中國城鎮(zhèn)化過程中的公共治理問題

□清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長 薛 瀾

中國城鎮(zhèn)化過程中的公共治理問題

□清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長 薛 瀾

薛瀾：清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授兼院長，清華大學(xué)工程科技戰(zhàn)略研究院副院長，清華大學(xué)中國科技政策研究中心主任，同時(shí)兼任國務(wù)院應(yīng)急管理專家組成員、中國行政管理學(xué)會(huì)副會(huì)長、美國哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院顧問委員會(huì)委員、美國卡內(nèi)基梅隆大學(xué)兼職教授等。

城鎮(zhèn)化是當(dāng)今中國最熱門的話題之一，但大家的意見差別很大，就像魯迅先生講不同的人看紅樓夢(mèng)有不同的解讀。筆者是從公共治理的角度來看城鎮(zhèn)化。下面說三個(gè)問題：一是城鎮(zhèn)治理的概念和特點(diǎn)；二是中國城鎮(zhèn)化過程各種問題背后的治理機(jī)制扭曲；三是如何消除扭曲改進(jìn)治理。

一、關(guān)于城鎮(zhèn)治理的概念、特點(diǎn)及其治理機(jī)制扭曲問題

從某種意義上講，城鎮(zhèn)化其實(shí)可以被看成是一個(gè)城鎮(zhèn)治理制度建設(shè)的過程。從公共治理的角度說，城鎮(zhèn)治理是一個(gè)由政府、企業(yè)和社會(huì)組織所形成的治理網(wǎng)絡(luò)，按照參與、溝通、協(xié)商、合作的機(jī)制來解決城鎮(zhèn)發(fā)展中的公共問題、提供公共服務(wù)、增進(jìn)公共利益的過程。城鎮(zhèn)治理涉及到一系列的問題，比如誰是城市治理的主體？這些主體應(yīng)當(dāng)盡到什么義務(wù)?他們?cè)诔鞘邪l(fā)展過程中應(yīng)當(dāng)享有什么權(quán)利？中國農(nóng)民工問題這么多年都解決不了的原因之一就因?yàn)樗麄儾皇浅鞘兄卫淼闹黧w。城鎮(zhèn)發(fā)展過程中沒有他們的發(fā)言權(quán)，沒有替他們考慮。他們?yōu)槌擎?zhèn)發(fā)展作出了貢獻(xiàn)，盡到了他們的責(zé)任，但他們沒有得到相應(yīng)的權(quán)益。所以，這個(gè)過程是不公平的。當(dāng)然，只享受權(quán)利但沒有盡責(zé)任的群體也是不能成為治理主體的。權(quán)利和義務(wù)應(yīng)當(dāng)是對(duì)等的。城鎮(zhèn)治理的其它問題包括公共事務(wù)的治理模式、公共財(cái)政的制度安排、公共事務(wù)的決策方式等。

在中國近年來大規(guī)模的城鎮(zhèn)化過程中，有兩個(gè)最突出的問題，一是土地的城市化或者是追求規(guī)模的城市化；二是人的半城市化。這兩個(gè)方面其實(shí)都是在城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的治理機(jī)制扭曲的行為。人的半城市化，也就是農(nóng)民工在城市生活但沒有城市戶口無法享受相關(guān)公共服務(wù)的問題，已經(jīng)變得非常突出。前一段有一個(gè)調(diào)查涉及中國流動(dòng)人口的年齡結(jié)構(gòu)和遷移的年份。跟戶籍人口相比，流動(dòng)人口的年齡結(jié)構(gòu)偏年輕化，30歲以下的80后成為城鎮(zhèn)流動(dòng)人口的主要來源，18—44歲人口占全部流動(dòng)人口的2/3，有將近1/4的人離開居住地六年以上。這些80后的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)定居的意愿非常高，但他們也面臨著一系列巨大的困難，包括怎么去照顧留在農(nóng)村的老人，怎么融入城鎮(zhèn)生活，怎么得到穩(wěn)定的工作機(jī)會(huì)，怎么解決孩子上學(xué)問題等等，這些問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是提供戶口就萬事大吉的事情。

另外，土地城市化問題也是當(dāng)前比較突出的，這個(gè)背后的制度原因是什么？從公共治理的角度來看，我們可以就半城市化提出一個(gè)制度模型。我們過去總體來講非常強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，不管是個(gè)人還是地方政府，都有一個(gè)晉升考核激勵(lì)體系。在這個(gè)體系中，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)容幾乎是最重要的指標(biāo)。在這樣的情況下，很多的資源會(huì)被用來擴(kuò)大城市的規(guī)模、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等等。但是，另外一方面政府在日常運(yùn)作中也面臨著財(cái)政約束，除了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之外，政府還有很多支出需要為當(dāng)?shù)毓娞峁┗镜墓卜?wù)。所以，從某種意義上說，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與提供公共服務(wù)都在競爭地方政府手中有限的財(cái)政資源。但中國絕大部分的地方政府沒有一個(gè)穩(wěn)定的公共財(cái)政體系來支撐其公共支出。因此，地方政府在日常工作當(dāng)中就必須同時(shí)解兩個(gè)方程式，一是在有限的財(cái)力下，在耕地、環(huán)境等其它約束條件下，如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的最大化；二是在有限的財(cái)力下，在公眾基本滿意的約束條件下，如何實(shí)現(xiàn)政府公共支出的最小化。在這樣的情況下，目前不給農(nóng)民工戶口的半城市化制度安排對(duì)地方政府來說就很方便，因?yàn)檫@可以減少城鎮(zhèn)戶籍人口的基數(shù)，因而減少相應(yīng)的公共服務(wù)支出。

此外，如何能夠滿足公眾對(duì)公共服務(wù)日益增長的需求也是一個(gè)重大的挑戰(zhàn)。目前，大家討論很多的是公共服務(wù)均等化。但如何實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化是一個(gè)非常復(fù)雜的問題。首先隨著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人們對(duì)城市公共服務(wù)的需求已經(jīng)大幅增加。同時(shí)，這種需求的復(fù)雜程度也在大大增加。城鎮(zhèn)居民增量的主要構(gòu)成是農(nóng)民工，但農(nóng)民工這個(gè)主體其實(shí)很復(fù)雜，一方面有流動(dòng)性比較強(qiáng)的農(nóng)民工，也有就業(yè)比較穩(wěn)定的農(nóng)民工，還有郊區(qū)脫離土地的農(nóng)民。除了農(nóng)民工，還有城市新增就業(yè)人口。目前很多城市的企業(yè)事業(yè)單位不給新入職的員工辦理戶口。從某種意義上說，這些人也可以看成是白領(lǐng)農(nóng)民工。此外，在有戶口的城鎮(zhèn)居民中也有很多類型，包括下崗職工等。所有這些城市居民都需要公共服務(wù)，需要安全保障，需要公平發(fā)展的機(jī)會(huì)。但每一類主體所需要的保障和公共服務(wù)有很大的差別，這里不僅是農(nóng)民工沒有戶口的問題，有戶口的同樣也有其獨(dú)特的對(duì)公共服務(wù)的需求。

二、關(guān)于如何解決城鎮(zhèn)化中的制度扭曲，推動(dòng)制度創(chuàng)新，完善城鎮(zhèn)治理問題

李克強(qiáng)總理在一個(gè)會(huì)議上曾經(jīng)談到城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是以人為本、公平共享的過程，城鎮(zhèn)化說到底就是人的城鎮(zhèn)化、人的現(xiàn)代化。城鎮(zhèn)化的過程中經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展要協(xié)調(diào)推進(jìn)，要消除貧困，要統(tǒng)籌提供公平發(fā)展的機(jī)會(huì)，要發(fā)展先進(jìn)文化，要把物質(zhì)需求與文化需求有機(jī)結(jié)合。從城鎮(zhèn)治理的角度來看最核心的有幾點(diǎn)：首先要明確城鎮(zhèn)居民是中國城鎮(zhèn)化治理的主體基礎(chǔ)；二是提供全體城鎮(zhèn)居民共享的基本公共服務(wù)是城鎮(zhèn)化治理的重要任務(wù)；三是建立可持續(xù)的公共財(cái)政體制是健康合理城鎮(zhèn)化的基本保障。從目前最重要的制度安排來講，這三點(diǎn)可能是最關(guān)鍵的。

第一，明確城鎮(zhèn)主體。從具體操作來看，一是要淡化城鎮(zhèn)戶籍的福利屬性，把戶籍制度變成一個(gè)登記的管理工具；二是要建立一個(gè)城鄉(xiāng)一體化但與相應(yīng)生活所在地的義務(wù)和權(quán)力對(duì)等的二級(jí)身份認(rèn)證機(jī)制，現(xiàn)在很多地方已經(jīng)開始建立這樣的體系。

第二，確立基本公共服務(wù)的層次。這里分為滿足基本生存需求的公共服務(wù)，基本的社會(huì)保障體系、發(fā)展機(jī)會(huì)與能力提升和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。不同的城鎮(zhèn)主體在享有這些服務(wù)的權(quán)力不同，政府在提供這些服務(wù)的角色不同，財(cái)政保障機(jī)制也不同?；旧娴墓卜?wù)應(yīng)該是所有的主體公平享有，這是全國性的公共服務(wù)，是由政府來提供，而且應(yīng)當(dāng)是由全國性財(cái)政支出來保障，應(yīng)該真正實(shí)現(xiàn)服務(wù)的均等化。如果地方財(cái)政不足就通過中央轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)。第二類公共服務(wù)涉及社會(huì)保障體系，如養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、基本居住權(quán)等等。這些服務(wù)可以差別化地享有，主要靠地方政府來完成。這類公共服務(wù)提供的優(yōu)劣主要靠其背后可持續(xù)的地方公共財(cái)政體系，有一個(gè)明確的公共服務(wù)的財(cái)政來源。第三類是與發(fā)展機(jī)會(huì)與能力提升相關(guān)的公共服務(wù)，如高等教育、職業(yè)培訓(xùn)、公共文化服務(wù)等等，這也是差別化享有，需要充分利用市場機(jī)制，同時(shí)，根據(jù)財(cái)力的許可，政府提供適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。

第三，良好公共服務(wù)的供給需要依靠可持續(xù)的公共服務(wù)財(cái)政體系作為堅(jiān)實(shí)保障。目前，很多地方公共服務(wù)的責(zé)任和其財(cái)政能力之間有很大的差別，政府財(cái)政支出與收入狀況在不斷地惡化。在這種情況下，地方政府是很難提供有效的公共服務(wù)的。要想真正使得城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展，公共服務(wù)能夠不斷改善，建立合理的財(cái)政收支體系最關(guān)鍵。與基本生存相關(guān)和社會(huì)保障相關(guān)的，中央政府和地方政府應(yīng)該有合理的責(zé)任分?jǐn)偂?/p>

以人為本、公平共享是城鎮(zhèn)化最重要的理念，公共治理與制度創(chuàng)新是城鎮(zhèn)化理念實(shí)施的關(guān)鍵，這里有很多制度創(chuàng)新的空間，如創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)布局，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化基本公共服務(wù)體系，明確公共服務(wù)主體享有公共服務(wù)權(quán)利的同時(shí)明確對(duì)城鎮(zhèn)治理的責(zé)任，豐富治理工具，提升依法治理的能力等。最后，要改革地方政府政績考核和財(cái)政激勵(lì)機(jī)制，強(qiáng)化政府公共財(cái)政收支的監(jiān)督與約束機(jī)制，建立可持續(xù)的公共服務(wù)與財(cái)稅能力相平衡的城鎮(zhèn)財(cái)政體制。