城鎮(zhèn)化要積極穩(wěn)妥

□中國城鄉(xiāng)建設(shè)經(jīng)濟(jì)研究所所長 陳 淮

城鎮(zhèn)化要積極穩(wěn)妥

□中國城鄉(xiāng)建設(shè)經(jīng)濟(jì)研究所所長 陳 淮

陳淮：博士，研究員，國家級有特殊貢獻(xiàn)專家，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心原主任，中國城鄉(xiāng)建設(shè)經(jīng)濟(jì)研究所所長，中國社會科學(xué)院研究生院城鄉(xiāng)建設(shè)經(jīng)濟(jì)系主任，中國社科院和中國人民大學(xué)博士研究生導(dǎo)師。

中國的城鎮(zhèn)化是一個(gè)全國人民和全世界人民都關(guān)心的大課題，因?yàn)樗鼘O大地影響中國未來二三十年甚至更長一段時(shí)間內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、制度變革以及老百姓生活改善的根本問題。

推進(jìn)城鎮(zhèn)化，首先要明確一個(gè)重要的立足點(diǎn)：城鎮(zhèn)化不是政府特別想讓農(nóng)民搬到城里頭住，不是學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該把農(nóng)民土地剝奪了放到城里來，而是一個(gè)物質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀必然；不是有一部分人想把農(nóng)民弄到城里頭來，而首先是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，然后是符合農(nóng)民利益，最后是符合全社會的共同利益。

作為社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，我們之所以需要一個(gè)叫“城市”的東西，是因?yàn)樵诠I(yè)化、用機(jī)器取代手工勞動這樣一個(gè)歷史發(fā)展過程中，成批大量生產(chǎn)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)等要求我們有集約化的生產(chǎn)和資源供給條件；市場經(jīng)濟(jì)還要求有高效率、低成本的交易場所；利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)要求有符合經(jīng)濟(jì)效益原則的共享性基礎(chǔ)設(shè)施，集中集約地配置基礎(chǔ)設(shè)施、實(shí)行公共市政管理；最后，是讓更多老百姓分享城市化生活方式的好處。簡單說，不是哪一部分人主觀決定的中國需要城鎮(zhèn)化。

推進(jìn)城鎮(zhèn)化，我們得特別強(qiáng)調(diào)積極穩(wěn)妥。中華民族幾千年的歷史文化傳統(tǒng)是立足于農(nóng)耕文明、手工勞動、男耕女織、自然經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的，我們對城市化進(jìn)程的規(guī)律缺乏認(rèn)識和了解。包括計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，包括中國改革開放三十余年來，我們在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中是得失兼有。有些錯(cuò)誤其實(shí)很幼稚，很初級。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，我們其實(shí)并沒有建設(shè)過像樣的城市。今天在住房建設(shè)中，大家熟悉的一個(gè)重要的保障型房型叫棚戶區(qū)改造。這個(gè)棚戶區(qū)專指國有大型企業(yè)員工居住區(qū)，主要是上個(gè)世紀(jì)50—60年代工業(yè)化發(fā)展過程中形成的一批工業(yè)生產(chǎn)聚集區(qū)。今天我們知道，這些地方都不能叫城市，我們起了一個(gè)專業(yè)名詞叫“老工業(yè)基地”。加上上個(gè)世紀(jì)60—70年代“要準(zhǔn)備打仗”、“備戰(zhàn)備荒”，我們在城市建設(shè)中只建起了一些戰(zhàn)備房、簡易房，長達(dá)二三十年，根本就沒建設(shè)過像樣的城市住房和公共建筑。那時(shí)，工業(yè)生產(chǎn)能力的配置是按照“靠山、分散、進(jìn)洞”，當(dāng)時(shí)叫“山散洞”方針配置在貴州、陜西、四川西部的大山溝里。目前我們討論的城鎮(zhèn)化不僅是對農(nóng)耕文明的一個(gè)徹底變革，也是對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代給我們留下的負(fù)遺產(chǎn)的糾正。

坦率地說，改革開放以來，在城市、城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，今天中國發(fā)展的很多成就和這個(gè)戰(zhàn)略的成功密切相連；我們今天的面臨的很多難題，比如說包容性問題、戶籍問題、農(nóng)民工到今天還轉(zhuǎn)換不了身份的問題，以及大批農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)問題，也和我們城市化過程中的戰(zhàn)略缺陷、失誤有密切關(guān)系。

上世紀(jì)80年代深圳這座新城市的建設(shè)帶動了珠三角地區(qū)的發(fā)展，形成了中國第一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長的帶頭地區(qū)，對外開放的窗口，向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的改革試驗(yàn)區(qū)，這就是城市化、城鎮(zhèn)化；90年代初期浦東開發(fā)形成了長江下游城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的熱潮，15座城市的共同發(fā)展形成了中國國民經(jīng)濟(jì)第二增長的帶頭地區(qū)。但是，我們的戰(zhàn)略缺陷也同時(shí)并存，略舉幾個(gè)例子。

上世紀(jì)80年代末到90年代初，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一個(gè)蘇南模式，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蜂擁而起，遍地開花。到90年代中期的時(shí)候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)GDP總量中所占比重、在國家稅收總額中所占的比重、在出口創(chuàng)匯中所占的比重都超過三分之一，人稱“三分天下有其一”。當(dāng)時(shí)鄧小平高興地評價(jià)說這叫“異軍突起”。但是，我們沒能很好地利用這個(gè)機(jī)會，當(dāng)時(shí)出臺一個(gè)政策，叫“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”。這個(gè)“離土不離鄉(xiāng)”就留下了“農(nóng)民工”這個(gè)體制弊端，“進(jìn)廠不進(jìn)城”就留下了中小城鎮(zhèn)發(fā)展嚴(yán)重不足和污染嚴(yán)重的弊端。這個(gè)政策使我們痛失了一次發(fā)展中小城鎮(zhèn)、二三線城市的歷史良機(jī)。當(dāng)時(shí)，中國的市場還處在普遍性的短缺、賣方市場和供不應(yīng)求狀態(tài)，那些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)盡管沒有技術(shù)基礎(chǔ)、沒有規(guī)模、沒有品牌，仍然能夠存活和發(fā)展，主要是立足于這樣一個(gè)短缺的市場環(huán)境?！半x土不離鄉(xiāng)”的政策沒能維持多久，90年代末期亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，市場突然逆轉(zhuǎn)為供大于求和買方市場，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)基本沒有能存活下來的。2008—2009年世界金融危機(jī)爆發(fā)的時(shí)候，我們忽然發(fā)現(xiàn)，數(shù)千萬農(nóng)民工進(jìn)城，他們所依賴的就業(yè)地只能是珠三角、長三角這樣的地區(qū)，一旦外向型經(jīng)濟(jì)受到阻礙的時(shí)候就只能被動返鄉(xiāng)，2009年有3000萬農(nóng)民工被動返鄉(xiāng)，沒有任何可以依托的中間城市、城鎮(zhèn)提供就業(yè)機(jī)會。這就給我們留下了今天要討論的難題。

很長時(shí)間來大家很關(guān)注中國的住房價(jià)格問題，其實(shí)房價(jià)問題主要是沿海屈指可數(shù)的少數(shù)特大城市的問題。人口過度向沿海少數(shù)特大城市集中，就導(dǎo)致了這些城市的房價(jià)居高不下。如果人口在大中小城市間均衡分布，協(xié)調(diào)發(fā)展，本來不會有上海、廣州、深圳的房價(jià)問題。如果我們不能夠解決城鎮(zhèn)化歷史留下來的這個(gè)不良格局，下一步的城市化、城鎮(zhèn)化只會累積起更多、更尖銳的社會矛盾。所以，城鎮(zhèn)化問題要從兩個(gè)方面講，一是積極，二是穩(wěn)妥。

先說“積極”。第一，城鎮(zhèn)化要在不斷解決各項(xiàng)難題中推進(jìn)。很多人抱怨中國的城市化、城鎮(zhèn)化導(dǎo)致的問題，質(zhì)問為什么不讓農(nóng)民留在土地上，事先把萬全之策都想好了，所有人的利益都兼顧到了，有了這樣的方案、條件再推進(jìn)城鎮(zhèn)化。萬全之策當(dāng)然好，也不會產(chǎn)生霧霾，也不會有“到城里去看?！边@樣的城市特大內(nèi)澇災(zāi)害，也不會有現(xiàn)在各種各樣的城市公共危機(jī)。什么都想好了再推進(jìn)城市化，這辦不到。歷史沒有給我們留下很多的機(jī)會。我們無法像發(fā)達(dá)國家那樣，按部就班地完成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和人口向城市聚集的過程。歐美這個(gè)過程都用了超過100年的時(shí)間。歷史沒有給我們留下這個(gè)選項(xiàng)。我們想不想讓中國這個(gè)經(jīng)濟(jì)體擁有最強(qiáng)大的國際競爭力，讓我們各個(gè)產(chǎn)業(yè)都能在國際市場上立穩(wěn)腳跟？我們想不想讓13億中國人都過上現(xiàn)代化的生活？我們想不想根本解決困擾中國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展之間尖銳矛盾的關(guān)鍵問題，即發(fā)展不平衡？想不想克服上帝、老天爺給我們留下的資源嚴(yán)重匱乏的難題？如果想，唯一的一個(gè)辦法是積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化，加快城市和城鎮(zhèn)的建設(shè)?？梢赃@樣說，中國城市、城鎮(zhèn)建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，包括公共建筑、住房、基礎(chǔ)設(shè)施，也包括新一屆政府放在第一位的人口城鎮(zhèn)化，這個(gè)規(guī)模、速度、質(zhì)量決定著中國社會發(fā)展的規(guī)模、速度和質(zhì)量。城鎮(zhèn)化、城市化的規(guī)模、速度和質(zhì)量決定了中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的規(guī)模、速度和質(zhì)量。

第二，我們要節(jié)約資源，實(shí)現(xiàn)兩型社會，根本改善發(fā)展和環(huán)境之間的關(guān)系，根本克服資源匱乏和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾，集約化是不可避免的。總體上說，人口向城市聚集是集約利用土地，節(jié)約人們生活所必需的占地面積。城鎮(zhèn)化是集約利用土地資源必不可少的一個(gè)基本方向。

第三，加緊積極地推進(jìn)城鎮(zhèn)化是當(dāng)前解決諸多矛盾的一把鑰匙，一個(gè)出路。過去數(shù)億農(nóng)民工是在一定程度上分享了國民經(jīng)濟(jì)和城市化推進(jìn)的好處的。我們當(dāng)然要看到，在這樣一個(gè)歷史進(jìn)程中，他們面對著的巨大的不平等，以及在遷徙過程中不得不忍受的很多痛苦。例如沒有醫(yī)保，不能接受平等的教育，春運(yùn)的時(shí)候還要擠車回家過年，在城鄉(xiāng)兩地之間擺動，社會身份得不到承認(rèn)。但首先是與歷史相比，他們享受了城市化的好處。2012年是中國歷史上連續(xù)第9個(gè)糧產(chǎn)量創(chuàng)歷史新高的年份，但農(nóng)民增收主要并非靠多打糧食，而是靠工資性收入，靠外出打工。流動的機(jī)會給他們帶來了增收的機(jī)會。農(nóng)民工進(jìn)城把大量的科技信息、城市文明帶回了農(nóng)村，讓偏僻山溝的老百姓也知道還有現(xiàn)代化的城市，有便利的公共汽車，有出租車，有地下市政管網(wǎng)，有煤氣灶。千千萬萬的農(nóng)民工在城市和農(nóng)村之間的擺動正在把工業(yè)文明的信息普及到農(nóng)村去。

再說穩(wěn)妥。根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)，到今天我們對城市的認(rèn)識仍然并不清楚、并不充分。一場汶川地震使我們知道，哪怕是縣級城鎮(zhèn)也必須有寬馬路大廣場，因?yàn)槟鞘菧p防災(zāi)的必要設(shè)施。城市危機(jī)一旦發(fā)生的時(shí)候，無論是自然災(zāi)害還是工業(yè)事故，都需要救援隊(duì)伍與物資集結(jié)的地方、百姓疏散的通道。這次雅安地震讓我們再次感到了寬馬路大廣場的重要。剛才說到穩(wěn)妥，其含義還包括，我們需要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。我們的法律準(zhǔn)備、政策準(zhǔn)備、物質(zhì)準(zhǔn)備、社會心理準(zhǔn)備都遠(yuǎn)不充分。我們對城市接受農(nóng)民工進(jìn)城和讓他們享受社會福利均等化的福利待遇，城市準(zhǔn)備還遠(yuǎn)不充分。

一批在過去十年里形成的社會既得利益集團(tuán)并不希望城鎮(zhèn)化、城市化成為一個(gè)農(nóng)民工普遍享有的權(quán)利的城鎮(zhèn)化。他們心目中的城市化、城鎮(zhèn)化是積累私人的財(cái)富的城鎮(zhèn)化，是獲取更大的壟斷機(jī)會的城鎮(zhèn)化，是不斷強(qiáng)化政府的權(quán)力的城鎮(zhèn)化。我們得積極穩(wěn)妥地打破這樣一些利益集團(tuán)對改革和發(fā)展的阻礙，把新型城鎮(zhèn)化與改革經(jīng)濟(jì)體制密切聯(lián)系起來。