土地使用權(quán)出讓過(guò)程中保證金功能辨析

摘要：在建設(shè)用地“招、排、掛”過(guò)程中，土地使用權(quán)將發(fā)生變化。變更土地使用權(quán)需要支付土地出讓金，支付土地出讓金在原則上依據(jù)中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部關(guān)于《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》進(jìn)行，但需明確保證金功能，文章就這一問(wèn)題展開(kāi)分析。

關(guān)鍵詞：土地使用權(quán)；出讓；保證金功能

中圖分類號(hào)：DF45 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-0432（2012）-11-0048-2

在建設(shè)用地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓過(guò)程中，投標(biāo)、競(jìng)買(mǎi)保證金是指由參加招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓活動(dòng)的投標(biāo)人或競(jìng)買(mǎi)人向作為出讓方的市、縣國(guó)土資源管理部門(mén)繳納的履約保證金。一般意義上講，保證金是一項(xiàng)履約擔(dān)保金，證明買(mǎi)方或賣(mài)方的誠(chéng)意，保證土地出讓過(guò)程的秩序，因此，所有的買(mǎi)方或賣(mài)方均須在交納保證金的情況下方能進(jìn)入市場(chǎng)?！秶?guó)有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓規(guī)定》和《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓規(guī)定》都明確了投標(biāo)、競(jìng)買(mǎi)保證金制度，但在實(shí)際工作中，對(duì)投標(biāo)競(jìng)買(mǎi)保證金的性質(zhì)一直存在不同的認(rèn)識(shí)，有觀點(diǎn)認(rèn)為是履約保證金，有觀點(diǎn)認(rèn)為是定金，也有觀點(diǎn)認(rèn)為是土地出讓金，實(shí)際上這些觀點(diǎn)都是片面的。事實(shí)上，招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓土地活動(dòng)持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，由不同階段組成，盡管其名稱叫保證金，但其性質(zhì)在不同階段卻不是恒定的，是有變化的，其所承擔(dān)的角色在不同階段也是不一樣的，其作用也是有區(qū)別的。

1 在確定中標(biāo)人或拍賣(mài)、掛牌競(jìng)得人之前，其作用是保證金

1.1 土地保證金的含義

持有建設(shè)用地在確定中標(biāo)人或拍賣(mài)、掛牌競(jìng)得人之前，其作用是保證金的觀點(diǎn)源于土地保證金所固有的含義，沒(méi)有將這一含義放在具體情況下考證。

何謂土地保證金？國(guó)土資源部在關(guān)于《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》中有明確規(guī)定，具體含義在這一規(guī)定的第四條解釋為：“商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標(biāo)拍賣(mài)或者掛牌方式出讓。”這一規(guī)定將何類經(jīng)營(yíng)性用地應(yīng)當(dāng)以怎樣的方式出讓闡明得很清楚。招標(biāo)出讓土地使用權(quán)的權(quán)力對(duì)象在此規(guī)定中也有明確界定，是指市、縣人民政府土地行政主管理部門(mén)發(fā)布招標(biāo)公告，邀請(qǐng)?zhí)囟ɑ虿惶囟ǖ墓?、法人和其他組織參加國(guó)有土地使用權(quán)投標(biāo)，根據(jù)投標(biāo)結(jié)果確定土地使用者的行為。

1.2 土地轉(zhuǎn)讓金在確定中標(biāo)人或拍賣(mài)、掛牌競(jìng)得人之前是保證金性質(zhì)的分析

國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓過(guò)程中，在確定中標(biāo)人或拍賣(mài)、掛牌競(jìng)得人之前，投標(biāo)人、競(jìng)買(mǎi)人需向市縣國(guó)土資源管理部門(mén)繳納投標(biāo)、競(jìng)買(mǎi)保證金，只有在繳納了這筆費(fèi)用后方能參加競(jìng)拍活動(dòng)，這筆繳納的費(fèi)用是意向用地者參加國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓活動(dòng)的資格和條件，具有履約保證金的性質(zhì)，而不是定金，也不是出讓價(jià)款，因?yàn)檫@時(shí)的土地使用權(quán)尚未準(zhǔn)確歸屬。

對(duì)土地轉(zhuǎn)讓金在確定中標(biāo)人或拍賣(mài)、掛牌競(jìng)得人之前是保證金性質(zhì)做進(jìn)一步分析后可知，按照我國(guó)現(xiàn)行的建設(shè)用地需要支付保證金制度的規(guī)定，所有希望取得土地使用權(quán)的單位和個(gè)人，都必須在履行繳納保證金的前提下進(jìn)行，誰(shuí)都不能在不繳納保證金費(fèi)用的情況下獲得被轉(zhuǎn)讓土地。也就是說(shuō)，只有按規(guī)定繳納了保證金，并符合其他有關(guān)規(guī)定條件的，且需要在國(guó)土資源管理部門(mén)審核同意后，方可參加土地轉(zhuǎn)讓過(guò)程中的招標(biāo)拍賣(mài)掛牌活動(dòng)，交納保證金是必須的。這就說(shuō)明，在這一階段取得資格和條件者是必須是繳納了招標(biāo)拍賣(mài)掛牌活動(dòng)的定金者，繳納定金是門(mén)檻。

再?gòu)膰?guó)有建設(shè)用地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓過(guò)程看，這一過(guò)程由不同階段組成，這一階段持續(xù)過(guò)程較長(zhǎng)，因?yàn)闀?huì)有多個(gè)競(jìng)標(biāo)者同時(shí)參與對(duì)某塊土地的競(jìng)爭(zhēng)，因此，盡管投標(biāo)、競(jìng)買(mǎi)被出讓土地保證金的名稱叫保證金，但其性質(zhì)在不同階段是變化的，作用也不同。如作為保證金是處于這一過(guò)程的源頭，繳納了保證金方可進(jìn)入招標(biāo)拍賣(mài)掛牌的過(guò)程；作為定金，則需發(fā)生在土地競(jìng)得后。那么，在“招、拍、掛”出讓的不同階段，投標(biāo)、競(jìng)買(mǎi)保證金所承擔(dān)的角色各異的認(rèn)識(shí)是端正的。

從土地保證金的固有含義看，與定金是有明顯不同的，由雙方當(dāng)事人根據(jù)出讓合同中宗地出讓價(jià)款，主合同標(biāo)的額約定的，這一階段既未確定中標(biāo)人和競(jìng)得人，也未確定宗地成交價(jià)款，更談不上簽訂出讓合同，所以這一階段的土地出讓金具有的是保證金的性質(zhì)。

2 在確定了中標(biāo)人或拍賣(mài)、掛牌競(jìng)得人之后，其作用是定金

2.1 定金的含義

根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定，在建設(shè)用地以“招、拍、掛”出讓方式確定中標(biāo)人競(jìng)得人后，中標(biāo)人或競(jìng)得人支付的保證金開(kāi)始發(fā)生變化，可作為其在“招、拍、掛”所得到土地的定金。保證金的性質(zhì)成為定金后，需將定金寫(xiě)入《中標(biāo)通知書(shū)》和《成交確認(rèn)書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱“兩書(shū)”），以書(shū)面的形式對(duì)定金合同當(dāng)事人做出明確的法律約束。中標(biāo)人競(jìng)得人在簽訂“兩書(shū)”后。對(duì)中標(biāo)或競(jìng)得為己的地塊，不簽訂出讓合同就無(wú)權(quán)得到返回定金。市縣國(guó)土部門(mén)不按“兩書(shū)” 約定簽訂出讓合同，需雙倍返還中標(biāo)人或競(jìng)得人給付的定金。定金合同行為屬于民事行為，不是行政行為，沒(méi)收、罰款屬于行政處罰。

2.2 保證金轉(zhuǎn)化為定金的具體分析

對(duì)保證金轉(zhuǎn)化為定金的具體變化過(guò)程做以分析，可見(jiàn)，在經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地中標(biāo)競(jìng)得前，投標(biāo)競(jìng)買(mǎi)保證金，只是競(jìng)買(mǎi)人參加被轉(zhuǎn)讓土地招拍掛活動(dòng)的資格條件，中標(biāo)競(jìng)得后，投標(biāo)競(jìng)買(mǎi)保證金方轉(zhuǎn)為定金，簽訂出讓合同后成為出讓價(jià)款一部分，保證金的變化過(guò)程見(jiàn)專門(mén)規(guī)定?！秶?guó)有建設(shè)用地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓規(guī)定》第二十一條規(guī)定：以招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式確定中標(biāo)人、競(jìng)得人后，中標(biāo)人、競(jìng)得人支付的招標(biāo)、競(jìng)買(mǎi)保證金，轉(zhuǎn)作受讓地塊的定金。也就是說(shuō)，在招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓成交、確定中標(biāo)人、競(jìng)得人之后，出讓方與受讓方簽訂國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同之前