打破分散監(jiān)管模式 探索集中監(jiān)管新格局——深圳市食品安全監(jiān)管體制機(jī)制創(chuàng)新的實(shí)踐與思考

● 王京東

近年來(lái)，各地頻發(fā)的食品安全事故，暴露出當(dāng)前食品安全監(jiān)管體制的問(wèn)題非常突出，亟需改革。目前，深圳市發(fā)證的食品企業(yè)累計(jì)達(dá)12萬(wàn)余家，其中生產(chǎn)企業(yè)1400余家，流通企業(yè)近6萬(wàn)家，餐飲服務(wù)企業(yè)6.1萬(wàn)家。如何監(jiān)管好規(guī)模如此龐大的食品經(jīng)營(yíng)主體，深圳市自2009年以來(lái)不斷探索食品安全監(jiān)管體制創(chuàng)新，初步實(shí)現(xiàn)了從分段監(jiān)管到全程監(jiān)管，從分品種監(jiān)管到綜合監(jiān)管，從外部協(xié)調(diào)到內(nèi)部協(xié)調(diào)，改革正逐步向縱深方向推進(jìn)。

一、改分段監(jiān)管為全程監(jiān)管

2009年，深圳市大膽突破分段監(jiān)管體制，組建了市場(chǎng)監(jiān)督管理局，不再保留質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、工商行政管理局，整合了食品安全監(jiān)管職能，將食品生產(chǎn)（原質(zhì)監(jiān)部門(mén)負(fù)責(zé)）、食品流通（原工商部門(mén)負(fù)責(zé)）、餐飲消費(fèi)（原衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)）三個(gè)環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)督管理職責(zé)一并劃入市場(chǎng)監(jiān)督管理局；原由經(jīng)貿(mào)部門(mén)負(fù)責(zé)的酒類(lèi)專(zhuān)賣(mài)管理，劃歸市場(chǎng)監(jiān)督管理局。同時(shí)，將原由食品藥品監(jiān)督管理局承擔(dān)的食品安全管理綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故、統(tǒng)一發(fā)布食品安全信息職責(zé)，劃給新組建的衛(wèi)生和人口計(jì)劃生育委員會(huì)承擔(dān)；食品藥品監(jiān)督管理局更名為藥品監(jiān)督管理局。

通過(guò)改革，食品安全監(jiān)管形成了新的格局：衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管暫未變，由農(nóng)業(yè)部門(mén)、市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)分段監(jiān)管；區(qū)級(jí)部門(mén)不再直接承擔(dān)食用農(nóng)產(chǎn)品以外的食品安全監(jiān)管工作，將食品生產(chǎn)、流通、餐飲服務(wù)三環(huán)節(jié)分段監(jiān)管改為全程監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管一體化，消除了環(huán)節(jié)間的監(jiān)管職責(zé)邊界，解決了因職責(zé)不清而導(dǎo)致的監(jiān)管脫節(jié)、監(jiān)管盲區(qū)、工作推諉扯皮等老大難問(wèn)題，減少了監(jiān)管部門(mén)間的橫向協(xié)調(diào)工作量，填補(bǔ)了監(jiān)管漏洞，強(qiáng)化了主管部門(mén)行政責(zé)任。

二、改分品種監(jiān)管為綜合監(jiān)管

在突破分段監(jiān)管體制基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索改革分品種監(jiān)管的體制。深圳市工業(yè)化、城市化水平較高，農(nóng)業(yè)用地少，市民所需食用農(nóng)產(chǎn)品主要依靠外部輸入（約占全市消費(fèi)量近九成）；本地生產(chǎn)的食用農(nóng)產(chǎn)品也以大中型生產(chǎn)基地為主，且食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管與一般的食品安全監(jiān)管有很多共通之處；食用農(nóng)產(chǎn)品與食品的區(qū)分界線(xiàn)不太清晰，特別在超市、批發(fā)市場(chǎng)等流通環(huán)節(jié)以及對(duì)新興業(yè)態(tài)的食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管方面，如由不同部門(mén)監(jiān)管，難免存在扯皮、推諉現(xiàn)象。據(jù)此，2011年，深圳市在調(diào)整農(nóng)業(yè)漁業(yè)部門(mén)機(jī)構(gòu)過(guò)程中，將原由農(nóng)業(yè)漁業(yè)部門(mén)承擔(dān)的發(fā)布質(zhì)量安全信息、組織實(shí)施質(zhì)量監(jiān)測(cè)、行政執(zhí)法等食用農(nóng)產(chǎn)品（含食用水產(chǎn)品）質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)劃歸市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)，并同時(shí)劃入相關(guān)的技術(shù)支持機(jī)構(gòu)。此外，明確轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品等安全監(jiān)管職責(zé)仍由農(nóng)業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)。

通過(guò)改革，進(jìn)一步解決了市場(chǎng)監(jiān)管、農(nóng)業(yè)部門(mén)在食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管領(lǐng)域存在的政出多門(mén)、監(jiān)管邊界模糊、執(zhí)法效率低下等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了食品與食用農(nóng)產(chǎn)品的綜合監(jiān)管，進(jìn)一步形成監(jiān)管合力。食品安全監(jiān)管分工發(fā)生了新變化：衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)食品（含食用農(nóng)產(chǎn)品）生產(chǎn)、流通、餐飲消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，農(nóng)業(yè)部門(mén)（即深圳市經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和信息化委員會(huì)）負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地認(rèn)定和產(chǎn)品認(rèn)證、農(nóng)產(chǎn)品包裝標(biāo)識(shí)、轉(zhuǎn)基因相關(guān)的行政管理和執(zhí)法工作。

三、改外部協(xié)調(diào)為內(nèi)部協(xié)調(diào)

在整合分段監(jiān)管、分品種監(jiān)管之后，食品安全監(jiān)管的外部協(xié)調(diào)功能基本弱化。同時(shí)，考慮到市場(chǎng)監(jiān)管局職能較廣，難以突出食品安全監(jiān)管職責(zé)，2012年，專(zhuān)門(mén)成立了“深圳市食品安全監(jiān)督管理局”（為市場(chǎng)監(jiān)管局內(nèi)設(shè)副局級(jí)行政機(jī)構(gòu)），并適當(dāng)充實(shí)人員編制，專(zhuān)用于加強(qiáng)各分局及監(jiān)管所的食品安全監(jiān)管力量。該局是全國(guó)首家專(zhuān)司食品（含食用農(nóng)產(chǎn)品、食用水產(chǎn)品）安全監(jiān)管工作的行政機(jī)構(gòu)。同時(shí)，為提高效率，減少工作環(huán)節(jié)，明確由該局承擔(dān)市食品安全委員會(huì)的日常工作，相應(yīng)劃入原由衛(wèi)生部門(mén)承擔(dān)的食品安全管理綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故、統(tǒng)一發(fā)布食品安全信息等日常工作職責(zé)，進(jìn)一步將食品安全綜合協(xié)調(diào)與具體監(jiān)管職能予以整合，變外部協(xié)調(diào)為內(nèi)部協(xié)調(diào)。

通過(guò)改革，從職能、機(jī)構(gòu)到隊(duì)伍均形成了健全的體系：職能涵蓋了各品種、全環(huán)節(jié)、監(jiān)管與協(xié)調(diào)；市食品安全監(jiān)督管理局有專(zhuān)責(zé)處室（食品安全綜合協(xié)調(diào)處、食品安全監(jiān)督管理處、食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理處、食品市場(chǎng)準(zhǔn)入管理處）、分局有專(zhuān)門(mén)科室（食品安全監(jiān)督管理科、食品市場(chǎng)準(zhǔn)入管理科）、基層監(jiān)管所有“一崗多責(zé)”監(jiān)管人員，負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管工作，較好地形成了“市食品安全監(jiān)督管理局——市場(chǎng)監(jiān)管局分局——市場(chǎng)監(jiān)管局監(jiān)管所”為主體的三級(jí)垂直監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)了食品安全的一體化監(jiān)管模式。

四、融檢驗(yàn)檢測(cè)資源為一體

為更好地為食品安全監(jiān)管工作提供人力和技術(shù)支持，深圳市還大力整合了檢驗(yàn)檢測(cè)資源。一是將三環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管所涉及的檢驗(yàn)檢測(cè)工作統(tǒng)一交由市場(chǎng)監(jiān)管局下屬的計(jì)量質(zhì)量檢測(cè)研究院承擔(dān)，同時(shí)明確疾控中心等衛(wèi)生部門(mén)下屬單位也可提供技術(shù)支持；二是將原市無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)站、市肉品衛(wèi)生檢驗(yàn)所（市飼料監(jiān)測(cè)所）以及市水產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)中心整合為市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗(yàn)檢測(cè)中心，由農(nóng)業(yè)部門(mén)劃歸市市場(chǎng)監(jiān)管局管理，統(tǒng)一承擔(dān)農(nóng)產(chǎn)品（包括蔬菜、肉品、水產(chǎn)品）的檢驗(yàn)檢測(cè)和監(jiān)測(cè)職責(zé)。

通過(guò)改革，涉及食品安全的技術(shù)支持資源得到有效整合，實(shí)現(xiàn)了人力資源和技術(shù)支持的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

五、優(yōu)化工作流程，強(qiáng)化一體化管理服務(wù)

一是實(shí)現(xiàn)了“統(tǒng)一發(fā)證”。將原由三個(gè)部門(mén)分別頒發(fā)生產(chǎn)、流通、餐飲三個(gè)許可證，調(diào)整為由市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)一家發(fā)證。既提高了發(fā)證的效率，實(shí)現(xiàn)了許可信息共享共用，又把原來(lái)監(jiān)管的空白點(diǎn)納入到了發(fā)證范圍、監(jiān)管視線(xiàn)，加大了監(jiān)管的覆蓋面。二是實(shí)現(xiàn)了“統(tǒng)一信息發(fā)布”。過(guò)去是四個(gè)部門(mén)分別發(fā)布食品安全信息，現(xiàn)在由市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)統(tǒng)一發(fā)布，大大提高了食品安全信息的一致性。三是實(shí)現(xiàn)了“統(tǒng)一事故處置”。改革前，在一個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)不合格食品時(shí)，需通過(guò)部門(mén)間協(xié)調(diào)、互通信息才能實(shí)現(xiàn)追蹤和追溯。改革后，變跨環(huán)節(jié)協(xié)同監(jiān)管聯(lián)動(dòng)為部門(mén)內(nèi)部統(tǒng)一規(guī)劃、指揮，做到快速反應(yīng)、快速救援、快速應(yīng)急，把損失減到最低，監(jiān)管效能明顯提高。四是實(shí)現(xiàn)了“統(tǒng)一安全管理”。建立了食品安全管理員制度，要求食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位配備一名以上食品安全管理員，明確管理員對(duì)本單位的食品安全工作負(fù)全面責(zé)任，并不斷健全食品安全制度體系，先后頒布實(shí)施舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)、事故責(zé)任追究、事故處置工作預(yù)案、餐廚垃圾管理等食品安全方面的規(guī)范性文件，以進(jìn)一步保障監(jiān)管工作。