農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式存在問題及解決對策

一、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀

上個(gè)世紀(jì)80年代中期，國家“七五”計(jì)劃提出，抓緊研究建立農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度，通過試點(diǎn)，逐步推行。1991年6月，民政部在山東省組織了較大規(guī)模的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作，并于1992年制定頒發(fā)了《縣級農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，在全國有條件的地區(qū)逐步推廣。該方案主要的特點(diǎn)是:以個(gè)人繳費(fèi)為主，集體經(jīng)濟(jì)有能力的情況下給農(nóng)民一些補(bǔ)助，國家給予政策扶持;實(shí)行完全個(gè)人帳戶儲(chǔ)備積累的保險(xiǎn)模式，按個(gè)人立戶記帳建檔，個(gè)人帳戶利息分段計(jì)息，參保農(nóng)民達(dá)到規(guī)定的領(lǐng)取年齡時(shí)(一般為60周歲)，根據(jù)個(gè)人賬戶基金積累的總金額和平均分?jǐn)偰晗抻?jì)算給付標(biāo)準(zhǔn)，按月發(fā)放養(yǎng)老金，保證期為十年。

1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，將此項(xiàng)職能由民政部主管劃歸勞動(dòng)和社會(huì)保障部主管，1999年勞動(dòng)和社會(huì)保障部下文對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行清理、整頓，要求“停止接受新業(yè)務(wù)、不再擴(kuò)大工作范圍。對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、農(nóng)保基礎(chǔ)工作較弱、沒形成規(guī)模的地區(qū)，停止農(nóng)保工作，由地方政府負(fù)責(zé)做好清退善后工作;對于尚未開展的地區(qū)不再開展農(nóng)保工作”。當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)陷入停頓不前的困境，成為全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建和諧社會(huì)中的一個(gè)重要問題。從資料反映當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面小參保率低、享受社會(huì)養(yǎng)老人數(shù)極少，難以起到對農(nóng)村人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)功能。

二、現(xiàn)行制度運(yùn)行中存在的問題

(1)農(nóng)?；鸹I集渠道狹窄，制度規(guī)定的籌資模式難以完全落實(shí)。該制度下農(nóng)保基金籌資“以個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家予以政策扶持”。國家的政策扶持是“對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付的養(yǎng)老保險(xiǎn)資金予以稅前列支”，集體補(bǔ)助也主要是來自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的資金。我國目前的實(shí)際情況是擁有較多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的地區(qū)的農(nóng)民比只有很少甚至沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的地區(qū)的農(nóng)民要富裕，在這種情況下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民無力繳納保險(xiǎn)費(fèi)的同時(shí)也只能得到很少甚至得不到集體補(bǔ)助和國家財(cái)政支持，而富裕地區(qū)的農(nóng)民自身有能力繳納保費(fèi)的同時(shí)又能得到集體補(bǔ)助和國家財(cái)政支持。顯然，這種籌資模式使得未來農(nóng)村養(yǎng)老面臨困難的欠發(fā)達(dá)地區(qū)和沒有能力投保的貧困農(nóng)民，有著較強(qiáng)的養(yǎng)老需求卻不能享受到這項(xiàng)利國利民的好政策，從而造成了“保富不保貧”的不公平現(xiàn)象。

(2)基金增值方式單一。按照現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)，農(nóng)?；鹬荒艽嫒脬y行和購買國債。實(shí)際上，限于人才和資金因素，縣級農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的選擇只有一個(gè)，那就是存銀行，運(yùn)營層次低，加之銀行利率下調(diào)等導(dǎo)致基金保值增值困難，農(nóng)?；鹕悼臻g有限，收益對基金運(yùn)營支撐能力較弱。同時(shí)把農(nóng)保資金存入銀行，需要面對兩大潛在的風(fēng)險(xiǎn):一是銀行本身存在的風(fēng)險(xiǎn)。二是銀行資金運(yùn)作衍生的問題。

(3)提取管理費(fèi)服務(wù)費(fèi)不合理，使得有限的養(yǎng)老基金更為捉襟見肘。根據(jù)1992年民政部制度規(guī)定:“農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老事業(yè)管理機(jī)構(gòu)可從收取的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)中提取管理服務(wù)費(fèi)，管理服務(wù)費(fèi)按當(dāng)年收取保險(xiǎn)費(fèi)總額的3%提取”。當(dāng)前的農(nóng)?；饋碓粗饕哭r(nóng)民個(gè)人繳納，集體、國家投入很少，增值空間有限，從中還要負(fù)擔(dān)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)，勢必造成基金的資金緊張，將來給付面臨壓力。

(4)個(gè)人賬戶產(chǎn)權(quán)不明晰，農(nóng)民缺乏選擇權(quán)。個(gè)人養(yǎng)老賬戶屬于農(nóng)民個(gè)人所有，是農(nóng)保制度所明確的。參保農(nóng)民應(yīng)對自己名下的賬戶資產(chǎn)理論上擁有絕對控制權(quán)和投資選擇權(quán)，如自主轉(zhuǎn)移，選擇投資策略和內(nèi)容等。但實(shí)際的情況是，參保農(nóng)民對賬戶資產(chǎn)的控制權(quán)極為有限。除個(gè)別特殊情況(如死亡等)外，在達(dá)到規(guī)定年齡之前，參保農(nóng)民只有繳費(fèi)的義務(wù)，并無實(shí)質(zhì)的控制權(quán)力，也沒有投資選擇權(quán)。參保農(nóng)民對其名下的賬戶資金只是“名義”上的擁有使得這種個(gè)人賬戶資產(chǎn)的“虛置”?，F(xiàn)行的完全積累型的制度模式，其最大的收益群體是年輕人，而年輕人的收益時(shí)間是幾十年以后。也就是說，在一個(gè)相對較長的時(shí)期內(nèi)，農(nóng)民個(gè)人賬戶上的資金長期處于閑置狀態(tài)。這對生活本不富裕的參保農(nóng)民來說，是很難接受的，也會(huì)大大挫傷他們參保的積極性。

(5)養(yǎng)老保險(xiǎn)金給付水平過低，功能發(fā)揮水平有限。按照規(guī)定，農(nóng)民繳納保險(xiǎn)費(fèi)時(shí)，可以根據(jù)自己的實(shí)際情況按月繳納2元、4元、6元……20元等十個(gè)檔次繳費(fèi)，也可一次性繳，由于繳費(fèi)水平編低，難以起到保障基本生活的作用。在目前的生活水平下，參保人員領(lǐng)取的養(yǎng)老金，發(fā)揮的作用較低，保障水平有限，起不到養(yǎng)老保險(xiǎn)功能。

三、對策及建議

2006年，中共中央、國務(wù)院“中發(fā)[2006]1號”《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》指出:“逐步建立農(nóng)村社會(huì)保障制度。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求，逐步加大公共財(cái)政對農(nóng)村社會(huì)保障制度的投入。探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與其他保障措施相配套的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”。針對目前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)狀提出以下幾點(diǎn)建議:

一是進(jìn)一步規(guī)范和完善現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，加快出臺(tái)新的農(nóng)保制度。要加大財(cái)政投入，讓廣大的農(nóng)民享受到改革開放的成果，改變“個(gè)人繳納為主、集體繳納為輔、國家給與政策扶持”籌資模式，取消從養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)中計(jì)提管理費(fèi)。國家應(yīng)該給與農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)一定的財(cái)政投入，由國家和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)。

二是制定并試行適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工和農(nóng)民工特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。具有農(nóng)村土地承包權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工可以試行個(gè)人賬戶為主、統(tǒng)籌調(diào)劑為輔的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法，保險(xiǎn)費(fèi)由企業(yè)和職工雙方負(fù)擔(dān)。不具備加入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的農(nóng)民工和小城鎮(zhèn)農(nóng)轉(zhuǎn)非人員可以參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法參保。

三是建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。認(rèn)真貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動(dòng)保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作指導(dǎo)意見的通知》精神，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展的高度，將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的社會(huì)保障范圍，建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所需資金，從當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)提高的安置補(bǔ)助費(fèi)和用于被征地農(nóng)戶的土地補(bǔ)償費(fèi)中按一定比例列支和抵交。建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度，使他們的長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。

四是加大宣傳力度，增強(qiáng)農(nóng)民社會(huì)保障意識(shí)。充分利用各種媒體、采取形式多樣的方式，宣傳農(nóng)村社保的政策，提高農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)意識(shí)，使農(nóng)民真正意識(shí)到社會(huì)保險(xiǎn)是養(yǎng)老的可靠的保障，從而自覺、積極參保。

五是建立通道，方便農(nóng)民流動(dòng)續(xù)保。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工越來越多，也有相當(dāng)部分農(nóng)民工進(jìn)城后需要返回農(nóng)村就業(yè)，為方便農(nóng)民在農(nóng)村與城鎮(zhèn)之間的流動(dòng)就業(yè)，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的通道，使參加養(yǎng)老保險(xiǎn)與就業(yè)同步。