近二十年來(lái)關(guān)于“警察權(quán)益”的研究綜述

潘志鋒

(廣東警官學(xué)院 理論部，廣東 廣州，510230)

我國(guó)早在1957年6月25日就公布了《人民警察條例》，在第五條和第六條中明確規(guī)定了人民警察的25項(xiàng)職責(zé)和權(quán)限。1995年2月28日《中華人民共和國(guó)人民警察法》公布實(shí)施，在第二章中明確規(guī)定了人民警察的27項(xiàng)職權(quán)。2000年2月28日，時(shí)值《人民警察法》頒布5周年之際，上海市公安局成立了“人民警察正當(dāng)執(zhí)法權(quán)益保護(hù)委員會(huì)”，此后各地公安部門紛紛效仿。

“警察權(quán)益”問(wèn)題在20世紀(jì)90年代初學(xué)界就開(kāi)始探討，隨著襲警事件的不斷增多，90年代末這一問(wèn)題漸成為學(xué)術(shù)熱點(diǎn)。 《人民公安》2000年第10期發(fā)表了一組題為《誰(shuí)來(lái)保護(hù)民警的執(zhí)法權(quán)益》的文章，用9篇文章的篇幅比較全面地探討了警察執(zhí)法權(quán)益的問(wèn)題。學(xué)界對(duì)“警察權(quán)益”的熱烈探討一直持續(xù)至今?？v觀近二十年來(lái)學(xué)界發(fā)表的相關(guān)成果，文章類約有130余篇，專著10部，現(xiàn)把這些成果總結(jié)如下。

一、警察權(quán)益、警察權(quán)、警察職權(quán)、執(zhí)法權(quán)益

警察權(quán)益是個(gè)涵蓋面比較廣的概念。張楚、李娜認(rèn)為，權(quán)益就是權(quán)利，即權(quán)力和利益，所以警察權(quán)益就是指警察應(yīng)當(dāng)享受的不容侵犯的權(quán)利，包括執(zhí)法權(quán)益、職務(wù)權(quán)益和個(gè)人權(quán)益［1］。王梅花認(rèn)為警察權(quán)益包括執(zhí)法權(quán)益、職務(wù)權(quán)益、個(gè)人權(quán)益三部分。［2］耿連海認(rèn)為，國(guó)家賦予警察的職務(wù)權(quán)力和特別保護(hù)權(quán)利，構(gòu)成了人民警察合法權(quán)益的基礎(chǔ)。［3］因此，警察權(quán)益是基于“警察”這一特殊職業(yè)而衍生出來(lái)的所有權(quán)益，包括了警察執(zhí)法權(quán)益、職務(wù)權(quán)益、個(gè)人權(quán)益。

警察權(quán)益的具體內(nèi)容比較多。劉小榮認(rèn)為，警察權(quán)益是指警察個(gè)體及相關(guān)人員依法履行職責(zé)應(yīng)享有的特定權(quán)利，它包括七項(xiàng)權(quán)利:生命健康權(quán)、司法特別保護(hù)權(quán)、人格尊嚴(yán)權(quán)、傷亡撫恤權(quán)、獲得工作報(bào)酬權(quán)、接受教育培訓(xùn)權(quán)、休息休假權(quán)。［4］周忠偉、李小強(qiáng)也認(rèn)為警察權(quán)益以生存權(quán)和生命健康權(quán)為基礎(chǔ)，包括生命權(quán)、司法特別保護(hù)權(quán)、傷亡撫恤權(quán)、精神損害賠償權(quán)、醫(yī)療救治權(quán)、特殊保險(xiǎn)權(quán)、休假權(quán)。［5］劉卉認(rèn)為，警察權(quán)益既包括以公務(wù)人員身份行使職權(quán)時(shí)的執(zhí)法權(quán)益，也包括以公民身份在該次法律活動(dòng)中產(chǎn)生的與一般公民相同的私權(quán)益。［6］田秀然、于學(xué)忠認(rèn)為，“人民警察權(quán)益”是指人民警察履行職務(wù)時(shí)法律賦予的個(gè)體權(quán)利和利益。內(nèi)容包括:一是人民警察在執(zhí)法過(guò)程中應(yīng)享有的憲法賦予公民的合法權(quán)益。如生命健康權(quán)、休息權(quán)、獲得勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)等;二是在執(zhí)法中享有的特殊的執(zhí)法權(quán)益。如對(duì)器械、武器的使用和對(duì)特殊裝備的使用。人民警察享有的公民權(quán)益與執(zhí)法權(quán)益并存。［7］耿連海認(rèn)為警察權(quán)益保護(hù)包括警察職權(quán)保護(hù)、使用警械武器權(quán)保護(hù)、執(zhí)法防衛(wèi)權(quán)保護(hù)、執(zhí)法優(yōu)先權(quán)保護(hù)、緊急避險(xiǎn)權(quán)保護(hù)、拒絕執(zhí)行越權(quán)指令權(quán)保護(hù)、休息權(quán)保護(hù)、生命健康權(quán)保護(hù)、優(yōu)恤優(yōu)待權(quán)保護(hù)、名譽(yù)權(quán)保護(hù)、申訴控告權(quán)保護(hù)等十一項(xiàng)權(quán)益保護(hù)。［3］呂紹忠認(rèn)為，警察權(quán)益是指警察依法享有的不可侵犯的權(quán)利，以及基于警察職業(yè)所享有的正當(dāng)利益。具體來(lái)說(shuō)，他認(rèn)為警察權(quán)益包括9項(xiàng)內(nèi)容:獲得履行職責(zé)應(yīng)當(dāng)具有的職權(quán)和工作條件權(quán)利;非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分的權(quán)利;依法獲得工資報(bào)酬、享受福利、保險(xiǎn)待遇的權(quán)利等等。［8］邢曼媛等認(rèn)為，警察權(quán)益包括執(zhí)法權(quán)力和自身權(quán)利，執(zhí)法權(quán)力有行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制措施權(quán)、行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)、行政許可權(quán)、刑事強(qiáng)制措施權(quán)、處置突發(fā)事件權(quán)、使用器械武器權(quán)、執(zhí)法優(yōu)先權(quán)、偵查權(quán)、執(zhí)行刑罰權(quán)等;自身權(quán)利分為人格權(quán)和身份權(quán)。［9］

警察權(quán)也稱“警權(quán)”，即警察執(zhí)法權(quán)。學(xué)界對(duì)此概念的定義多種多樣，細(xì)分起來(lái)可以歸納為以下三種:三分法、兩分法、一分法。

“三分法”觀點(diǎn)的代表學(xué)者是聶福茂、余凌云，他們認(rèn)為，警察權(quán)有廣義、中義和狹義之分:廣義的警察權(quán)是指國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)警察行為的決策和實(shí)施的權(quán)力;中義的警察權(quán)是指國(guó)家賦予警察機(jī)關(guān)的權(quán)力;狹義的警察權(quán)是指警察機(jī)構(gòu)治安行政管理方面的權(quán)力。［10］22－23

“二分法”觀點(diǎn)代表學(xué)者有三位:李健和認(rèn)為，廣義上，警察權(quán)應(yīng)指國(guó)家設(shè)立、訓(xùn)練、調(diào)配、指揮以及監(jiān)督警察機(jī)關(guān) (構(gòu))、警察力量和警務(wù)工作的權(quán)力;狹義上，警察權(quán)則指一定的警察機(jī)關(guān)(構(gòu))、警察人員依法從事警務(wù)工作的能力。［11］高文英也認(rèn)為廣義警察權(quán)是指國(guó)家賦予公安機(jī)關(guān)的一切權(quán)力;狹義警察權(quán)僅指警察行政權(quán)。［12］趙燕萍也指出，廣義的警察權(quán)是指國(guó)家賦予公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄和勞教管理機(jī)關(guān)的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察的一切權(quán)力:包括履行警察刑事職能和行政管理職能中所運(yùn)用的一切權(quán)力。狹義的警察權(quán)是指國(guó)家依法授予警察機(jī)關(guān)以及人民警察履行維護(hù)國(guó)家安全和公共秩序所必需的各種權(quán)力的總和，亦稱警察職權(quán)。［13］

“一分法”觀點(diǎn)的持有者比較多:惠生武認(rèn)為，警察權(quán)是指由國(guó)家憲法、法律賦予警察機(jī)關(guān)執(zhí)行警察法規(guī)范，實(shí)施警務(wù)活動(dòng)的權(quán)力。［14］姬新江認(rèn)為，警察權(quán)是指國(guó)家維護(hù)社會(huì)公共利益，依法設(shè)定各種罰則，用以維護(hù)國(guó)內(nèi)安定，維護(hù)社會(huì)治安秩序的一種國(guó)家權(quán)力。［15］梁艷、李尚偉認(rèn)為，警察權(quán)是指處于維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)治安秩序、預(yù)防、制止和懲治違法犯罪的目的，而由一國(guó)憲法、法律賦予的警察機(jī)關(guān)的權(quán)力［16］。趙昂認(rèn)為，從國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)上看，警察權(quán)是具有政治、法律雙重性質(zhì)的國(guó)家權(quán)力，是國(guó)家維護(hù)公共安全和社會(huì)秩序，實(shí)現(xiàn)有效統(tǒng)治和管理社會(huì)的需要而產(chǎn)生的一種國(guó)家強(qiáng)制力量。［17］周學(xué)峰認(rèn)為，警察權(quán)是指警察機(jī)關(guān)及其警察在國(guó)家法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)依法可以行使的權(quán)威性行為。［18］

高文英區(qū)分了警察權(quán)與警察職權(quán)，認(rèn)為二者之間是抽象與具體、一般與個(gè)別的關(guān)系。［19］莊京偉、李群英也對(duì)此作了區(qū)分:警察權(quán)是指一個(gè)主權(quán)國(guó)家用以維護(hù)國(guó)家安全，維護(hù)社會(huì)治安秩序，保護(hù)公民人身和財(cái)產(chǎn)安全，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動(dòng)的強(qiáng)制力量;警察職權(quán)是國(guó)家通過(guò)立法賦予警察機(jī)關(guān)或個(gè)人的職務(wù)責(zé)任和權(quán)利限制的統(tǒng)一體。警察權(quán)是一種抽象的國(guó)家意志，警察職權(quán)是其具體化。［20］

關(guān)于警察權(quán)的具體內(nèi)涵，學(xué)界探討頗多。于麗萍認(rèn)為，警察權(quán)主要包括警務(wù)基礎(chǔ)權(quán)、警務(wù)強(qiáng)制權(quán)、警務(wù)保障權(quán)。［21］陳實(shí)認(rèn)為，警察權(quán)被賦予下列國(guó)家機(jī)關(guān)行使:公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄和勞教執(zhí)行機(jī)關(guān)、人民法院、人民檢察院、武裝警察部隊(duì)。由此他提出五項(xiàng)警察權(quán):刑事偵查權(quán)、司法裁判的執(zhí)行權(quán)、治安行政管理權(quán)、治安緊急處置權(quán)、武裝防衛(wèi)和鎮(zhèn)壓權(quán)。［22］邢曼媛、劉慶林認(rèn)為，警察權(quán)力主要包括公安行政管理方面的權(quán)限、刑事偵查方面權(quán)限、緊急治安情況處置方面的權(quán)限三部分。［23］蕭伯符等對(duì)警察行政權(quán)作了深入而全面地研究，認(rèn)為警察行政權(quán)是指在履行行政管理職能中行使的命令權(quán)、裁決權(quán)、處罰權(quán)、強(qiáng)制權(quán)等，是國(guó)家賦予警察機(jī)關(guān)等部門在進(jìn)行行政管理過(guò)程中所運(yùn)用的權(quán)力。［24］邢捷認(rèn)為公安行政執(zhí)法是公安機(jī)關(guān)基于法定職權(quán)對(duì)社會(huì)實(shí)施管理，依法作出影響行政相對(duì)人權(quán)力義務(wù)的具體行政行為。［25］

二、警察權(quán)的權(quán)變

石啟龍認(rèn)為，警察權(quán)作為維護(hù)社會(huì)秩序和公共安全的一種重要權(quán)力形式，它分為常態(tài)警察權(quán)和警察應(yīng)急權(quán)，常態(tài)警察權(quán)在規(guī)則和程序的嚴(yán)格控制下表現(xiàn)出有限性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)效性特征;警察應(yīng)急權(quán)則具有擴(kuò)張性、能動(dòng)性、臨時(shí)性特征，其首先表現(xiàn)為自由裁量權(quán)的擴(kuò)大。［26］在常態(tài)和非常態(tài)的不同情形下，警察權(quán)該限制還是擴(kuò)張，應(yīng)遵循權(quán)變?cè)瓌t靈活規(guī)定。警察權(quán)的權(quán)變實(shí)際上也就是警察的自由裁量權(quán)。對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行探討比較早的是駱梅芬、楊建廣，他們?cè)?990年把“自由裁量權(quán)”稱作“酌處權(quán)”，認(rèn)為警察的酌處權(quán)是指警察在執(zhí)行職務(wù)時(shí)決定是否和怎樣干預(yù)他們所遇到的情況的權(quán)力。［27］張吉軍、祁泉淞認(rèn)為，對(duì)警察權(quán)力的擴(kuò)張與限制需要保持一個(gè)平衡，此平衡的落腳點(diǎn)是尊重和保障人權(quán)，平衡的前提是對(duì)現(xiàn)行警察權(quán)力進(jìn)行分權(quán)與制衡，平衡的必要是正確的執(zhí)法觀念，平衡不可忽視的一端是保障警察權(quán)力。［28］

(一)限制警察權(quán)力。

維護(hù)社會(huì)秩序與保障公民權(quán)利是一個(gè)悖論，站在社會(huì)秩序與公民自由的交匯點(diǎn)，警察的權(quán)力必須限制和規(guī)范。陳興良認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)有的警察權(quán)設(shè)置具有壟斷、廣泛、重大的特征，對(duì)此應(yīng)通過(guò)分權(quán)實(shí)現(xiàn)對(duì)警察權(quán)的限制，將行政警察與司法警察分立，行政警察內(nèi)部再根據(jù)職責(zé)分工進(jìn)一步分立。［29］李艷、李尚偉認(rèn)為我國(guó)警察權(quán)具有廣泛性、暴力性、自由裁量性、易于濫用性等特點(diǎn)，應(yīng)從六方面對(duì)警察權(quán)規(guī)范和制約:在警察權(quán)力的設(shè)定上，嚴(yán)格貫徹職權(quán)法定;在警察權(quán)力的運(yùn)行上，要遵循正當(dāng)程序和比例的原則;健全警察權(quán)力運(yùn)行的責(zé)任追究機(jī)制;改革公安機(jī)關(guān)的現(xiàn)行管理機(jī)制;建立有效的內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制;提高警察培養(yǎng)權(quán)力保障意識(shí)。［16］亓偉偉提出應(yīng)從六方面規(guī)制警察權(quán):明確警察權(quán)行使的各項(xiàng)原則;通過(guò)嚴(yán)格的執(zhí)法程序來(lái)規(guī)范警察權(quán)力;通過(guò)引入司法審查來(lái)制衡警察權(quán)力;完善相對(duì)人特別是犯罪嫌疑人對(duì)抗警察權(quán)的相關(guān)權(quán)力，實(shí)現(xiàn)控辯平衡;減少法外因素和地方利益對(duì)警察權(quán)行使的干擾;切實(shí)關(guān)注警察權(quán)益，減輕工作壓力。［30］趙昂認(rèn)為，警察權(quán)在使用過(guò)程中必然會(huì)產(chǎn)生兩種效用:正效用和負(fù)效用，警察權(quán)的負(fù)效用指權(quán)力擁有者假公濟(jì)私、濫用權(quán)力，從而對(duì)公共目標(biāo)和公共利益造成危險(xiǎn)。抑制警察權(quán)的負(fù)效用須加強(qiáng)思想教育，強(qiáng)化警察權(quán)內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制。［17］邢捷認(rèn)為，公安自由裁量權(quán)分為行政自由裁量權(quán)和刑事自由裁量權(quán)，當(dāng)前公安行政自由裁量權(quán)行使過(guò)程中存在著越權(quán)行使、濫用、消極行使等現(xiàn)象，因此需要進(jìn)行控制。［25］吳道霞對(duì)警察執(zhí)法與民法的關(guān)系進(jìn)行了探討，提出警察權(quán)力與公民權(quán)利是矛盾統(tǒng)一的，警察行使公權(quán)力必須以保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)為前提。［31］

(二)警察權(quán)的擴(kuò)張。

我國(guó)正處于矛盾頻發(fā)的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，公安機(jī)關(guān)時(shí)常會(huì)面臨著應(yīng)急警務(wù)。魏猛認(rèn)為，應(yīng)急警務(wù)中警察權(quán)的擴(kuò)張應(yīng)遵循四個(gè)原則:比例原則;法治原則;公共原則;權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則。［32］

三、警察權(quán)益受到侵害的原因

關(guān)于警察權(quán)益遭受侵害的原因，學(xué)界討論非常熱烈，有不少學(xué)者從內(nèi)因外因來(lái)探討。朱金孝、周剛從內(nèi)、外兩方面分析了襲警事件多發(fā)的原因。外部客觀原因:警察與犯罪分子的根本對(duì)立性和對(duì)抗性;新形勢(shì)下公安機(jī)關(guān)執(zhí)法主體與客體之間矛盾容易激化的誘因增多;社會(huì)風(fēng)氣不正;對(duì)襲警行為打擊不力;警察常常被推到與群眾對(duì)立的矛盾漩渦中。隊(duì)伍內(nèi)部的主觀原因:警察裝備差，實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練不夠，抗暴力和威懾力弱，自我保護(hù)能力不強(qiáng);部分公安機(jī)關(guān)依法維護(hù)合法權(quán)益的舉措軟弱無(wú)力;公安機(jī)關(guān)處于社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)地位;一些民警工作中存在不足;宣傳教育上有偏差。［33］吳天恒也從內(nèi)部原因和外部原因兩方面分析了襲警現(xiàn)象的原因，他認(rèn)為內(nèi)因主要有三:一些警察存在濫用警察權(quán)力或者嚴(yán)重不作為的行為;基層公安機(jī)關(guān)警力嚴(yán)重不足;警察執(zhí)法行為缺乏具體規(guī)范。外因主要有二:社會(huì)處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種矛盾在一定程度上出現(xiàn)了激化;執(zhí)法環(huán)境較差。［34］張光宇認(rèn)為襲警事件的發(fā)生有外因和內(nèi)因，外因有四:警察不幸成了社會(huì)矛盾宣泄的突破口之一;因執(zhí)行非警務(wù)而引發(fā)矛盾問(wèn)題;一些群眾對(duì)警察執(zhí)法有嚴(yán)重的抵觸情緒;群眾的維權(quán)渠道不暢，轉(zhuǎn)而鋌而走險(xiǎn)，襲擊警察。內(nèi)因有四:一些警察執(zhí)法態(tài)度惡劣;警察在一些特殊場(chǎng)合被要求做到“打不還手，罵不還口”;警械管理的程序規(guī)定過(guò)于刻板;對(duì)民警的錯(cuò)誤定位等。［35］楊天波身為一線干警從實(shí)際工作出發(fā)探討了襲警案頻發(fā)的內(nèi)因和外因。他認(rèn)為外因有三:人民群眾對(duì)公安機(jī)關(guān)期待過(guò)高;社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的各種矛盾不斷出現(xiàn);少數(shù)媒體的失實(shí)報(bào)道誤導(dǎo)了輿論。內(nèi)因有:各級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)于民警被襲擊事件重視程度不夠;個(gè)別民警實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)缺乏;法律法規(guī)不健全，處罰力度太輕，與民警對(duì)抗的成本極其“低廉”。［36］

湘公研總結(jié)了警察權(quán)益遭受侵害的四種類型:襲警;民警受到誣告和誣陷;民警執(zhí)勤時(shí)受阻挨打;警察職權(quán)受到不當(dāng)干預(yù)。遭受侵害的原因分為主觀原因和客觀原因:主觀方面是部分民警執(zhí)法行為不規(guī)范等;客觀原因主要表現(xiàn)在犯罪暴力化和公安打擊力度加大的矛盾，有關(guān)維護(hù)警察合法權(quán)益的立法不完善。［37］邵定美認(rèn)為警察權(quán)益遭受侵害除了公安機(jī)關(guān)自身的原因和外部執(zhí)法環(huán)境原因外，還有立法方面的原因，如處罰性條款缺乏震懾作用、保護(hù)性條款操作不強(qiáng)等。［38］趙春玲等認(rèn)為惡意投訴警察的心理動(dòng)因有三:潑臟水;有偏見(jiàn);逗悶子。警察遭受惡意投訴的原因主要有:部分警察執(zhí)法水平不高;警察職能自我定位模糊;對(duì)惡意投訴處理力度不夠;對(duì)惡意投訴的處理缺乏相應(yīng)的法律依據(jù);外部執(zhí)法環(huán)境因素的影響。［39］

有些學(xué)者多視角探討警察權(quán)益遭受侵害的原因。趙忠誠(chéng)從三方面分析了暴力襲警的原因:社會(huì)原因:社會(huì)價(jià)值觀扭曲，各種社會(huì)矛盾沖突被轉(zhuǎn)移到警察身上。制度原因:缺少專門針對(duì)襲警事件進(jìn)行規(guī)范和懲戒的條文。警察自身的原因:民警缺乏職業(yè)防范意識(shí)和自我保護(hù)意識(shí)。［40］杜雪晶和趙洪河認(rèn)為警察權(quán)益現(xiàn)狀存在的問(wèn)題有三:警察職務(wù)保障權(quán)的法律規(guī)定粗糙;人民警察武器使用權(quán)式微;人民警察各種權(quán)利被隱形侵犯。原因有三:警察行政權(quán)的不合理限縮;公安機(jī)關(guān)自身的因素;媒體的不當(dāng)引導(dǎo)。［41］莊京偉、李群英從警察職權(quán)與警察權(quán)的平衡來(lái)探討警察權(quán)益受到侵害的深層原因:我國(guó)警察職權(quán)的過(guò)于寬泛加劇了警察職能泛化，導(dǎo)致了警察權(quán)擴(kuò)張和警察權(quán)益受限;我國(guó)警察行政職權(quán)配置上的制衡機(jī)制不夠完善，導(dǎo)致警察職權(quán)的濫用和警察權(quán)益受損;我國(guó)警察行政強(qiáng)制權(quán)的配置呈現(xiàn)某種失衡狀態(tài)，導(dǎo)致警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法常受襲與非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法易越位。［42］呂紹忠對(duì)警察權(quán)益現(xiàn)狀進(jìn)行了文本分析和實(shí)證分析。從法律法規(guī)文本上看，《人民警察法》有關(guān)警察權(quán)益保障的規(guī)定不足;缺乏警察執(zhí)法執(zhí)勤的具體操作規(guī)范。從現(xiàn)實(shí)實(shí)證上看，襲警現(xiàn)象值得關(guān)注;誣告侮辱等問(wèn)題多發(fā);警務(wù)保障難以落實(shí)。［43］姬新江等認(rèn)為警察執(zhí)法權(quán)益頻受侵害的原因有四:警察公權(quán)力行使的正當(dāng)性被執(zhí)法相對(duì)人質(zhì)疑;社會(huì)轉(zhuǎn)型期利益調(diào)整使部分群眾心理失衡;警察執(zhí)法理念及相關(guān)執(zhí)法制度缺失;警察執(zhí)法的物質(zhì)保障 (警用裝備保障)缺位。［44］吳秀榮也總結(jié)了產(chǎn)生暴力襲警現(xiàn)象的六方面原因:立法上欠缺;打擊的不力;執(zhí)法素質(zhì)低劣;“人性化”執(zhí)法的誤讀;保姆式的承諾;執(zhí)法環(huán)境的復(fù)雜化。［45］

四、警察權(quán)益保護(hù)的措施

關(guān)于警察權(quán)益的保護(hù)措施，學(xué)者們紛紛獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，提出了一系列可供操作的建議。我把大家提出的措施按照項(xiàng)數(shù)總結(jié)為兩項(xiàng)說(shuō)、三項(xiàng)說(shuō)、四項(xiàng)說(shuō)、五項(xiàng)說(shuō)、六項(xiàng)說(shuō)，分別介紹如下。

“兩項(xiàng)措施說(shuō)”。王梅花認(rèn)為宏觀上要制定《人民警察權(quán)益保障法》和在《刑法》中設(shè)立“襲警罪”;微觀上要使得警察樹(shù)立維權(quán)意識(shí)、改善公安裝備以提高警察防衛(wèi)能力、加強(qiáng)教育培訓(xùn)以全面提高警察的執(zhí)法水平和素質(zhì)、協(xié)調(diào)公安工作與民眾和媒體關(guān)系。［46］崔國(guó)賢認(rèn)為，保護(hù)警察的執(zhí)法權(quán)益首先要改善公安工作的外部環(huán)境，其次是加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)自身建設(shè)，建立保護(hù)民警權(quán)益的專門組織，并且對(duì)一線警察進(jìn)行警務(wù)技能培訓(xùn)。［47］

“三項(xiàng)措施說(shuō)”。劉卉認(rèn)為，進(jìn)行理性警察維權(quán)應(yīng)從三方面入手:在內(nèi)部機(jī)制上，加強(qiáng)監(jiān)督，提高警察自身的抗干擾、維權(quán)能力;在外部環(huán)境上，消除公眾對(duì)警察職權(quán)認(rèn)識(shí)上的誤區(qū);在制度保障上，重視警察權(quán)益保障機(jī)制的完善。［6］吳天恒提出了三項(xiàng)措施:加快襲警罪立法，制定《人民警察適用警械和武器條例》的實(shí)施細(xì)則;提高警察職業(yè)素質(zhì)和戰(zhàn)術(shù)技能;對(duì)襲警行為嚴(yán)格司法。［48］杜雪晶和趙洪河認(rèn)為，立法及相關(guān)配套制度要完善;從行政及司法上救濟(jì);改善輿論環(huán)境的。［41］申淑環(huán)提出，優(yōu)化警察執(zhí)法環(huán)境、用足現(xiàn)有法律依據(jù)、完善立法是維護(hù)警察正當(dāng)執(zhí)法權(quán)益的重要途徑。［48］呂紹忠認(rèn)為在警察權(quán)益保障上各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要樹(shù)立科學(xué)用警育警、依法護(hù)警的觀念，確立“有限警務(wù)”的理念;完善有關(guān)法律和執(zhí)法執(zhí)勤規(guī)范;健全保護(hù)機(jī)制。［43］姬新江等提出警察執(zhí)法權(quán)益受侵害的救濟(jì)途徑:行政救濟(jì)——國(guó)家給予相應(yīng)撫恤;社會(huì)救濟(jì)——保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)依約給以保險(xiǎn)賠償;司法救濟(jì)——國(guó)家給予相應(yīng)補(bǔ)償。［44］

“四項(xiàng)措施說(shuō)”。謝曼娜提出了四項(xiàng)維權(quán)措施:加強(qiáng)立法并建立專門機(jī)構(gòu);設(shè)立專門經(jīng)費(fèi)保障制度;合理配置警力，建立和規(guī)范警察的輪休培訓(xùn)制度;加大正面宣傳力度，維護(hù)警察人格權(quán);提高警察待遇。［49］張楚、李娜提出了基層警察權(quán)益保障的四個(gè)方面:正確界定警察職責(zé);調(diào)整警力配置，確?；鶎泳Τ渥?科學(xué)用警;切實(shí)保障基層警察的休息權(quán)、薪酬權(quán)、培訓(xùn)權(quán)等各項(xiàng)權(quán)益。［1］尤國(guó)瑛認(rèn)為保障民警權(quán)益，一要完善立法;二要規(guī)范執(zhí)法;三要強(qiáng)化維權(quán);四要多策并舉。［50］朱金孝、周剛認(rèn)為應(yīng)從四方面來(lái)遏制暴力襲警:法律保護(hù)是關(guān)鍵;物質(zhì)保護(hù)是前提;社會(huì)保護(hù)是基礎(chǔ);民警的自我保護(hù)是核心。［33］

“五項(xiàng)措施說(shuō)”。湘公研提出了維護(hù)民警權(quán)益的五條建議:完善法律法規(guī);設(shè)立受理侵權(quán)案件的專門機(jī)構(gòu);科學(xué)界定公安機(jī)關(guān)的職責(zé);加大公安機(jī)關(guān)正面宣傳的力度;強(qiáng)化民警防衛(wèi)能力。［37］楊天波提出的措施有:建立健全警察維權(quán)機(jī)構(gòu);提升民警自身應(yīng)對(duì)能力;運(yùn)用法律武器維權(quán);爭(zhēng)取群眾最大的理解和支持;嚴(yán)厲提高不法對(duì)抗的成本;構(gòu)建和諧美好的社會(huì)。［36］趙忠誠(chéng)提出預(yù)防暴力襲警的五項(xiàng)對(duì)策:營(yíng)造良好的執(zhí)法環(huán)境;通過(guò)新的立法引入襲警罪;明確警察職責(zé);提高警察職業(yè)素質(zhì)和戰(zhàn)術(shù)技能;全力抓好警民和諧關(guān)系建設(shè)。［40］

為了防止惡意投訴警察事件，趙春玲等提出了五項(xiàng)措施:提高警察執(zhí)法水平是減少惡意投訴的關(guān)鍵環(huán)節(jié);確立“有限警務(wù)”觀念是減少惡意投訴的基礎(chǔ)條件;強(qiáng)化警察的證據(jù)意識(shí)是減少惡意投訴的重要步驟;成立專職的警察維權(quán)部門是減少惡意投訴的重要手段;成立警察心理咨詢機(jī)構(gòu)是減少惡意投訴的不良影響的有效措施。［39］

“六項(xiàng)措施說(shuō)”。邵定美認(rèn)為警察維權(quán)應(yīng)從六方面采取措施:加強(qiáng)對(duì)警察合法權(quán)益的立法保護(hù);正確處理嚴(yán)格執(zhí)法與熱情服務(wù)的辯證關(guān)系;提高公安隊(duì)伍綜合素質(zhì);塑立人民警察良好的社會(huì)公共形象;改善警械武器和防護(hù)裝備水平;從強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)入手切實(shí)抓好落實(shí)。［38］

吳秀榮提出了保障警察權(quán)益的六項(xiàng)措施:健全法律法規(guī);加大打擊力度;正確解讀“人性化”執(zhí)法的內(nèi)涵;提高執(zhí)法素質(zhì);合理定位110承諾;優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境。［45］

為了應(yīng)對(duì)“襲警”這一嚴(yán)重危害警察權(quán)益的現(xiàn)象，許多學(xué)者都提出了在現(xiàn)行法典中設(shè)立“襲警罪”的建議。張建國(guó)更是強(qiáng)調(diào)圍繞保護(hù)警察權(quán)益應(yīng)全面強(qiáng)硬立法:加快襲警罪立法;創(chuàng)設(shè)警察權(quán)益保護(hù)法;完善警察執(zhí)法權(quán)的立法，創(chuàng)設(shè)《警察職權(quán)行使法案》。［50］杜立戰(zhàn)也再三強(qiáng)調(diào)立法在保護(hù)警察權(quán)益上的重要性，認(rèn)為人民警察正當(dāng)執(zhí)法權(quán)益保護(hù)委員會(huì)的設(shè)立僅是內(nèi)部機(jī)構(gòu)，作用有限，只有通過(guò)立法，對(duì)人民警察權(quán)益進(jìn)一步確認(rèn)，并保證民警權(quán)益真正實(shí)現(xiàn)，才切實(shí)保護(hù)警察權(quán)益。［51］

綜觀這些成果我們看到:學(xué)界關(guān)于“警察權(quán)益”方面的研究在現(xiàn)象描述、原因分析和措施設(shè)計(jì)上比較充分。我認(rèn)為，進(jìn)一步推進(jìn)此問(wèn)題的研究應(yīng)沿著以下兩個(gè)方向展開(kāi):一是形而上的理論研究，包括從法理層面的深入探討和從中西比較來(lái)拓寬研究;二是形而下的實(shí)證研究，按照警種的劃分逐一細(xì)化研究每一警種在具體工作中的權(quán)益保護(hù)問(wèn)題，在“分權(quán)”與“限權(quán)”的原則下力求把“規(guī)范執(zhí)法”細(xì)致化、具體化。

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