正逐漸衰減，資源與環(huán)境約束逐漸增強(qiáng)，改革和發(fā)展的難度進(jìn)一步加大，未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)適度減速（GDP增長(zhǎng)率維持在7%、8%左右）已逐漸成為共識(shí)，發(fā)展轉(zhuǎn)型進(jìn)入攻堅(jiān)期。如何保持較快發(fā)展，使我國(guó)一鼓作氣躍升為高收入國(guó)家，成為社會(huì)各界尤其是經(jīng)濟(jì)學(xué)界爭(zhēng)論的熱點(diǎn)。當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的核心關(guān)切之一是尋找未來(lái)三十年推動(dòng)中國(guó)較快發(fā)展的新的動(dòng)力源泉。筆者認(rèn)為，改革開放以來(lái)的第一個(gè)三十年，二元結(jié)構(gòu)背景下大量廉價(jià)的近乎無(wú)限供給的普通勞動(dòng)力是中國(guó)快速發(fā)展的基本動(dòng)力之一；而以2008年全球金融危機(jī)全面爆發(fā)為起點(diǎn)的第二個(gè)三十年，以人力資本為核心的發(fā)展要素將成為中國(guó)未來(lái)發(fā)展的基本動(dòng)力。

人力資本的形成離不開對(duì)人的投資。然而，當(dāng)前我國(guó)人力資本投資尤其是公共部門的人力資本投資存在著嚴(yán)重的觀念滯后和投入不足。OECD（2006）在《中國(guó)公共支出的挑戰(zhàn)》報(bào)告中指出：“中國(guó)的公共支出結(jié)構(gòu)至少有三個(gè)方面與其發(fā)展需要和目標(biāo)不匹配，即用于教育、科學(xué)研究和醫(yī)療衛(wèi)生的公共支出比例仍然低于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)?！倍逃⒀邪l(fā)和醫(yī)療等方面的公共支出正是政府人力資本投資的核心組成部分。大量研究結(jié)論證明，人力資本是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的主導(dǎo)要素，而私人部門的人力資本投資有著天然的局限性。因此，要加快人力資本的形成，最大程度地激發(fā)中國(guó)未來(lái)發(fā)展的動(dòng)力源泉，推進(jìn)中國(guó)由人口大國(guó)向人力資本強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變，需要政府以極大的魄力轉(zhuǎn)變觀念，加大人力資本投資力度。

一、政府人力資本投資必要性的理論分析

對(duì)人力資本的理解，可以歸納為以下三類：（1）人力資本就是人力資源，即人的能力（體力和腦力的總和），是更側(cè)重于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的表述。（2）人力資本是人力資源的市場(chǎng)化和資本化，勞動(dòng)力進(jìn)入市場(chǎng)成為商品就成為人力資本，即馬克思所謂的可變資本。（3）人力資本不同于可變資本，更不同于人力資源，它具有剩余索取權(quán)。在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中，人力資本更為普遍的含義是指由投資形成的、能夠帶來(lái)未來(lái)收益的人的能力（韓樹杰，2010）。政治經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的人力資本是可變資本中能為勞動(dòng)者帶來(lái)剩余價(jià)值的特殊部分，勞動(dòng)力承載的是雙重經(jīng)濟(jì)關(guān)系，人力資本家與物質(zhì)資本家的結(jié)合具有雙向雇傭的特征（劉福垣，2010）。

人力資本投資范圍廣闊、形式多樣。從人力資本的內(nèi)涵上看，可以說(shuō)，凡是能夠提高人的能力從而提高未來(lái)收益而進(jìn)行的各種投入都可理解為人力資本投資（韓樹杰，2010）。張帆（2000）指出，狹義的人力資本指對(duì)簡(jiǎn)單勞動(dòng)力進(jìn)行的教育、健康投資和科技研發(fā)投資；廣義的人力資本還包括勞動(dòng)力未成年以前的撫養(yǎng)費(fèi)用（即簡(jiǎn)單勞動(dòng)力的生產(chǎn)成本）。張鳳林（2006）總結(jié)了舒爾茨等人的概括分析，認(rèn)為人力資本的主要投資形式至少有保健投資、教育投資、職業(yè)培訓(xùn)、人力遷移投資和信息投資五個(gè)方面。李濤（2006）認(rèn)為典型的人力資本投資包括教育、培訓(xùn)、醫(yī)療保健、社會(huì)保障、研究開發(fā)和遷徙流動(dòng)六個(gè)方面，稱之為人力資本投資六要素鉆石模型。綜合各種有代表性的觀點(diǎn)，可以認(rèn)為，教育培訓(xùn)投資、醫(yī)療保健投資、研究開發(fā)投資是被普遍接受和關(guān)注的人力資本投資范疇。

人力資本投資對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和個(gè)體生活幸福具有重大意義。國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究顯示，人力資本投資具有比物質(zhì)資本投資更高的收益率（包括個(gè)人收益率和社會(huì)收益率），且具有很強(qiáng)的正外部性。例如，Schultz（1964）曾通過(guò)大量的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)得出結(jié)論，1929～1956年間美國(guó)國(guó)民收入增長(zhǎng)的21%～40%應(yīng)歸功于為增加人力資本存量而進(jìn)行的教育投資。尤其對(duì)發(fā)展中國(guó)家而言，加大人力資本投資力度是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨越式發(fā)展和快速趕超發(fā)達(dá)國(guó)家的必由之路。因此，人力資本優(yōu)先投資是一個(gè)具有國(guó)家戰(zhàn)略意義的重大命題。

主流經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，企業(yè)和家庭等私人部門的人力資本投資存在嚴(yán)重的市場(chǎng)失靈，從而導(dǎo)致投資不足，此時(shí)政府人力資本投資對(duì)人力資本形成進(jìn)而對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展至關(guān)重要。市場(chǎng)失靈的原因在于人力資本投資具有極大的正外部性，即對(duì)人的投資除了給投資者本人帶來(lái)回報(bào)以外，給投資者之外的人也帶來(lái)了收益。此時(shí)社會(huì)邊際收益大于私人邊際收益，在完全市場(chǎng)條件下，理性經(jīng)濟(jì)人的最優(yōu)投資需求是私人邊際收益等于私人邊際成本的一點(diǎn)。從社會(huì)角度看，這將意味著邊際收益大于邊際成本，此時(shí)需要政府出面采取措施增加投資，才能矯正資源配置無(wú)效率，實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)權(quán)理論的視角看，外部性的產(chǎn)生是由于交易費(fèi)用高昂導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)主體之間產(chǎn)權(quán)不清晰。由于外部性的存在，市場(chǎng)機(jī)制難以有效發(fā)揮優(yōu)化資源配置的作用，無(wú)法實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。

政府作為人力資本投資的重要主體所實(shí)施的積極的公共政策和公共支出是矯正人力資本投資領(lǐng)域市場(chǎng)失靈的關(guān)鍵。涉及人力資本投資的公共政策選擇主要有三種方式：一是大幅增加相關(guān)的政府直接公共支出。典型的政策如義務(wù)教育制度、公共文化體育設(shè)施免費(fèi)開放、傳染病防治等免費(fèi)公共醫(yī)療服務(wù)。二是通過(guò)財(cái)政稅收等政策刺激私人部門投資。如針對(duì)企業(yè)研究開發(fā)和員工培訓(xùn)費(fèi)用給予政府補(bǔ)貼或抵扣稅收等政策。三是通過(guò)政策法規(guī)措施明確產(chǎn)權(quán)來(lái)解決外部性問(wèn)題。如加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等。總之，政府是維護(hù)人力資本投資良性發(fā)展、進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)進(jìn)步的重要保障。

二、我國(guó)政府人力資本投資的現(xiàn)實(shí)困境

圖1 1978-2010年我國(guó)公共教育支出比重情況

前已述及，教育培訓(xùn)投資、醫(yī)療保健投資、研究開發(fā)投資是被普遍接受和關(guān)注的人力資本投資范疇。但正如OECD所指出的，這三個(gè)方面也是中國(guó)政府公共支出的薄弱環(huán)節(jié)。因此，本文主要聚焦于這三個(gè)領(lǐng)域，來(lái)分析我國(guó)政府人力資本投資存在的主要問(wèn)題。

（一）觀念滯后

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)于依賴物質(zhì)資本投資，在三駕馬車中其對(duì)GDP的貢獻(xiàn)一直獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷。在以GDP為核心導(dǎo)向的考核體制下，各級(jí)政府非常關(guān)注以固定資產(chǎn)投資來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，將投資完全等同于以固定資產(chǎn)投資為核心的實(shí)物資本投資。對(duì)人力資本投資通常僅限于學(xué)者討論和文字表述，難以在政府投資實(shí)踐中普遍應(yīng)用；教育、醫(yī)療、研發(fā)等方面的公共支出被視為應(yīng)盡量控制的不能帶來(lái)GDP收益的成本。而金融危機(jī)爆發(fā)后的幾年里，物質(zhì)資本投資尤其是政府投資更是獨(dú)撐大局，比較典型的是兩年4萬(wàn)億投資中絕大部分是“鐵公基”等物質(zhì)資本投資，而用于教育培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生、研究開發(fā)、社會(huì)保障等的投資非常有限。

在過(guò)去的十年間，我國(guó)政府在宏觀層面已認(rèn)識(shí)到大力支持教育、科研和衛(wèi)生發(fā)展的重要性，但在實(shí)際工作中投入資金時(shí)又傾向于能夠?qū)崿F(xiàn)短期收益的固定資產(chǎn)投資。人力資本投資是一個(gè)國(guó)家創(chuàng)新和活力的源泉，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展、趕超世界先進(jìn)國(guó)家最有效的途徑，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是努力趕超先進(jìn)的發(fā)展中國(guó)家，實(shí)際上都將教育等投資置于優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位。早在1993年，我國(guó)政府就將教育預(yù)算支出的中期目標(biāo)定位在20世紀(jì)末達(dá)到GNP的4%（后調(diào)整為GDP的4%），這一目標(biāo)最初是為了接近1991年發(fā)展中國(guó)家教育支出占GDP的4.1%的平均水平而設(shè)定的，可是直到現(xiàn)在仍沒有實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)任務(wù)，實(shí)際支出遠(yuǎn)低于世界平均水平。我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)幾經(jīng)改革卻屢遭詬病，看病難、看病貴問(wèn)題至今未得到有效解決，政府在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域一度定位不清，角色混亂，無(wú)法保證投入的規(guī)模和效率。而在研發(fā)方面，國(guó)家雖然高度重視R&D戰(zhàn)略意義，但在R&D支出的一些重要指標(biāo)上與發(fā)達(dá)國(guó)家尚存在明顯差距，甚至低于一些發(fā)展中國(guó)家的水平?？傮w上看，由于一些體制機(jī)制導(dǎo)向的問(wèn)題，對(duì)教育、醫(yī)療、研發(fā)等領(lǐng)域存在“文件中很重視、實(shí)踐中靠后站”的困境。

（二）總量不足

改革開放以來(lái)，我國(guó)教育總支出和財(cái)政性教育支出（即公共教育支出）呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)，但二者占GDP的比重一直徘徊不前，始終低于世界平均水平，與發(fā)達(dá)國(guó)家差距很大。從1978到2010年，我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)總投入占GDP的比重增長(zhǎng)非常緩慢，直到2001年才突破4%，我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重增長(zhǎng)更為平緩，甚至有所下降，直到2006年才突破3%（見圖1）。一方面，我國(guó)公共教育支出占GDP的比重偏低，與美、法等發(fā)達(dá)國(guó)家差距很大，甚至與印度、巴西、俄羅斯以及世界平均水平都有較大的差距（韓樹杰，2010）。另一方面，與發(fā)達(dá)國(guó)家總體水平相比，我國(guó)公共教育支出占教育總支出的比重仍然偏低。2009年，OECD國(guó)家公共教育支出占教育總支出的比重的平均水平為84%，歐盟21國(guó)平均水平達(dá)到89.5%（OECD，2012）；而我國(guó)只有74.1%。

1979-2011年，我國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用占GDP的比重呈現(xiàn)緩慢增長(zhǎng)趨勢(shì)，而政府衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費(fèi)用的比重起伏很大，最大差距達(dá)20多個(gè)百分點(diǎn)（見圖2），可見政府部門尚未形成一以貫之的指導(dǎo)思想和增長(zhǎng)機(jī)制。國(guó)際比較可見，2008年，我國(guó)政府衛(wèi)生支出占政府總支出10.3%，而美、英、日、德、法、加、澳等國(guó)均在15%以上。而人均政府衛(wèi)生支出，中國(guó)與主要發(fā)達(dá)國(guó)家的差距達(dá)40—50倍（見表1）。

（三）結(jié)構(gòu)失衡

圖2 1978-2011年我國(guó)政府衛(wèi)生支出比重情況

以教育為例，衡量一國(guó)公共教育支出結(jié)構(gòu)的主要指標(biāo)是該國(guó)初等教育、中等教育、高等教育三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)在總的公共教育經(jīng)費(fèi)中所占的比例。通過(guò)國(guó)內(nèi)外公共教育支出結(jié)構(gòu)比較發(fā)現(xiàn)，與發(fā)達(dá)國(guó)家及部分發(fā)展中國(guó)家相比，我國(guó)初等、中等教育經(jīng)費(fèi)比例處于較低水平，而高等教育經(jīng)費(fèi)比例處于較高水平；我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)支出明顯偏低（韓樹杰，2010）。一般來(lái)說(shuō)，教育經(jīng)費(fèi)分配的變化是與經(jīng)濟(jì)、教育發(fā)展變化相適應(yīng)的。經(jīng)濟(jì)、教育發(fā)展水平較低的國(guó)家，以義務(wù)教育（一般指初等教育和中等教育的初中階段）為重心，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，逐步轉(zhuǎn)向發(fā)展高中、學(xué)前和高等教育，教育經(jīng)費(fèi)分配也相應(yīng)調(diào)整。多項(xiàng)研究表明，在初、中、高三級(jí)教育中，無(wú)論是私人收益率還是社會(huì)收益率，初等教育的收益率都是最高的。就我國(guó)現(xiàn)階段來(lái)說(shuō)，公共教育投入更應(yīng)以初等、中等和學(xué)前教育為重心。

表1 2008年部分國(guó)家政府衛(wèi)生支出比較

再以研發(fā)為例，國(guó)際比較研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)R&D研究人員人均經(jīng)費(fèi)投入與發(fā)達(dá)國(guó)家相比差距很大，甚至還不到發(fā)展中國(guó)家平均水平，R&D人員勞務(wù)費(fèi)也處于很低水平；來(lái)源于政府的R&D經(jīng)費(fèi)支出明顯低于發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平（韓樹杰，2008）。長(zhǎng)期以來(lái)，基礎(chǔ)研究始終是我國(guó)R&D支出的薄弱環(huán)節(jié)，主要發(fā)達(dá)國(guó)家R&D支出中基礎(chǔ)研究所占比重都在我國(guó)的兩倍以上（見圖3）。基礎(chǔ)研究雖不能帶來(lái)即時(shí)的經(jīng)濟(jì)利益，但從長(zhǎng)期來(lái)看卻是一個(gè)國(guó)家和民族持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展、提升競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力的核心動(dòng)力。

圖3 R&D經(jīng)費(fèi)支出按活動(dòng)類型分

三、我國(guó)政府人力資本投資的戰(zhàn)略抉擇

（一）戰(zhàn)略思路

強(qiáng)化政府人力資本投資需要統(tǒng)籌謀劃，明確具有原則性和指導(dǎo)性的核心理念，并在此基礎(chǔ)上厘清戰(zhàn)略思路和支撐框架，完善實(shí)施策略和協(xié)同措施。筆者認(rèn)為，政府人力資本投資應(yīng)以三大核心理念為指導(dǎo)。

第一，政府人力資本投資要厘清政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系。如何合理界定政府與市場(chǎng)的職能定位和作用邊界是一個(gè)經(jīng)久不衰的論題，十八大報(bào)告指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，必須更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用?！碑?dāng)今世界市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中，為應(yīng)對(duì)政府失靈和市場(chǎng)失靈問(wèn)題，將政府和市場(chǎng)結(jié)合起來(lái)配置資源已成為通行方式，區(qū)別在于對(duì)不同的領(lǐng)域是政府多一些還是市場(chǎng)多一些。一般來(lái)說(shuō)，公共產(chǎn)品應(yīng)由政府提供，私人產(chǎn)品應(yīng)由市場(chǎng)提供，準(zhǔn)公共產(chǎn)品應(yīng)由政府和市場(chǎng)共同提供。所謂“提供”并不一定指直接生產(chǎn)和包辦，可以是付費(fèi)購(gòu)買。同時(shí)，NGO等社會(huì)組織近年來(lái)也蓬勃發(fā)展，成為參與社會(huì)管理、彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)失靈的重要力量?？傮w來(lái)看，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府提供的公共服務(wù)存在不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。事實(shí)上，政府與市場(chǎng)難以截然分開，政府也是市場(chǎng)參與主體之一，政府的一切行為也都要通過(guò)市場(chǎng)規(guī)律發(fā)揮作用?？傊?，對(duì)政府來(lái)說(shuō)，要堅(jiān)持“有所為有所不為”，其核心職能應(yīng)是營(yíng)造良好的人力資本投資環(huán)境，強(qiáng)化市場(chǎng)規(guī)范和監(jiān)管，引導(dǎo)參與主體公平競(jìng)爭(zhēng)、良性發(fā)展。

第二，政府人力資本投資要順應(yīng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)由物本發(fā)展向人本發(fā)展的轉(zhuǎn)型趨勢(shì)。以促進(jìn)發(fā)展的手段主要通過(guò)物質(zhì)財(cái)富的積累還是直接作用于人的能力提升和關(guān)系和諧為依據(jù)，可將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展區(qū)分為物本發(fā)展和人本發(fā)展兩種方式。當(dāng)代中國(guó)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，或者說(shuō)當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，就是從以物為本的發(fā)展方式轉(zhuǎn)向以人為本的發(fā)展方式，即物本發(fā)展向人本發(fā)展的轉(zhuǎn)型，也就是在以人為本理念的關(guān)照下，提高國(guó)民素質(zhì)和福利水平、調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系和社會(huì)關(guān)系、實(shí)現(xiàn)天人和諧。因此，強(qiáng)化政府人力資本投資是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求，投資理念要積極順應(yīng)這一發(fā)展大勢(shì)。

第三，政府人力資本投資要處理好與物質(zhì)資本投資的關(guān)系。我們對(duì)物質(zhì)資本投資不應(yīng)該簡(jiǎn)單否定。這是因?yàn)?，在市?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，為了回報(bào)而投資是市場(chǎng)行為的理性選擇，局部結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能相對(duì)過(guò)剩應(yīng)通過(guò)政府的引導(dǎo)政策利用市場(chǎng)機(jī)制的作用予以抑制和淘汰；與此同時(shí)，當(dāng)前大量的物質(zhì)資本投資也與中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段特征有關(guān)。但作為政府行為，過(guò)度的物質(zhì)資本投資會(huì)產(chǎn)生一系列弊病，并不能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展。沒有國(guó)內(nèi)強(qiáng)勁的消費(fèi)需求作支撐，貌似蓬勃的投資或出口使宏觀經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)病態(tài)繁榮；而忽視人力資本投資的做法造成投資結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，本質(zhì)上還是急功近利地為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)打了一針物本發(fā)展的興奮劑，損失的是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和大好時(shí)機(jī)。

在堅(jiān)持三大核心理念的基礎(chǔ)上，政府人力資本投資的基本思路是：轉(zhuǎn)變重物輕人的傳統(tǒng)觀念，在政府投資實(shí)務(wù)中拓展投資的內(nèi)涵與外延，給予人力資本投資至少與物質(zhì)資本投資同等的重要地位；以可持續(xù)的戰(zhàn)略眼光重視人力資本投資的長(zhǎng)效價(jià)值，大幅度提高教育、醫(yī)療、社保、研發(fā)、人才流動(dòng)等的公共投入水平，破除體制障礙，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，提升投資效率；通過(guò)人力資本投資提升國(guó)民素質(zhì)和福利，提升勞動(dòng)者創(chuàng)新能力和經(jīng)濟(jì)活力，以人自身的發(fā)展為根本旨?xì)w和動(dòng)力源泉推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展和快速轉(zhuǎn)型。

（二）策略選擇

一是將人力資本投資納入政府投資的概念體系和實(shí)操范疇。政府部門要跳出對(duì)人力資本投資的觀念和文本上的泛泛而談，改變關(guān)注短期收益、忽視長(zhǎng)期收益的投資狀況，逐步形成應(yīng)用于實(shí)踐的操作體系。在進(jìn)行季度、年度或中長(zhǎng)期分析時(shí)，應(yīng)將人力資本投資與固定資產(chǎn)投資等投資項(xiàng)目進(jìn)行對(duì)比統(tǒng)計(jì)、對(duì)比分析。大量借鑒國(guó)內(nèi)外人力資本投資的相關(guān)研究并應(yīng)用于實(shí)踐，同時(shí)也要在實(shí)踐中不斷探索和提升具有本土實(shí)踐特色的人力資本投資理論。

二是大幅提升公共人力資本投資力度，改善投資結(jié)構(gòu)。涉及人力資本投資的領(lǐng)域應(yīng)在各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算中優(yōu)先安排，不斷提升投資總量和人均水平，使我國(guó)人力資本投資水平適應(yīng)和支撐當(dāng)前和未來(lái)發(fā)展需要。在保證教育、醫(yī)療、科研等投入規(guī)模的同時(shí)，要適當(dāng)延長(zhǎng)義務(wù)教育年限，提升教育水平和質(zhì)量，推進(jìn)教育、體育、文化設(shè)施的無(wú)償使用和無(wú)償開放，推動(dòng)基本公共醫(yī)療服務(wù)均等化，改善研發(fā)等各類人才的激勵(lì)機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)基礎(chǔ)研究的投入和激勵(lì)力度等等。

三是通過(guò)財(cái)政稅收等激勵(lì)政策引導(dǎo)私人部門投資人力資本。明確政府的職能定位，減少不必要的市場(chǎng)干預(yù)，采用市場(chǎng)手段引導(dǎo)市場(chǎng)主體加大人力資本投資并提高效率。例如，針對(duì)企業(yè)的培訓(xùn)和研發(fā)支出，可加大相關(guān)財(cái)政補(bǔ)貼和稅收抵扣等支持力度，以鼓勵(lì)私人部門積極投資人力資本，形成有效配置資源的市場(chǎng)環(huán)境。

四是完善法規(guī)和制度建設(shè)，通過(guò)明確產(chǎn)權(quán)解決外部性問(wèn)題。根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理，良好的人力資本投資市場(chǎng)環(huán)境需要健全和完善的法律規(guī)章和制度，尤其要重視產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，以激發(fā)市場(chǎng)主體的投資積極性。相關(guān)法規(guī)和制度在保證合理的正外部性的同時(shí)，要強(qiáng)化對(duì)投資者利益的保護(hù)，如建立對(duì)企業(yè)培訓(xùn)員工投入的補(bǔ)償機(jī)制，保護(hù)企業(yè)培訓(xùn)員工的積極性，強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)法制建設(shè)等，從而鼓勵(lì)投資和創(chuàng)新，提升民族創(chuàng)新能力和國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力。

（三）配套措施

一是以優(yōu)化國(guó)有資產(chǎn)管理為核心完善社會(huì)保障體系。完善的社會(huì)保障體系能夠解除勞動(dòng)者后顧之憂，規(guī)范勞動(dòng)力市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)民社會(huì)身份轉(zhuǎn)變和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)消解。推進(jìn)社會(huì)保障體系的完善需要龐大、穩(wěn)定且可持續(xù)的資金來(lái)源，而國(guó)有資產(chǎn)為此提供了強(qiáng)有力的保障。國(guó)有資產(chǎn)（即全民資產(chǎn)）既為資產(chǎn)，其關(guān)注的核心應(yīng)是如何實(shí)現(xiàn)保值增值，而非由誰(shuí)經(jīng)營(yíng)管理。因此，除了少數(shù)關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)家戰(zhàn)略的重要領(lǐng)域外，應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制委托效率最高、收益最高的經(jīng)營(yíng)管理者經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)，并根據(jù)國(guó)有資產(chǎn)在企業(yè)中的角色按市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)明租、正稅、清息、分紅，政府代表全民保證出資人權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。此時(shí)，只有國(guó)有（全民）資產(chǎn)的保值增值和權(quán)益最大化，沒有所謂的國(guó)有企業(yè)。而國(guó)有資產(chǎn)的租金、利息、分紅等收益應(yīng)主要用于構(gòu)建目標(biāo)補(bǔ)貼型的社會(huì)保障體系。通過(guò)社會(huì)保障體系的完善，可有效擴(kuò)大內(nèi)需，降低儲(chǔ)蓄率和投資率，擺脫經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)投資和出口的畸形高度依賴。這些廣義的人力資本投資措施最終都會(huì)有力推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性發(fā)展和轉(zhuǎn)型。

二是以理順收入分配關(guān)系為核心加快分配制度改革。分配結(jié)構(gòu)和分配關(guān)系的調(diào)整是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要切入點(diǎn)。分配關(guān)系理順了，使居民既有能力消費(fèi)又敢于消費(fèi)，從而實(shí)現(xiàn)消費(fèi)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。消費(fèi)結(jié)構(gòu)的調(diào)整通過(guò)傳導(dǎo)機(jī)制帶動(dòng)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級(jí)，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。沒有消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)只能是無(wú)水之木、無(wú)本之源，而消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)取決于分配制度改革。當(dāng)前我國(guó)存在嚴(yán)重的民生問(wèn)題和公平問(wèn)題，這兩個(gè)問(wèn)題從根本上是分配關(guān)系問(wèn)題。我國(guó)基尼系數(shù)多年居高不下，早已超過(guò)世界0.4的警戒線，貧富差距之大居世界前列。這給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了極大隱患，也有悖于社會(huì)關(guān)系的和諧。而要徹底改變我國(guó)目前在教育、醫(yī)療、社保、住房上的困難局面，營(yíng)造更加公平的社會(huì)，根本途徑首先在于理順經(jīng)濟(jì)關(guān)系（核心是收入分配關(guān)系）、加大政府在這方面的改革力度和投入力度。通過(guò)分配關(guān)系的清理和分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整，扭轉(zhuǎn)按權(quán)力分配、超經(jīng)濟(jì)剝削等不公平分配現(xiàn)狀，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)按要素分配。

三是以轉(zhuǎn)變農(nóng)民社會(huì)身份為核心推進(jìn)城市化進(jìn)程。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)還有巨大的城市化發(fā)展空間，城市化是未來(lái)20年中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。城市化既不等于城建，也不等于城鎮(zhèn)化。當(dāng)前各級(jí)政府將城市化等同于城建的做法仍然是依靠物質(zhì)資本投資為主，是以物為本的發(fā)展方式的集中體現(xiàn)。除了人口城市化率這一數(shù)量指標(biāo)，衡量城市化水平有四大標(biāo)志——產(chǎn)業(yè)集群化、人口集中化、土地規(guī)?；?、農(nóng)民市民化，缺少任何一個(gè)方面都不是成功的城市化。要實(shí)現(xiàn)真正意義上以人為本的城市化，需要改變?nèi)藗兏畹俟痰腻e(cuò)誤觀念和思想認(rèn)識(shí)，加大農(nóng)民的培訓(xùn)和教育力度，提高農(nóng)民的生存技能，加快戶籍制度、土地制度、社保制度等涉及勞動(dòng)力流動(dòng)的相關(guān)制度改革，減少中國(guó)公民流動(dòng)的各類成本。其中的核心是轉(zhuǎn)變農(nóng)民的社會(huì)身份，使之享有平等的國(guó)民待遇。

四是以培育中產(chǎn)階級(jí)為核心調(diào)整社會(huì)關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)。受貧富差距較大等因素影響，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)處于矛盾多發(fā)期。而一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，關(guān)鍵在于擁有穩(wěn)定、龐大、占據(jù)優(yōu)勢(shì)比重的中產(chǎn)階級(jí)。中產(chǎn)階級(jí)的職業(yè)、收入、消費(fèi)能力和生產(chǎn)能力都比較穩(wěn)定，他們關(guān)心政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，同情社會(huì)底層，希望生活穩(wěn)定，較少走極端，是國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)生活的穩(wěn)定器。通過(guò)大力培育中產(chǎn)階級(jí)，實(shí)現(xiàn)中產(chǎn)階級(jí)比重的持續(xù)擴(kuò)大，有利于提高居民收入水平和購(gòu)買力水平，縮小收入差距，擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求，推動(dòng)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)、消費(fèi)能力提升和國(guó)民福利增加，減少貧富人群的對(duì)立以及由此產(chǎn)生的社會(huì)沖突，使更多的勞動(dòng)者分享到改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的成果，從而有效緩解社會(huì)矛盾，調(diào)整社會(huì)階層結(jié)構(gòu)，和諧社會(huì)關(guān)系。

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