淺析農(nóng)村土地所有權(quán)制度改革趨向

摘要：土地是農(nóng)民生產(chǎn)、生活的載體，是農(nóng)民利益的保障，土地所有權(quán)的明確是社會經(jīng)濟發(fā)展的前提，實行土地國有化有利于推動社會經(jīng)濟發(fā)展，有利于社會主義新農(nóng)村建設(shè)，有利于社會的安定、團結(jié)、和諧。

關(guān)鍵詞：土地所有權(quán)；農(nóng)業(yè)；集體土地；國有化；權(quán)屬；規(guī)劃

中圖分類號：[B-0025] 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-0432（2012）-11-0047-1

土地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)要素，是農(nóng)民生活最基本的生活保障。隨著中國三十多年的改革開放，我國社會經(jīng)濟取得了長遠(yuǎn)發(fā)展，社會主義新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)的提出及路徑的思考都要考慮到先處理好農(nóng)村土地所有權(quán)存在的問題。從實際情況確定好土地所有權(quán)的權(quán)屬問題。

1 我國現(xiàn)在農(nóng)村土地所有權(quán)存在的問題

由于歷史的原因以及多種因素的影響，導(dǎo)致我國農(nóng)村土地存在許多問題。這些問題的存在直接影響到了社會的穩(wěn)定。農(nóng)村土地糾紛成為目前農(nóng)民維權(quán)活動的焦點，造成因土地問題引起的群訪事件經(jīng)常發(fā)生，給國家造成麻煩，給人們造成經(jīng)濟損失。所以明確的土地所有權(quán)的權(quán)屬在法律制度上實現(xiàn)穩(wěn)定合理，使農(nóng)民獲得自身的利益，并發(fā)揮其主動性和創(chuàng)造性，實現(xiàn)土地資源的有效利用和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，加快農(nóng)村建設(shè)。

我國現(xiàn)行農(nóng)村土地所有權(quán)制度的缺陷主要體現(xiàn)在以下幾點：

1.1 農(nóng)村土地所有權(quán)主體不明確

1.1.1 農(nóng)村土地所有權(quán)主體虛無化 農(nóng)民集體雖然在法律上是土地所有權(quán)的主體，但實際上并不能真正行使所有權(quán)人的實質(zhì)權(quán)力，農(nóng)村集體土地所有權(quán)只是在法律書面中的名詞，而實際直接控制農(nóng)村土地所有權(quán)的是村支部書記或上級指派行使土地所有權(quán)的權(quán)利人，他們在利益的驅(qū)使下，利用自己享有的土地發(fā)包權(quán)，改包權(quán)等權(quán)力對土地行使所謂的權(quán)能。所以農(nóng)村土地所有權(quán)主體是虛無化的。

1.1.2 農(nóng)村土地所有權(quán)主體多元化 在相關(guān)法律中我國農(nóng)村集體土地實行“三級所有”的體制，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組三級所有權(quán)主體的存在。這就是農(nóng)村土地所有權(quán)的主體的多元化。多元化的主體會導(dǎo)致對土地所有權(quán)權(quán)力的行使含混不清，使主體之間存在許多矛盾，使主體行使權(quán)力時存在許多矛盾和弊端，其行使權(quán)力的結(jié)果會造成混亂，形成上訪等矛盾的根源。然而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組本身就是行政隸屬關(guān)系，而它們各自的土地所有權(quán)客體重疊，結(jié)果有時造成村民小組是行使權(quán)力的實體，土地的發(fā)包名義上是村級，而鄉(xiāng)級更是行使政府管理的職能。所以土地所有權(quán)的多元化很難弄清土地是屬哪一級所有的。因此農(nóng)村在土地調(diào)整、流轉(zhuǎn)及宅基地分配上經(jīng)常導(dǎo)致土地糾紛。

1.2 農(nóng)村集體土地所有權(quán)性質(zhì)不明晰

在法規(guī)中，以土地所有權(quán)為核心的農(nóng)民集體分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組，并在一個區(qū)域范圍內(nèi)，農(nóng)民集體與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組無對應(yīng)關(guān)系，這種性質(zhì)不利于土地的流轉(zhuǎn)。阻礙了我國農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)和現(xiàn)代化發(fā)展。農(nóng)村土地權(quán)利由多種權(quán)利組成的，土地所有權(quán)明確清晰，農(nóng)村土地權(quán)利就趆穩(wěn)定，方能給農(nóng)民帶來信心進(jìn)行土地投資，使農(nóng)民增產(chǎn)、增收，進(jìn)而能促進(jìn)經(jīng)濟增長。

1.3 行政權(quán)利強行介入管理

行政機關(guān)對農(nóng)村集體財產(chǎn)的管理主要是對土地資源流轉(zhuǎn)的限制和壟斷以及對集體土地的審批權(quán)。就土地征用方面由于權(quán)力和利用顯而易見的關(guān)系，其農(nóng)民的生存利益受到極大損害。權(quán)力是利益的基礎(chǔ)，就對法律視而不見。由于我國現(xiàn)行農(nóng)村集體土地所有權(quán)并不具備自由性、自治性，行政權(quán)力對土地行使權(quán)力存在潛在的危害，行政權(quán)代替土地所有權(quán)的行使是農(nóng)村土地問題的根本原因。

2 解決農(nóng)村土地所有權(quán)的措施

由于農(nóng)村土地所有權(quán)及制度存在許多不利于農(nóng)村土地所有權(quán)行使及利益分配的因素，所以針對當(dāng)今社會現(xiàn)實中存在的不足需要社會急待解決。從而保證國家利益和農(nóng)民利益的穩(wěn)定性。就其存在的問題提出以下幾點淺薄措施：

2.1 我國農(nóng)村土地所有權(quán)實行國有化

由于集體土地所有權(quán)制度存在很多弊端，導(dǎo)致農(nóng)村土地所有權(quán)失靈，造成失靈的主要原因是各級政府過度干預(yù)農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)，導(dǎo)致農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)殘缺；另外對集體所有歧視，沒能公平地對集體所有進(jìn)行平等保護(hù)，為了消除所有制上的差異，給予農(nóng)村土地公平的保護(hù)，應(yīng)當(dāng)實行土地國有化。解決農(nóng)村土地所有權(quán)主體多元化問題和虛無化問題，在較大程度上防止鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村干部濫用職權(quán)，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。農(nóng)村集體土地國有并賦予農(nóng)民對土地的永久占有、使用、收益、處分權(quán)力。

2.2 為保護(hù)農(nóng)民的利益，在土地國有化的前提下實行土地的永佃權(quán)制度形式

永佃權(quán)是永佃權(quán)人按年度向土地所有權(quán)人交付租金而長期使用、收益的權(quán)利。在土地國有化的情況下，永佃權(quán)的主體是土地所有權(quán)國家，農(nóng)民是使用人。農(nóng)民承包經(jīng)營土地進(jìn)行生產(chǎn)，對其具有使用、收益和部分處分權(quán)利，這種新型的土地制度，只是借鑒于歷史的形式，不會改變土地公有制的性質(zhì)，彌補土地承包經(jīng)營權(quán)制度不足，使土地權(quán)利清晰、穩(wěn)定、合理。

在實行農(nóng)村土地國有化的前提下，農(nóng)民向國家交付土地租金，享有對國家的農(nóng)用地永久性占有、使用、收益和處分的權(quán)利，可使所有權(quán)人和使用權(quán)人之間共建一種共同分享土地的利益的法律關(guān)系?？山∪屯晟莆覈姆审w系，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體系。促進(jìn)土地資源合理規(guī)劃，優(yōu)化配置，實現(xiàn)土地充分有效的利用。促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營和機械化的實施，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，減少關(guān)于土地征收和分配上的矛盾，調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)性發(fā)展。

農(nóng)村土地是國家發(fā)展的基礎(chǔ)，是社會經(jīng)濟發(fā)展的平臺。明確農(nóng)村土地所有權(quán)并合理化其權(quán)屬性質(zhì)是社會向前發(fā)展的一種動力，是農(nóng)民利益的保障，是新農(nóng)村建設(shè)的必備前提。

作者簡介：畢文龍，男，榆樹市國土資源局弓棚國土資源所助理工程師，研究方向：土地管理。