如何解決農(nóng)民工住房這個最棘手的問題

◎趙俊超

如何解決農(nóng)民工住房這個最棘手的問題

◎趙俊超

在農(nóng)民工市民化的過程中，最重要且難度最大的是農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的住房問題。當(dāng)前房價遠遠超出農(nóng)民工的購買能力，且通常人們認為城鎮(zhèn)住房還受到耕地總量的硬性約束。我們通過對國外經(jīng)驗和對國內(nèi)城鄉(xiāng)居住用地的分析，發(fā)現(xiàn)解決農(nóng)民工住房問題與保障耕地之間不僅不矛盾，而且相輔相成。只要堅持農(nóng)民工市民化的方針，實現(xiàn)生活空間置換，我國耕地總量會不降反增。以此為理論前提，我們建議通過擴大城鎮(zhèn)居住用地供給、抑制投機、實行以宅基地抵償部分房價、完善公租房等政策手段，解決現(xiàn)有2.6億務(wù)工人口及未來更多進城人口的住房問題。

住房問題是農(nóng)民工市民化的核心和關(guān)鍵

十八大報告明確提出“有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。形象地說，就是要將廣大農(nóng)民工從“候鳥”變成“留鳥”，徹底在城鎮(zhèn)定居。這是直接針對我國“半城鎮(zhèn)化”模式弊端開出的一劑良藥，如能順利實施，不僅對拉動內(nèi)需、推動經(jīng)濟持續(xù)增長產(chǎn)生重要作用，而且可以在未來數(shù)10年內(nèi)深刻改變社會結(jié)構(gòu)和社會面貌，使我國進入到新的文明形式和達到更高的文明水平。同時，農(nóng)民工市民化也是貫徹以人為本的科學(xué)發(fā)展觀的重要體現(xiàn)。我國農(nóng)民工及家庭人口已達約2.6億人，他們事實已在城鎮(zhèn)長期工作和生活，卻一直受到排斥、歧視，骨肉親情長期隔斷，喪失高層次的發(fā)展機會。現(xiàn)在提出農(nóng)民工市民化，給農(nóng)民工及家庭以平等的市民待遇，正是順應(yīng)形勢、以人為本的集中體現(xiàn)。

（一）農(nóng)民工需要怎樣的住房

目前農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的居住條件，可以用“惡劣”來作為概括。除了極少數(shù)進城經(jīng)商的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)購買了住房之外，絕大部分農(nóng)民工在城鎮(zhèn)都沒有自己的住房。農(nóng)民工的居住方式基本是兩種，一種是租住民房，包括城中村房、車庫、樓梯間、地下室等；另一種是住集體宿舍，包括工廠宿舍、簡易工棚、打烊后的門店內(nèi)等。兩種居住方式的比例因所在城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)狀況、房屋分布狀況而差異很大，如城區(qū)以租住民房為主，而工業(yè)園區(qū)、建筑工地則以集體宿舍為主。不過，像最近引起關(guān)注的鄭州農(nóng)民工數(shù)九寒天露宿立交橋下的也只是極少數(shù)，他們在立交橋下不僅是為了居住，更是為了能夠隨時找到卸貨的活計，這是一種特殊情況。

住房是家庭生活的主要空間，是人類自身生存、繁衍、享受生活的物質(zhì)基礎(chǔ)。對農(nóng)民工來說，住房面積并不重要，只要它能承載家庭生活的起碼需要就可以，哪怕它只是鴿子籠一樣的只有十幾個平方的單間平房，但是臨時工棚是不可以的，幾個人一間的集體宿舍也是不可以的。不管這種住房多么殘破和擁擠，它是進城農(nóng)民最具體的家的概念，是他們避風(fēng)的港灣。農(nóng)民工要求的住房也不一定必須擁有產(chǎn)權(quán)，然而，在可預(yù)期的將來必須能夠穩(wěn)定、持續(xù)地居住，如目前這樣“打一槍換一個地方”、隨時可能被房東趕走肯定也是不行的。

如果要想讓大量的、主流的農(nóng)民工群體能夠在城鎮(zhèn)長期穩(wěn)定居住，大部分人擁有自己的住房成為一種必然的選擇。我們在“理想的定居生活應(yīng)包括的條件”調(diào)查時，高達66.7%的農(nóng)民工選擇“應(yīng)擁有自己的住房”，而選擇“租房就挺好”和“住宿舍就行”的加起來也不過8.7%。有學(xué)者提出“買不如租”，認為農(nóng)民工可以通過租房的形式實現(xiàn)定居，這種提法既不符合農(nóng)民工的意愿，也不符合經(jīng)濟規(guī)律。房價可以視作未來全部租金的當(dāng)期折現(xiàn)，如果預(yù)期在未來生命周期內(nèi)可以持續(xù)穩(wěn)定居住，那么對當(dāng)前房價也是可以承受的。租得起就應(yīng)該買得起，不管這種購買行為是否真的會實際發(fā)生。再考慮到東方民族對住房自有與生俱來的深厚情結(jié)，農(nóng)民工購房成為一個不可回避的問題。如果漠視、否認這一問題，農(nóng)民工市民化將會成為一句空話。

（二）城鎮(zhèn)房價與農(nóng)民工承受力的尖銳矛盾

一方面是廣大農(nóng)民工居住條件惡劣、極度渴望擁有城鎮(zhèn)住房，另一方面是我國長期以來城鎮(zhèn)房價的持續(xù)大幅上漲，兩者構(gòu)成了十分尖銳的矛盾。

房價收入比是國際上用于考察居民購房能力的最重要指標，通常認為在4-6倍比較合理，超過六倍則視為缺乏購房能力。利用這一指標對我國農(nóng)民工的城鎮(zhèn)購房能力進行考察，一套90平方米住房的價格已達到農(nóng)民工年家庭收入的20倍，超出其購買能力兩倍以上。我們的調(diào)查顯示能夠承受這一價格的農(nóng)民工只占總數(shù)的1.2%，主要是那些進城經(jīng)商且已積累多年的農(nóng)民工，其他農(nóng)民工群體均嚴重缺乏承受能力。在現(xiàn)有房價水平下，無論采取什么手段都難以實現(xiàn)農(nóng)民工的住房夢，如推廣小戶型、按揭貸款等手段，均難以彌合農(nóng)民工支付能力與房價之間的巨大鴻溝。大多數(shù)農(nóng)民工甚至對購買城鎮(zhèn)住房想都不敢想。

（三）住房問題在農(nóng)民工市民化中的地位

農(nóng)民工市民化、從“候鳥”轉(zhuǎn)化為“留鳥”，需要多方面的條件，我們對此開展了問卷調(diào)查和深入訪談。根據(jù)主觀重要性、原發(fā)性和難度性原則，我們篩選出住房、戶口和社會保障為農(nóng)民工市民化的三個基本要素。只有同時具備這三個要素，才可能實現(xiàn)農(nóng)民工從“候鳥”到“留鳥”的轉(zhuǎn)化。

在住房、戶口和社會保障三個要素中，住房無疑是難度最大的一個。從認識上說，目前人們對農(nóng)民工的戶口和社會保障問題已經(jīng)基本達成共識，十八大報告已經(jīng)提出“加快改革戶籍制度，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)公共服務(wù)常住人口全覆蓋”。從政策實踐來說，戶籍制度改革正在加速，附著在戶籍上的一些公共服務(wù)功能正在剝離，如義務(wù)教育階段農(nóng)民工隨遷子女進入公辦學(xué)校就讀的比例已經(jīng)達到80%，各省區(qū)異地中考和高考的方案陸續(xù)出臺。農(nóng)民工社會保障也取得突破性進展，有關(guān)部門已經(jīng)制定方案，農(nóng)民工社會保險全覆蓋、跨省可接續(xù)指日可待。社會保險實際是農(nóng)民工的集體互保，由于大多數(shù)農(nóng)民工尚在勞動紅利期，在現(xiàn)收現(xiàn)付制下農(nóng)民工入保對緩解城鎮(zhèn)社保收支缺口還是有利的，因此不存在什么難度，只是個技術(shù)問題。

解決農(nóng)民工住房的難度則大得多。目前，土地和住房領(lǐng)域是我國經(jīng)濟、社會矛盾最集中的領(lǐng)域，尤其是在大中城市，原有城鎮(zhèn)居民、新就業(yè)人口、大學(xué)畢業(yè)生的住房問題尚未得到有效解決。房地產(chǎn)升值帶來的土地財富仍是地方政府的重要收入來源，在中西部一些城市，賣地收入甚至占到當(dāng)期可支配收入一半以上。住房成為城鎮(zhèn)居民最主要的家庭財產(chǎn)，房價漲跌直接影響其財產(chǎn)水平，甚至還主導(dǎo)著其為正還是為負。對房價的調(diào)節(jié)是對整個社會財產(chǎn)和收入格局的重新安排，帶來的沖擊可想而知。由于對土地、住房的重大理論問題尚未達成共識，出于現(xiàn)實考慮，農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房問題的解決尚未提上議事日程，政策前景仍不明朗。城鎮(zhèn)住房是農(nóng)民工市民化的必須要素，同時又是最棘手、最難解決的問題，從這個意義上說，住房問題是農(nóng)民工市民化的核心和關(guān)鍵，直接決定了我國城鎮(zhèn)化的速度、質(zhì)量和成敗。

所謂的土地硬性約束其實并不存在

住房問題的本質(zhì)和瓶頸是土地問題。在我國城鎮(zhèn)住房建設(shè)中，存在一個潛在的假設(shè)，那就是土地資源的硬性約束。城鎮(zhèn)化、農(nóng)民工住房建設(shè)必須要占用大量耕地，而我國的耕地總量嚴重不足，“18億畝耕地紅線”已經(jīng)岌岌可危，因此必須執(zhí)行最嚴格的耕地保護，嚴禁城鎮(zhèn)建設(shè)用地的擴張，也就不能為進城農(nóng)民工提供住房。這是一種依據(jù)肉眼觀察而得的感性認識，也得到我國歷史數(shù)據(jù)的支持。然而，這種表面化的、想當(dāng)然的認識并不正確。

（一）糾正一種很普遍的錯誤觀念

日本、韓國與我國同屬東亞國家，同樣面臨耕地資源緊缺的問題，其人均耕地只有我國的一半，矛盾更為突出，其經(jīng)驗對我國具有很強的借鑒意義。我們在對日本、韓國城市化和耕地變動的研究中發(fā)現(xiàn)了截然相反的現(xiàn)象：第一，城市化進程中耕地面積都表現(xiàn)出“倒U形”的規(guī)律，即耕地面積先增加后減少，末期和初期相比變化不大甚至有所增加。如韓國可耕地面積在1960年為204萬公頃，1970年達到極大值230萬公頃，之后開始下降，到1990年為211萬公頃，但仍高于1960年的水平。第二，耕地面積與城市化存在正相關(guān)關(guān)系。如韓國1961-1977年間、日本1950-1960年間都是城市化最快的時期，同時也是耕地大量增長的時期。韓國的耕地數(shù)量頂峰和大米自給的實現(xiàn)，恰恰是在其城市化最快的時期實現(xiàn)的。

日本和韓國城市化中耕地的增加主要得益于農(nóng)村人口居住占地的退出和耕地的重整。以日本為例，其居民點分為市、町、村三級（“町”大致相當(dāng)于我國的鎮(zhèn)），從1888年到1985年，日本的市的數(shù)目從37個增長到652個，町的數(shù)目從12002減少到2001個，村的數(shù)目從58433個銳減到601個。大量村莊消失，減少了村莊占地，土地也因此得到了重新規(guī)劃、平整和改良，耕地數(shù)量由此得到了增加。當(dāng)城市化進入中后期，隨著土地置換效應(yīng)消失，以及城市人均住房面積的改善性提高，耕地又出現(xiàn)下降的趨勢。

（二）我國耕地減少是由“半城鎮(zhèn)化”造成的

一個人在城市生活比在農(nóng)村生活占用的土地更少，因此，當(dāng)其實現(xiàn)從農(nóng)村到城市生活空間的轉(zhuǎn)換之后，會節(jié)約出一定的土地。這一基本原理在我國也同樣適用。2011年，我國農(nóng)村人均建筑面積36.2平方米，城鎮(zhèn)是32.7平方米，農(nóng)村比城鎮(zhèn)高10%。更重要之處在于，城鎮(zhèn)住房建筑多為多層甚至高層，而農(nóng)村多為平房且多數(shù)還有庭院。在我們的調(diào)查中，農(nóng)民工在家鄉(xiāng)的宅基地戶均180平方米，而其在城市的租住房占地戶均15平方米，比值達到12倍。考慮到農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房條件也要改善，不能以眼下的惡劣情況作為依據(jù)，我們保守估計認為兩者比值為四倍。如果能夠?qū)崿F(xiàn)居住從農(nóng)村到城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)變，土地將出現(xiàn)3/4的節(jié)約和增長。

然而，我國出現(xiàn)的情況是耕地面積的持續(xù)減少。尤其是1998年以來，隨著城鎮(zhèn)化加速，耕地減少速度更快，1998-2011年間平均每年減少900萬畝。造成這種反常情況的原因，除了退耕還林等政策影響之外，主要是我國特殊的“半城鎮(zhèn)化”模式。盡管農(nóng)民已經(jīng)進城生產(chǎn)、生活，但不被視作城鎮(zhèn)的人，也無法在城鎮(zhèn)扎根生活，因為他在城鎮(zhèn)無法扎根生活，政策上只能認為他仍是農(nóng)村的人，認為他將來還要回農(nóng)村去生活，因此，他在農(nóng)村所占的那一塊土地?zé)o法退出，只能保留備用。這樣，城鎮(zhèn)化中不僅難以實現(xiàn)居住空間置換的節(jié)約效應(yīng)，反而出現(xiàn)兩頭占用加速減少。在人口大量外出務(wù)工的農(nóng)村地區(qū)，普遍存在“空心村”現(xiàn)象，大部分住房處于常年空置或居住不足的狀態(tài)。近年來還出現(xiàn)了一些“三頭占地”的情況：農(nóng)民在城市打工租房、老人帶孩子在縣城上學(xué)租房、農(nóng)村老家的房子空置。我們是一個耕地資源非常稀缺的國家，這種占用土地的方式既令人感到惋惜，更難以為繼。

（三）一個有價值的推論

既然耕地面積的減少是由“半城鎮(zhèn)化”造成的，那么，如果我們變“半城鎮(zhèn)化”為完全城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)農(nóng)民工市民化，則耕地面積會不減反增。在這里，農(nóng)民工市民化與農(nóng)民工獲取城鎮(zhèn)住房構(gòu)成了互為因果和途徑的辯證統(tǒng)一關(guān)系。一方面，我們要想實現(xiàn)農(nóng)民工的市民化，必須解決其在城鎮(zhèn)的住房問題，住房是農(nóng)民工市民化不可或缺的基本要素；另一方面，我們要想解決農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的住房問題，必須徹底推進農(nóng)民工的市民化，承認其在城鎮(zhèn)的各項權(quán)益，切斷其和農(nóng)村的臍帶關(guān)系，促使他們把農(nóng)村的居住占地置換出來，用于城鎮(zhèn)住房建設(shè)。從這個意義來說，農(nóng)民工市民化是解決我國耕地資源壓力的一把鑰匙。

這也產(chǎn)生了一個很有價值的推論：我國城鎮(zhèn)化過程中，土地總量具有無限的供給能力，因此，可以采取擴大土地供應(yīng)量的辦法有效降低房價，解決農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的居住問題。目前的情況是一個惡性循環(huán)，耕地緊缺——嚴格控制住宅用地指標——地價攀升——房價上漲——農(nóng)民工在城市買不起住房——農(nóng)民工在家鄉(xiāng)占地建房——耕地更加緊缺……如果對我國城鎮(zhèn)化的方式進行調(diào)整，實現(xiàn)農(nóng)民工市民化和生活空間置換，則上述過程就會變?yōu)椋簲U大住宅用地指標——地價下降——房價下降——農(nóng)民工在城市買房定居——農(nóng)民工在家鄉(xiāng)的宅基地退出——耕地緊張狀況得以緩解……從而由惡性循環(huán)變?yōu)榱夹匝h(huán)，我國經(jīng)濟社會發(fā)展的土地資源空間會越來越大。

（四）實現(xiàn)土地良性循環(huán)的基本和輔助手段

城鎮(zhèn)化與耕地保障之間不僅沒有矛盾，而且相輔相成，在快速城鎮(zhèn)化的同時實現(xiàn)土地良性循環(huán)、確保糧食安全是完全可以做到的。為此目的，需要采取一些基本和輔助的政策手段。

基本手段是實現(xiàn)進城農(nóng)民生活空間的置換。具體做法包括：承認和保護農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的各項市民權(quán)利，完善城鎮(zhèn)住房市場，支持其在城鎮(zhèn)獲得穩(wěn)定居住條件；對農(nóng)民工在家鄉(xiāng)的宅基地進行確權(quán)，采取市場交易為主、政府鼓勵為輔的方式，將其退出、復(fù)墾；對現(xiàn)有農(nóng)村建設(shè)用地進行清理、整頓，提高其占用成本，促使其逐步退出；進行村鎮(zhèn)布局調(diào)整，將分散的、空心化的村莊整合為具有一定規(guī)模、公共設(shè)施較為齊全的農(nóng)村居民點。這里需要補充說明的是，由于長期以來我國農(nóng)村建設(shè)用地采取集體所有制，“不占白不占”心理非常普遍，農(nóng)村居住和生產(chǎn)用地都存在嚴重的浪費現(xiàn)象，如能實現(xiàn)生活空間置換，耕地增加效應(yīng)將比日本、韓國更為顯著。

輔助手段包括：1.通過主體功能區(qū)定位調(diào)節(jié)土地的結(jié)構(gòu)性矛盾。城鎮(zhèn)化過程中土地總量足夠，但在某些時期、某些局部地區(qū)也會出現(xiàn)土地不足的情況。必須在國家全局的層面，對各地區(qū)的主體功能進行定位。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速、人口大量流入的東部沿海城鎮(zhèn)，應(yīng)當(dāng)增加其建設(shè)用地指標，確保進城農(nóng)民工住房用地充足供給；在經(jīng)濟相對欠發(fā)達、人口大量流出的中西部地區(qū)，應(yīng)當(dāng)相應(yīng)減少其建設(shè)用地指標；在戰(zhàn)略性糧產(chǎn)區(qū)則進行嚴格的耕地保護，確保國家糧食安全。

2.明確城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的土地財富主要用于城鎮(zhèn)化。由于人口在城鎮(zhèn)的聚集、對住房的需求，使城鎮(zhèn)土地產(chǎn)生了巨大增值。在當(dāng)前地方政府壟斷土地一級市場的情況下，土地財富的分配已引致尖銳的社會矛盾。如未來土地供應(yīng)量增大，單價會有所降低，但財富總量仍將巨大。土地財富因城鎮(zhèn)化產(chǎn)生，既不應(yīng)成為地方政府的私房錢，也不應(yīng)為原土地所有者所獨占，其大部分應(yīng)當(dāng)用于促進城鎮(zhèn)化。此前規(guī)定土地出讓凈收益不低于10%用于保障性住房建設(shè)，但“凈收益”不好操作，往往成為地方政府截留他用的擋箭牌。城鎮(zhèn)化作為國家戰(zhàn)略，自然應(yīng)得到戰(zhàn)略級的資金投入。建議規(guī)定土地出讓總收益不少于30%用于保障性住房建設(shè)，并公開透明使用。這也有助于減少土地財富分配的矛盾。

3.制定土地置換操作細則。目前，一些地方政府已經(jīng)進行了土地置換、占補平衡的嘗試，取得了一些寶貴經(jīng)驗，但也存在“掛羊頭賣狗肉”的情況。如“趕農(nóng)民上樓”，城鎮(zhèn)政府如果肯費力氣將外地來的農(nóng)民工趕上自己的樓，自然是一件德政，農(nóng)民工們求之不得。然而情況卻非如此，他們是盯上了本地農(nóng)民的宅基地，打著城鎮(zhèn)化的旗號將其趕上樓、將結(jié)余土地拍賣而自肥。這不僅人為制造社會矛盾，而且敗壞了土地置換的名聲。亟需對土地置換操作進行規(guī)范和細化，防止其被濫用、錯用。

解決農(nóng)民工住房問題的政策手段

在消除了對耕地不足硬性約束的理論誤區(qū)之后，農(nóng)民工住房就成為一個有解的問題。既然土地不缺，生產(chǎn)力不缺，住房肯定也不會缺。發(fā)達國家城市化中都解決了住房問題，我國就更可以，而且會解決得更加圓滿。只要堅持以人為本、科學(xué)發(fā)展，堅持深化改革、攻堅克難，不斷消除商品房市場的各種體制、機制障礙，不斷完善農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房政策，我國一定可以順利跨越農(nóng)民工住房這道看似無法跨越的坎。

（一）擴大土地供給，有效降低房價

通過擴大土地供給有效降低房價，是解決農(nóng)民工住房問題的核心手段。在市場經(jīng)濟中，沒有任何商品是絕對昂貴的，其價格取決于需求和供給的交點。我國城鎮(zhèn)住房實行一級土地市場完全壟斷的制度，在容積率既定的情況下，土地供給量直接決定了住房供給量。在政策施行中，此前一直將農(nóng)民工排除在城鎮(zhèn)住房體系之外，在城鎮(zhèn)不考慮他們的居住用地；另一方面，各城市出于“土地財政”的目的，為了在土地出讓中獲取最大利益，在住房用地上一直采取“不飽和供地”的策略。很多沿海城鎮(zhèn)外來人口已經(jīng)超過本地人口，卻從未考慮過這些外來人口的住房問題和為此增加住房供地，土地、住房嚴重供不應(yīng)求，房價自然維持在高位。

因此，可以通過擴大土地供給的辦法來有效降低房價。在農(nóng)民工住房需求既定的前提下，只要有效擴大供給，就可以有效降低房價；只要加大供給擴張的力度，就可以加大房價下降的幅度，降低一半也完全是可以實現(xiàn)的。為了盡可能地減少這一政策的阻力和風(fēng)險，建議先在東部沿海工業(yè)城鎮(zhèn)施行，選取一批產(chǎn)業(yè)發(fā)達、外來人口多、房價相對較低、后備土地充足的地級市、縣級市和專業(yè)化小城鎮(zhèn)進行試點，取得突破總結(jié)經(jīng)驗，再向省會城市和中心城市推廣。

（二）抑制投機，保持房價平穩(wěn)

住房就其本質(zhì)來說是一種生活必需品，在我國城鎮(zhèn)化遠未完成的情況下更應(yīng)如此。然而，由于我國商品房價在過去十幾年間持續(xù)大幅上漲，住房的資本屬性不斷被強化，土地和房產(chǎn)領(lǐng)域投機盛行。投機最重要的誘因是房價的上漲預(yù)期，通過擴大土地供給的辦法，可以有效扭轉(zhuǎn)這一預(yù)期，使投機失去最重要的土壤。除此之外，還應(yīng)當(dāng)采取一系列具體手段，對投機行為進行打擊和抑制。

基本做法是：嚴厲打擊土地投機，引導(dǎo)開發(fā)商成為真正的住房制造商，而不是囤積居奇的倒賣者，手段包括提高利率以增大土地投機者的成本、征收土地增值稅減少其獲利、對閑置或低效利用的土地課以重稅、對逾期不開發(fā)的土地予以收回或強制拍賣；明確提出“一戶居民一套住房”的目標，鼓勵和支持居民首套住房的購買，對第二套以上住房實行累進稅率的房產(chǎn)稅，稅率應(yīng)達到令炒房者肉疼的程度。

（三）施行以宅基地抵償部分房價的政策

一方面是進城農(nóng)民在城市里買不起住房，另一方面是他們在農(nóng)村的宅基地長期高度空置，這種矛盾啟示我們，可以推行以宅基地抵償部分地價的政策。這是支持進城農(nóng)民購買城鎮(zhèn)住房的重要手段，對實現(xiàn)農(nóng)民工生活空間置換、確保土地總量增長也將起到促進作用。

基本做法是：農(nóng)民工將在家鄉(xiāng)的宅基地交給國家，以此作為交換，他們在務(wù)工城鎮(zhèn)購買住房時將享受到免繳土地出讓金的優(yōu)惠。這是個一舉兩得的辦法，對農(nóng)民工來說，房價降低到經(jīng)濟適用房的水平；對國家來說，由于農(nóng)民退出的宅基地面積遠比城鎮(zhèn)住房占地面積大，得以實現(xiàn)土地總量的增長。在我們的調(diào)查中，35.1%的農(nóng)民工認為“這是一個好政策，我會利用這個政策購房”，說明這一政策具有相當(dāng)?shù)氖袌觥２糠洲r(nóng)民工出于眷戀故土和期待土地升值的心理，可能會出現(xiàn)暫時不愿放棄宅基地的情況，但在地價上漲被完全遏制、城鎮(zhèn)生活現(xiàn)實亟須、周邊人嘗到甜頭的情況下，多數(shù)也會選擇這一政策?！罢氐址績r”是國家對農(nóng)民工的利益讓渡，不是利益剝奪，一小部分農(nóng)民工由于家鄉(xiāng)宅基地位置好、面積大、市價高，可能不愿意選擇這一政策，對此不能強制，他們將通過市場化的方式實現(xiàn)城鎮(zhèn)住房。

（四）充分利用好公租房政策工具

世界各國經(jīng)驗表明，保障性住房是實現(xiàn)住有所居的重要輔助手段。2011年，我國政府宣布五年建設(shè)3600萬套保障性住房的目標。然而，盡管農(nóng)民工是住房條件最差、住房需求最迫切的群體，但在各城鎮(zhèn)進行保障性安居工程的時候，卻并未將農(nóng)民工作為重點對象。在廉租房、公租房、經(jīng)濟適用房、限價房和城市棚戶區(qū)改造五種保障性住房形式中，只有公租房向農(nóng)民工開放，且價格偏高，一般相當(dāng)于市場價的八折；設(shè)定的門檻也過高，一般只面向簽有正式工作合同的農(nóng)民工，非正式就業(yè)農(nóng)民工都被排除在外。在實際運行中，公租房對農(nóng)民工群體吸引力不大，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

我們建議對保障性住房政策進行改進和完善。應(yīng)明確城鎮(zhèn)農(nóng)民工是保障性住房的最主要目標群體，切實發(fā)揮其改善農(nóng)民工住房條件的作用；明確農(nóng)民工與原住民享有同等住房保障權(quán)利，探索非正式就業(yè)農(nóng)民工的住房保障管理模式；提高公租房在保障性住房中比重，并逐步向此并軌；參照國際經(jīng)驗，切實降低公租房租金水平，建議將公租房的租金水平確定為市場價的30%；土地出讓總收益不低于30%投入公租房建設(shè)，作為其最大、最穩(wěn)定的資金來源，并通過政府無償劃撥土地、提高入住率、出售和出租附屬公共設(shè)施等手段，實現(xiàn)資金回籠和滾動發(fā)展。

解決農(nóng)民工住房問題的前景預(yù)計

我們預(yù)計，隨著擴大土地供給、抑制投機等政策手段的實施，我國城鎮(zhèn)商品房價將下降到農(nóng)民工主流群體所能承受的區(qū)間，大學(xué)畢業(yè)生、城鎮(zhèn)間流動人口和農(nóng)民工中的技術(shù)、管理崗位等相對收入較高的群體（我們的調(diào)查顯示約占總數(shù)的40%）得以購買自有住房；一般意義上的農(nóng)民工通過宅基地抵償房價中地價部分的方式，繼之獲得自有住房；部分子女多、家庭負擔(dān)重、生活困難的農(nóng)民工租住公租房，加上現(xiàn)有的社會租房、單位宿舍等各種形式，可以使全體農(nóng)民工及其家庭獲得長期穩(wěn)定的固定居所，在城鎮(zhèn)中扎下根來。

同時，我國的國土狀況會得到相當(dāng)程度的改善。目前，我國國土總面積960萬平方公里，其中耕地121.6萬平方公里（折合18.24億畝），城市建成區(qū)占地約4萬平方公里，村莊占地約20萬平方公里，城市占地僅是村莊占地的一個零頭。我們粗略估計，如能實現(xiàn)現(xiàn)有2.6億流動人口在城鎮(zhèn)的定居生活，將增加耕地五萬平方公里。參照日本、韓國經(jīng)驗，我們進一步預(yù)計，在我國城鎮(zhèn)化過程中耕地總面積也將出現(xiàn)先增加后減少的規(guī)律，峰值將在132萬平方公里（折合20億畝）左右，其后開始緩慢下降，至2030年左右城鎮(zhèn)化率突破70%時，耕地面積將收斂于127萬平方公里（約折合19億畝）上方。只要貫徹十八大報告精神，實行農(nóng)民工市民化的政策，“18億畝紅線”不僅保得住，而且會有相當(dāng)大的緩沖空間。

最后需要補充的是，解決農(nóng)民工住房問題具有短期和長期、經(jīng)濟和社會、城鎮(zhèn)和農(nóng)村的多重意義。農(nóng)民工市民化是我國城鎮(zhèn)化的核心和關(guān)鍵，而解決農(nóng)民工住房問題則是農(nóng)民工市民化的核心和關(guān)鍵。通過擴大城鎮(zhèn)住房用地供給在內(nèi)的整套政策手段，不僅可以解決農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房問題，而且可以啟動農(nóng)民工住房需求這個最大的消費需求，消除房地產(chǎn)泡沫和化解經(jīng)濟增長的結(jié)構(gòu)矛盾，促進經(jīng)濟社會的平衡、協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展。

中國發(fā)展研究基金會