城管打人行為的實(shí)在法與自然法與分析

摘要：從實(shí)在法與自然法兩方面對城管打人行為的性質(zhì)進(jìn)行分析可以看出，雖然在實(shí)在法上，城管打人行為顯然與現(xiàn)代法治理念與法律相悖；但是在自然法上，城管打人行為也存在其合理性。解決這兩方面矛盾可以起到緩解我國現(xiàn)階段群眾對城管執(zhí)法排斥，怨憤現(xiàn)象的作用。

關(guān)鍵詞：城管打人；職務(wù)行為；自然法；實(shí)在法

一、城管打人行為的二元性

（一）城管打人行為的非職務(wù)性

按照行政法學(xué)界的通說，職務(wù)行為首先應(yīng)當(dāng)是國家機(jī)關(guān)工作人員根據(jù)法律賦予的職責(zé)權(quán)限實(shí)施的行為。而在查閱大量與城市管理綜合行政執(zhí)法有關(guān)的法律后，我發(fā)現(xiàn)，沒有任何條文賦予城管打人的權(quán)限。這就從實(shí)在法角度否定了城管打人行為是職務(wù)行為。

（二）城管打人行為的職務(wù)性

大多數(shù)公民對城管打人的理解應(yīng)當(dāng)為：第一、城管是在執(zhí)行公務(wù)的過程中打人的；第二、城管打人是為了更好的執(zhí)行公務(wù)；綜上，城管打人應(yīng)當(dāng)是職務(wù)行為。這種植根于大多數(shù)公民心中想法又從自然法上給城管打人行為套上了“職務(wù)行為”的外衣。

綜上，筆者認(rèn)為，對城管打人行為性質(zhì)的理解，應(yīng)當(dāng)從實(shí)在法與自然法兩方面進(jìn)行分析，才能夠得出正確的結(jié)論。

二、城管打人行為的實(shí)在法分析——兼論其不合理性

（一）城管打人與立法目的相違背

各地《城市管理綜合行政執(zhí)法條例》（以下簡稱《條例》）是城管執(zhí)法的法律依據(jù)，而《條例》的制定依據(jù)一般都包括《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（以下簡稱《實(shí)施綱要》）和《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》（以下簡稱《決定》）。而《實(shí)施綱要》規(guī)定“必須把維護(hù)最廣大人民的根本利益作為政府工作的出發(fā)點(diǎn)”、《決定》規(guī)定“實(shí)行相對集中行政處罰權(quán)的領(lǐng)域，是多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民等問題比較突出，嚴(yán)重影響執(zhí)法效率和政府形象的領(lǐng)域，目前主要是城市管理領(lǐng)域。”這說明《條例》的制定應(yīng)當(dāng)是以“維護(hù)人民利益、便捷人民生活”為目的。而城管在執(zhí)法過程中毆打人民無疑與這一立法目的相抵觸。

（二）城管打人與依法行政理念想抵觸

《實(shí)施綱要》第五條對依法行政提出了明確要求。

第一、合法行政。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行；沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。城管在執(zhí)法過程中未經(jīng)授權(quán)毆打相對人，無疑不符合合法行政的要求。

第二、合理行政。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正的原則。所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)；行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理可以采用多種方式實(shí)現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當(dāng)避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方式。城管在執(zhí)法過程中，在可以對相對人進(jìn)行勸導(dǎo)的情況下，毆打相對人，不僅所采用的措施和手段過量，而且沒有考慮到對相對人權(quán)益的保護(hù)，也與合法行政的要求相悖。

（三）城管打人反應(yīng)出城管執(zhí)法理念、執(zhí)法方式有待改進(jìn)和提高

筆者認(rèn)為，實(shí)踐中，部分城管隊(duì)員執(zhí)法觀念落后的問題依然存在。這些不正確的執(zhí)法理念阻礙了執(zhí)法方式的創(chuàng)新。城市必須具有很強(qiáng)的包容性，不能一味地堵而應(yīng)當(dāng)有序疏導(dǎo)，在滿足老百姓不同需求的同時(shí)，也將游商小販納入有序的管理范圍之中。

三、城管打人行為的自然法分析——兼論其合理性

（一）城市管理中的體罰性規(guī)定在古代就已經(jīng)出現(xiàn)

我國古代政府就城市管理違法行為的處罰方式、方法所做的規(guī)定中，就包括了體罰。例如，其穿垣出污穢者，杖六十；金水河入大內(nèi)，敢有浴者、浣衣者、棄土石瓴甑其中，驅(qū)牛馬往飲者，皆持而笞之；凡犯夜之人，令其主司定罪，庶人枚以下決之，吏枚以下皆送大理；凡京城夜禁，一更三點(diǎn)鐘聲已靜、五更三點(diǎn)鐘聲未動(dòng)，犯者，笞三十。二更、三更、四更犯者笞五十。外郡城鎮(zhèn)，各減一等。其公務(wù)急速、疾病、生產(chǎn)、死喪不在禁限。……若犯夜拒捕及打奪者，杖一百。因而毆人至折傷以上者，絞；死者，斬；棄灰于公道者斷其手。這說明，在當(dāng)時(shí)的自然法中，對體罰違背城市管理者這一行為是持包容態(tài)度的。換句話說，現(xiàn)在各地頻出的城管打人行為在古代是正當(dāng)與合法的。這種自然法觀念雖然與現(xiàn)代法治理念想違背，但作為古代中國普遍接受與使用的觀念，難免會(huì)對現(xiàn)代中國人的思想與文化產(chǎn)生影響，這也就是現(xiàn)階段，群眾普遍認(rèn)為城管打人是職務(wù)行為的原因之一，因?yàn)楣糯鐣?huì)城管打人就是一種執(zhí)法行為。

（二）群眾對城管打人行為的不接受更多是源于對弱者的同情與保護(hù)

筆者認(rèn)為，現(xiàn)在，城管打人行為主要出現(xiàn)在城管綜合執(zhí)法職能配置構(gòu)成中的城市市容市貌管理方面，這其中又以城管毆打占道經(jīng)營的小商小販最為突出。而群眾現(xiàn)在對城管打人的排斥與怨憤，相比于對城管在執(zhí)法過程中打人這一違背現(xiàn)代法治理念的行為，更大一部分原因是在城市中經(jīng)營的小商小販?zhǔn)强看诵袨榫S持基本生活的弱勢群體，而城管作為執(zhí)法人員，是屬于強(qiáng)勢的公權(quán)力執(zhí)行者，由于強(qiáng)弱對比過于懸殊，群眾很輕易的就站在了弱勢群體一邊。比如，如果一群富人在城市馬路上占道經(jīng)營，造成整條街的堵塞，這時(shí)城管打人并終止了這一現(xiàn)象緩解了交通擁堵，筆者認(rèn)為大多數(shù)群眾應(yīng)該也會(huì)拍手稱快吧。

筆者認(rèn)為，作為弱勢群體的在城市中經(jīng)營的小商小販理應(yīng)得到保護(hù)；但是，城管作為執(zhí)法者就一定是強(qiáng)勢群體嗎？討生活的商販要生存，為工作的城管也要生存，到最后就演變成了弱者傾軋弱者，或弱者抗擊弱者的生存游戲。顯然，這一近似貓鼠斗法的游戲非常殘酷，時(shí)常醞釀血光之禍。

（三）現(xiàn)階段，中國的自然法理論對城管打人行為仍然持包容態(tài)度

雖則城管的合法性飽受質(zhì)疑，城管實(shí)際上是一個(gè)承擔(dān)著政府改革和轉(zhuǎn)型代價(jià)的角色。不可否認(rèn)，城管打人問題確實(shí)存在，但是在如潮的批評聲中，也不乏“妖魔化”城管的成分。理性看待城管打人問題，需要把握四個(gè)方面：城管打人是歷史的、相對的、局部的、階段性的。

綜合上訴論述，筆者認(rèn)為，雖然現(xiàn)代法治理念對中國公民的法制觀與思想觀產(chǎn)生了影響，但是從古至今的自然法在城市管理領(lǐng)域仍然占據(jù)著主導(dǎo)地位，這也是群眾對城管打人行為能夠接受的自然法原因。比如，如果城管對在鬧市區(qū)當(dāng)場捉住的小偷進(jìn)行毆打，雖然這也是一種違反依法行政理念的違法行為，筆者認(rèn)為圍觀的群眾肯定會(huì)拍手稱快。（作者單位：四川大學(xué)法學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1][唐]李林甫等修：《唐六典》，卷27，北京：中華書局，1992年。

[2]《大明律》卷14，兵律2，夜禁，[清]薛允升：《唐明律合編》，北京：法律出版社，1999年。